L’intervento precoce

Già durante la fase di normale operatività della banca, le autorità di risoluzione devono preparare piani di risoluzione che individuino le strategie e le azioni da intraprendere in caso di crisi per migliorare la risolvibilità delle singole banche.

In particolare, alle Autorità di risoluzione sono stati messi a disposizione dei nuovi strumenti di early intervention che integrano le tradizionali misure prudenziali tradizionali e che sono graduati in funzione alla problematicità dell'intermediario77_{. Rientrano in tale} categoria gli interventi che le Autorità di Vigilanza pongono in essere per rimediare tempestivamente ai problemi che si presentano nella situazione tecnica delle banche o in particolari aree di esse. Il loro utilizzo serve per facilitare il ripristino delle ordinarie condizioni nello svolgimento degli affari e per evitare un ulteriore deterioramento che potrebbe richiedere interventi di risoluzione. L’azione di vigilanza tempestiva si caratterizza per alcuni profili tipici, come per esempio la definizione di presupposti oggettivi per l’avvio dell’intervento: hard triggers e soft triggers, l’individuazione degli strumenti più efficaci di intervento in una fase preliminare della crisi e l’accorciamento dei tempi per realizzare aumenti del capitale in situazioni di emergenza.78

Per quanto riguarda i presupposti oggettivi per l’avvio dell’intervento, le scelte regolatorie si sono mosse tra due opzioni, la prima lega l’intervento di vigilanza al superamento di determinate soglie quantitative di alcuni indicatori predefiniti, denominati hard triggers; Tali indicatori riguardano i principali profili della situazione tecnica di una banca, come ad esempio il capitale, il leverage e la liquidità.

La seconda, invece, si caratterizza per una maggiore discrezionalità dell’Autorità, al contrario della prima opzione, e consiste in una sorta di valutazione da parte dell’Autorità di vigilanza da cui discende l’intervento precoce. In questo modello l’intervento è previsto se vengono violati o se si è rilevato il rischio di violazione di alcuni requisiti prudenziali in un’ottica attuale e prospettica, e l’attivazione delle eventuali misure correttive. La

77 _{Fonte: Senato della Repubblica Camera dei Deputati, Attuazione della direttiva 2014/59/UE (Risoluzione crisi} enti creditizi), atto del governo n.209.

78 _{G. BOCUZZI, L’Unione Bancaria europea. Nuove istituzioni e regole di vigilanza e di gestione della crisi} bancarie, Bancaria Editrice

47

violazione di tali requisiti può derivare da un rapido deterioramento della situazione finanziaria o di liquidità, dall’aumento del leverage, dei crediti in sofferenza o dal grado di concentrazione dei rischi. La presenza di tali condizioni è necessaria per l’avvio dell’intervento, poiché servono per anticipare l’intervento da parte delle Autorità in una fase iniziale della patologia aziendale, accrescendone la flessibilità. In particolare, nella scelta degli strumenti di intervento, il legislatore ha espanso i poteri dell’Autorità per limitare in misura significativa i poteri degli azionisti e del management.

Inoltre, l’Autorità può chiedere agli organi della banca di assumere le iniziative necessarie per aumentare il patrimonio, destinare i profitti per rafforzare la base patrimoniale, attuare una o più misure previste nel piano di risanamento, presentare un piano di risanamento o infine esaminare la situazione dell’intermediario e formulare eventuali azioni correttive79_. In particolare, vengono definiti dei termini per il completamento di ciascuna di queste misure e attività, in modo da valutarne l’efficacia.

Tuttavia, la disciplina dell'amministrazione straordinaria ha subito una modifica poiché ora viene ordinata direttamente dalla Banca d'Italia e non più dal Ministero dell'economia.80_{Quindi, se l’Autorità rileva un deterioramento della situazione finanziaria} di una banca, o di gravi violazioni di natura legislativa, regolamentare o statutarie o gravi irregolarità nell'amministrazione, può chiedere la rimozione in tutto o in parte del management aziendale o la sua sostituzione. Qualora non risulti efficace sanare la situazione, l’Autorità può nominare un amministratore responsabile per un tempo limitato, con lo scopo di assumere la gestione della banca o assistere il management esistente. Inoltre, è stata introdotta una nuova figura, denominata “temporary administrator”, ispirata alla figura del commissario straordinario nella procedura di amministrazione straordinaria. La funzione di tale figura è quella di accertare la situazione finanziaria della banca e di gestirne l’attività in tutto o in parte nell’ottica di ripristinare la sana e prudente gestione. In particolare, l’Autorità competente specifica i limiti, le funzioni, i poteri e il ruolo dell’amministratore temporaneo e specifica anche i casi in cui il management della banca debba consultarsi con lo stesso ed ottenere il consenso, prima di assumere

79_{G. BOCUZZI, L’Unione Bancaria europea. Nuove istituzioni e regole di vigilanza e di gestione della crisi bancarie,} Bancaria Editrice

80 _{Fonte: Senato della Repubblica Camera dei Deputati, Attuazione della direttiva 2014/59/UE (Risoluzione crisi} enti creditizi), atto del governo n.209.

