3.3 L A TUTELA CIVILISTICA DEL DIRITTO DI ACCESSO
3.4.5 D IRITTO DI ACCESSO E CONTRATTI PUBBLICI
In materia di contratti pubblici l’accesso ai documenti e agli atti
amministrativi soggiace ad una particolare disciplina in considerazione
della particolare rilevanza degli interessi che vengono in considerazione.
La specificità della disciplina dell’accesso in riferimento ai contratti pub- blici si colloca nella prospettiva del legislatore nazionale di configurare
una pluralità di forme di accesso, tanto che la dottrina ritiene sia più op-
portuno parlare di “diritti di accesso”60.
58 Cfr. TAR Toscana, II, 7 aprile 2015, n. 55, cit. in Cfr. GIANLUCA GARDINI, La nuova trasparenza
amministrativa: un bilancio a due anni dal “FOIA Italia”, federalismi.it., cit.
59 Cfr. op. ult. cit.
60 Cfr. M.OCCHIENA, I diritti di accesso dopo la riforma della legge n. 241/1990, citato in M.LU-
NARDELLI, Trasparenza e partenariato pubblico-privato: aspetti teorici, in Nuove forme e nuove disci-
Nel novero delle diverse tipologie di accesso si rinviene anche
quella specifica in materia di contratti pubblici, l’accesso – in questo caso coinvolge gli atti relativi alle procedure ad evidenza pubblica finalizzate
alla individuazione del contraente privato dell’amministrazione61.
La specialità di tale peculiare forma di accesso si rinviene prima-
riamente in riferimento alla legittimazione attiva all’accesso ed è connessa alle particolari esigenze di pubblicità in materia di contratti pubblici; muo-
vendo da questo dato oggettivo si giunge ad un’altra considerazione – im-
portante per il tema qui trattato – ovvero che “la pubblicità è idonea a
realizzare la trasparenza, ma non coincide con essa”62.
La dottrina a tal proposito ha evidenziato che trasparenza e pubbli-
cità siano connesse tra loro da un rapporto di insieme e sottoinsieme, dove
la prima ha un contenuto più ampio rispetto alla seconda; la pubblicità,
inoltre, trova concreta realizzazione attraverso una pluralità di istituti.
61 Cfr. ivi.
62 Vedi OCCHIENA, I principi di pubblicità e trasparenza, citato in M.LUNARDELLI, Trasparenza e
partenariato pubblico-privato: aspetti teorici, in Nuove forme e nuove discipline del partenariato pub- blico privato, A.FIORITTO (a cura di), Giappichelli Editore, 2017, cit.
Rispetto alle varie forme attraverso le quali la pubblicità si mani-
festa è opportuno richiamare gli studi compiuti – negli anni Ottanta del
secolo scorso – da Meloncelli63.
L’Autore ha individuato degli istituti e dei fenomeni la cui fun- zione precipua è quella della «trasmissione della conoscenza fra soggetti
diversi»64, tali dinamiche sono state plasticamente definite con l’espres-
sione: “circolazione delle conoscenze”65.
63 Cfr. M.LUNARDELLI, Trasparenza e partenariato pubblico-privato: aspetti teorici, in Nuove forme
e nuove discipline del partenariato pubblico privato, A.FIORITTO (a cura di), Giappichelli Editore, 2017, cit.
64 Cfr.A.MELONCELLI, La circolazione della conoscenza nel diritto pubblico, citato in M.LUNAR-
DELLI, Trasparenza e partenariato pubblico-privato: aspetti teorici, in Nuove forme e nuove discipline
del partenariato pubblico privato , A.FIORITTO (a cura di), Giappichelli Editore, 2017.
65 Cfr. A.MELONCELLI, La circolazione della conoscenza nel diritto pubblico, citato in M.LUNAR-
DELLI, Trasparenza e partenariato pubblico-privato: aspetti teorici, in Nuove forme e nuove discipline
Secondo Meloncelli il concetto di pubblicità presenta due acce-
zioni fondamentali: pubblicità in senso stretto, che consiste nell’inseri- mento di dati e informazioni in specifici registri e pubblicità in senso am-
pio che necessita indefettibilmente di specifiche misure di conoscenza, tra
cui viene primariamente in considerazione la pubblicazione66.
Grazie alle chiavi interpretative fornite da Meloncelli è possibile
rintracciare nel codice dei contratti pubblici – del 2006 e del 2016 – una
pluralità di strumenti volti a garantire la pubblicità delle procedure67. Ancor prima dell’entrata in vigore del codice dei contratti pubblici del 2006, era stata predisposta dal legislatore nazionale una speciale disci-
plina di accesso agli atti in materia di procedure ad evidenza pubblica.