48

determinate decisioni o comportamento.81 _{Inoltre, la procedura non incide sui diritti degli} azionisti e la durata massima del mandato è di un anno, prorogabile in casi eccezionali; Infine, l’amministratore temporaneo può richiedere la convocazione dell’assemblea e fissare l’ordine del giorno82_.

81_{G. BOCUZZI, L’Unione Bancaria europea. Nuove istituzioni e regole di vigilanza e di gestione della crisi bancarie,} Bancaria Editrice, 2015.

82_{G. BOCUZZI, L’Unione Bancaria europea. Nuove istituzioni e regole di vigilanza e di gestione della crisi bancarie,} Bancaria Editrice, 2015.

49

2.4.3. La risoluzione

Sottoporre una banca alla procedura di risoluzione significa avviare un processo di ristrutturazione gestito da autorità indipendenti che, attraverso l’utilizzo di tecniche e poteri definiti dalla bank recovery and resolution directive, mira ad evitare interruzioni nella prestazione dei servizi essenziali offerti dalla banca ed a ripristinare le condizioni di sostenibilità economica della parte sana della banca ed a liquidare le parti restanti.

Quindi, l’attività di risoluzione può comprendere tutti gli strumenti necessari per porre rimedio al dissesto di una banca. Inoltre, la funzione della risoluzione consiste nell’utilizzo di tutti gli strumenti idonei per riorganizzare e ristrutturare la banca, per determinare profondi cambiamenti negli assetti proprietari, organizzativi, gestionali ed operativi. In particolare, tali strumenti di cui l’Autorità può avvalersi sono: la costituzione di un ente ponte, ovvero il trasferimento delle attività e passività della banca in risoluzione a un bridge bank, vale a dire un ente ponte istituito dall’autorità di risoluzione e detenuto almeno parzialmente da una o più autorità pubbliche in vista della sua successiva acquisizione da parte di un soggetto privato83_{; la separazione tra una bad bank e una} goodbank, l’autorità di risoluzione ha il potere di disporre unilateralmente il trasferimento di crediti anomali e attività di difficile valutazione a una società veicolo detenuta da una o più autorità pubbliche, ed eventualmente dal fondo di risoluzione. In questo modo viene realizzata la separazione rispetto alle attività sane, che rimangono invece imputate alla goodbank84; può disporre la vendita delle attività e passività d’impresa a un acquirente (sale of business) e infine l’applicazione del bail in.

Inoltre, le autorità di risoluzione possono sottoporre una banca a risoluzione solo se ritengono soddisfatte tutte le seguenti condizioni: la valutazione dello stato di dissesto o del rischio di dissesto della banca; non si ritiene che misure alternative di natura privata, come aumenti di capitale o di vigilanza, consentano di evitare in tempi ragionevoli il dissesto dell’intermediario; sottoporre la banca alla liquidazione ordinaria non permetterebbe di salvaguardare la stabilità sistemica, di proteggere depositanti e clienti, di

83_{IBRIDO, R. (2017). L'Unione bancaria europea : profili costituzionali. Torino: G. Giappichelli Editore.} 84_{IBRIDO, R. (2017). L'Unione bancaria europea : profili costituzionali. Torino: G. Giappichelli Editore.}

50

assicurare la continuità dei servizi finanziari essenziali e, quindi, la risoluzione è necessaria nell’interesse pubblico85_.

In particolare, nella prima condizione, ovvero nella valutazione dello stato di dissesto o rischio di dissesto di una banca, vengono considerate una serie di circostanze di varia natura: se la banca viola o può violare i requisiti per il mantenimento dell’autorizzazione, le attività della banca sono inferiori alle passività, la banca non è in grado di rimborsare i propri debiti o se infine necessita di un sostegno finanziario pubblico straordinario86_{; non} si ritiene che misure alternative di natura privata, come aumenti di capitale o di vigilanza, consentano di evitare in tempi ragionevoli il dissesto dell’intermediario;

Per quanto riguarda gli obiettivi della risoluzione, che le autorità sono tenute a considerare nelle relative decisioni e nella scelta degli strumenti, sono: assicurare la continuità delle funzioni aziendali, evitare effetti avversi significativi sulla stabilità finanziaria, salvaguardare i fondi pubblici e proteggere i depositanti garantiti dai sistemi di garanzia dei depositi.

Tuttavia, l’azione di risoluzione comporta interventi di ampia portata sulla situazione aziendale e pone il problema della ripartizione dei costi della crisi tra i vari stakeholders.87 Nel nuovo approccio la problematica dell’imputazione dei costi delle insolvenze bancarie ha cambiato radicalmente la prospettiva, poiché dal bail out, in cui si utilizzavano le risorse dei contribuenti per salvare gli istituti bancari, si è passato al far ricadere le perdite su tutti i soggetti azionisti e creditori che hanno investito nell’impresa e che sono responsabili, seppur in maniera diversa delle scelte gestionali che hanno portato allo stato di insolvenza. Inoltre, per l’attuazione del piano di risoluzione la Banca d’Italia può nominare un commissario speciale o più commissari speciali, a cui vengono conferiti i poteri degli azionisti e del consiglio di amministrazione; inoltre, può emanare provvedimenti o adottare direttamente degli atti nei confronti dell’intermediario in risoluzione88_.