66 Cfr. A.MELONCELLI,Pubblicazione (dir. pubbl.), in Enc. Dir. XXXVII, Milano, 1988, 928 – l’Au- tore ricorda che la pubblicazione «viene comunemente definita come la comunicazione rivolta ad una
pluralità indeterminata di persone», citato in M.LUNARDELLI, Trasparenza e partenariato pubblico-
privato: aspetti teorici, in Nuove forme e nuove discipline del partenariato pubblico privato , A.FIO- RITTO (a cura di), Giappichelli Editore, 2017, cit.
67 Cfr. M.LUNARDELLI, Trasparenza e partenariato pubblico-privato: aspetti teorici, in Nuove
forme e nuove discipline del partenariato pubblico privato , A.FIORITTO (a cura di), Giappichelli Edi- tore, 2017, cit.
Proprio nell’ambito di tali procedure emerge, in tutta la sua com-
plessità, lo scontro fra due valori uguali e contrapposti fra loro: accesso e
riservatezza, il cui contemperamento non può avvenire a priori, ma neces-
sariamente ex post, sulla base della valutazione del caso concreto68.
Un primo profilo da considerare è che attraverso la procedura ad
evidenza pubblica per l’individuazione del contraente privato si realizza il fondamentale principio di legalità69;in tale contesto la possibilità di acce-
dere agli atti inerenti alla procedure garantisce non solo la controllabilità
degli atti stessi, ma anche – e soprattutto – la possibilità di sindacarne la
legittimità70.
68 Cfr. ivi.
69 Cfr. V.GASTALDO, Il diritto di accesso nel settore degli appalti pubblici e gli obblighi di traspa-
renza delle stazioni appaltanti, l’Autore evidenzia come l’accesso in materia di procedure ad evidenza
pubblica costituisca «lo strumento più adeguato per verificare il corretto svolgimento della funzione amministrativa secondo i canoni di imparzialità e trasparenza», citato in M.LUNARDELLI, Trasparenza
e partenariato pubblico-privato: aspetti teorici, in Nuove forme e nuove discipline del partenariato pub- blico privato , A.FIORITTO (a cura di), Giappichelli Editore, 2017, cit.
70 Cfr. M.LUNARDELLI, Trasparenza e partenariato pubblico-privato: aspetti teorici, in Nuove forme
e nuove discipline del partenariato pubblico privato , A.FIORITTO (a cura di), Giappichelli Editore, 2017, cit.
Un secondo profilo che merita specifica valutazione è quello ri-
guardante il diritto alla riservatezza dei soggetti che partecipano alla pro-
cedura, riservatezza che involge principalmente aspetti tecnici, industriali
e commerciali.
La disciplina di riferimento – anteriore al 2006 – non coglieva a
pieno la complessità e la divergenza degli interessi coinvolti, nello speci-
fico la c.d. Legge Merloni – n. 109/1994 – presentava due carenze fonda-
mentali: la prima consistente nella possibilità di accesso solo in riferimento
agli appalti di lavori (restavano, pertanto, esclusi i contratti di appalto
aventi ad oggetto l’affidamento di servizi e forniture) e la seconda che dif-
feriva – di fatto – la possibilità di accesso all’elenco dei soggetti parteci-
panti ad una gara pubblica in momenti differenti a seconda della peculiare
tecnica di selezione del contraente privato prescelta dalla stazione appal-
tante71.
I vuoti normativi furono, però, ben presto colmati grazie all’inter- vento della giurisprudenza amministrativa.
71 Cfr. ivi.
In particolare è emerso un primo orientamento giurisprudenziale
che consentiva l’accesso sia in riferimento agli atti di diritto privato della PA, sia degli atti posti in essere dai concessionari di pubblico servizio72.
Questo orientamento è stato fatto proprio anche dalla Adunanza
Plenaria del Consiglio di Stato con la sentenza n. 5 del 1999, sulla scorta
di tale pronuncia la giurisprudenza successiva ha chiarito che l’accesso –
di cui agli artt. 22 ss. della L. n. 241/1990 – è esercitabile nei confronti dei
concessionari di pubblico servizio anche in tutti i casi in cui tali conces-
sionari siano tenuti a rispettare il principio di imparzialità (ad esempio al-
lorquando i concessionari devono selezionare i loro contraenti, così Cons.
Stato, Sez. IVa, 5 marzo 2002)73.
72 Vedi Consiglio di Stato, Sez. IVa, 4 febbraio 1997, n. 82 – citato in M.LUNARDELLI, Trasparenza
e partenariato pubblico-privato: aspetti teorici, in Nuove forme e nuove discipline del partenariato pub- blico privato, A.FIORITTO (a cura di), Giappichelli Editore, 2017, cit.