85 _{Fonte: www.bancaditalia.it.}

86 _{G. BOCUZZI, L’Unione Bancaria europea. Nuove istituzioni e regole di vigilanza e di gestione della crisi} bancarie, Bancaria Editrice, 2015.

87 _{Burden sharing, è una procedura disciplinata dall'art.132 della Direttiva UE/2014/59 che viene applicata nel caso in}

cui un istituto bancario si trovi in una situazione di dissesto. In particolare, viene stabilito che qualsiasi aiuto pubblico a

una banca debba innanzitutto essere esaminato ed approvato dalla Commissione Europea, ma soprattutto deve essere erogato solamente in seguito alla riduzione del valore nominale delle azioni e delle obbligazioni subordinate, o la conversione in capitale.

51

In particolare, la risoluzione può avere effetti di natura diversa a seconda della misura adottata; nel primo caso in cui vengono nominati dei commissari speciali si può verificare la sospensione del diritto di voto, gli organi di amministrazione e controllo dell’ente sottoposto a risoluzione decadono, se non viene disposto diversamente. Mentre nel secondo caso se l’ente soggetto a risoluzione è in stato di insolvenza allora il tribunale in cui ha sede nomina un commissario liquidatore, il quale si occupa di accertarne lo stato e successivamente il tribunale provvede tramite sentenza a dichiararne l’insolvenza.

Tuttavia, la risoluzione può avere esiti diversi che possono mutare a seconda dei casi, se gli obiettivi prefissati vengono raggiunti, Banca d’Italia può dichiarare chiusa la risoluzione e quindi l’ente tornerà alla gestione ordinaria oppure potrà essere sottoposto a liquidazione coatta amministrativa o si potranno adottare altre misure di risoluzione. In particolare, il processo di risoluzione mira ad evitare la liquidazione, poiché ha effetti disgregativi che pregiudicano la continuità del complesso aziendale. Per questo motivo è l’Autorità di vigilanza che ha il potere di disporre le misure di risoluzione con il fine di evitare la liquidazione e di assicurare la preservazione del complesso aziendale come going concern.

52

2.4.4. La liquidazione

La liquidazione costituisce un’ulteriore opzione disponibile per le Autorità di risoluzione, essa rimane in vigore come alternativa alla risoluzione. Tuttavia, la liquidazione deve essere considerata come un’opzione residuale da adottare quando le altre misure di risoluzione non possono essere realizzate, poiché implica: la revoca dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività bancaria e la disgregazione del complesso aziendale, ossia l’apprensione di tutti gli attivi della banca da parte del liquidatore ed il loro realizzo o vendita in maniera ordinata, con distribuzione delle somme ricavate ai creditori secondo le regole previste dalla legge fallimentare o da altre misure di insolvenza applicabili alle banche89_.

Inoltre, la liquidazione di un ente in dissesto potrebbe compromettere la stabilità finanziaria, interrompere la prestazione di servizi essenziali e pregiudicare la tutela dei depositanti. Nonostante questo le Autorità dovrebbero sempre vagliare l’ipotesi della liquidazione coatta amministrativa prima di cercare di assicurare la continuità delle funzioni aziendali della banca posta in risoluzione, poiché questa ipotesi è collegata all’ipotesi della stabilità finanziaria e alla verifica che gli azionisti e i creditori sostengono una parte significativa di perdita.90

In particolare, nel caso della presenza di una situazione di dissesto di una banca le autorità di risoluzione devono valutare se sia possibile attivare la procedura ordinaria di liquidazione coatta amministrativa o se invece sia necessario avviare la procedura di risoluzione. I poteri delle autorità amministrative in un processo di liquidazione assumono rilevanza poiché potrebbero essere attivate tipologie alternative di liquidazione per salvaguardare la continuità nella prestazione di determinati servizi finanziari e contratti attraverso la vendita in blocco a un’altra istituzione finanziaria interessata.

Inoltre, l’applicazione in tema di liquidazione ai gruppi bancari assume particolare rilevanza, soprattutto per quanto riguarda l’aspetto dei creditori e delle altre parti coinvolte, poiché spesso manca una disciplina specifica a livello nazionale. Ma diventa

89 _{G. BOCUZZI, L’Unione Bancaria europea. Nuove istituzioni e regole di vigilanza e di gestione della crisi} bancarie, Bancaria Editrice, 2015.

90 _{Fonte: EBA, Draft Regulatory Technical standards on the content of resolution plans and the assessment of} resolvability, Consultation Paper, 2014.

53

ancor più problematico l’aspetto della liquidazione a livello internazionale a causa delle differenze sostanziali tra le leggi di insolvenza91_.