73 Cfr. M. PROTTO, L’Adunanza Plenaria afferma l’accessibilità degli atti di diritto privato della
p.a., in Urb. e app., n. 6, 1999, 643 ss., – citato in M.LUNARDELLI, Trasparenza e partenariato pubblico-
privato: aspetti teorici, in Nuove forme e nuove discipline del partenariato pubblico privato, A.FIO- RITTO (a cura di), Giappichelli Editore, 2017, cit.
Attraverso l’intervento della giurisprudenza amministrativa, quindi, l’ambito di operatività dell’accesso in tale settore si è progressiva- mente ampliato, ricomprendendo non solo gli atti e i documenti formati
dalla amministrazione aggiudicatrice, ma anche quelli delle imprese par-
tecipanti ad una procedura ad evidenza pubblica [74].
L’intervento giurisprudenziale è stato recepito dal legislatore del 2006 che – con l’entrata in vigore del codice dei contratti pubblici – ha
disciplinato, all’articolo 13, l’accesso agli atti della procedura ad evidenza pubblica.
[74] Vedi M.DUGATO, L’accesso agli atti di gara tra trasparenza e privacy. “L’Autore individuato
varie tipologie di atti delle procedure ad evidenza pubblica che possono essere oggetto di un’istanza di accesso agli atti presentata da un partecipante ad essa: si tratta – ad esempio – di valutazioni effettuate dalla commissione di gara e i relativi verbali; le comunicazioni inviate dalla stazione appaltante alla commissione di gara e vice versa; la corrispondenza scambiata tra l’amministrazione aggiudicatrice e i concorrenti, compresi i documenti concernenti l’eventuale sub-procedimento finalizzato alla valuta- zione delle offerte anomale", cit. M.LUNARDELLI, Trasparenza e partenariato pubblico-privato: aspetti
teorici, in Nuove forme e nuove discipline del partenariato pubblico privato , A.FIORITTO (a cura di), Giappichelli Editore, 2017, cit.
Si trattava, invero, di una disciplina affatto organica poiché rin-
viava espressamente alla disciplina generale di accesso di cui agli artt. 22
ss. L. n. 241/1990: pertanto per tutto ciò che non era espressamente previ-
sto in modo specifico e derogatorio si rinviava alla legge sul procedimento
amministrativo75.
Dall’analisi del disposto dell’artico 13 emergono in particolare due profili di specialità: la legittimazione soggettiva all’accesso e i limiti a quest’ultimo. Per quanto attiene alla legittimazione attiva, essa è ricono- sciuta solo ai soggetti che hanno partecipato alla procedura[76] i quali –
75 Cfr. USAI STEFANO, Commento all’art. 13, d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, in F.CARINGELLA-L. TARANTINO (a cura di), Codice amministrativo, Roma, 2009, 1646, citato in M.LUNARDELLI, Traspa-
renza e partenariato pubblico-privato: aspetti teorici, in Nuove forme e nuove discipline del partena- riato pubblico privato, A.FIORITTO (a cura di), Giappichelli Editore, 2017, cit.
[76] “Secondo un ormai consolidato indirizzo giurisprudenziale è stato riconosciuto come intrinseco
l’interesse del soggetto che partecipa ad una gara pubblica ad ottenerne anche l’accesso, vedi M.
LONGO, L’accesso agli atti di gara e il bilanciamento tra tutela della riservatezza e il diritto all’accesso alla documentazione suscettibile di rivelare il know-how di un’impresa (Nota a Cons. Stato, sez. VI, 10 maggio 2010, n. 2814), in Foro amm. CDS, n. 9, 2010, 1994, citato in: M.LUNARDELLI, Trasparenza e
partenariato pubblico-privato: aspetti teorici, in Nuove forme e nuove discipline del partenariato pub- blico privato , A.FIORITTO (a cura di), Giappichelli Editore, 2017, cit.
sempre secondo la giurisprudenza – non erano neanche obbligati a moti-
vare l’istanza di accesso, in quanto l’interesse all’accesso emergerebbe in re ipsa proprio dalla partecipazione alla procedura77.
La conseguenza è che la giurisprudenza non riconosce la possibi-
lità di accesso ad un soggetto terzo estraneo alla procedura di gara e ciò a
prescindere dalla sussistenza dei requisiti legittimanti a livello generale
dalla L.n. 241/1990 78.
Per quanto riguarda invece i limiti all’esercizio del diritto di ac- cesso, l’art. 13 prendeva in considerazione due diversi profili: un profilo temporale – il codice individuava, infatti, una serie di ipotesi che determi-
navo il differimento all’accesso – e un profilo oggettivo che configurava
dei limiti ulteriori all’accesso rispetto a quanto previsto dalla disciplina
77 Cfr. M.LUNARDELLI, Trasparenza e partenariato pubblico-privato: aspetti teorici, in Nuove forme
e nuove discipline del partenariato pubblico privato, A.FIORITTO (a cura di), Giappichelli Editore, 2017, cit.
78 Cfr. M.LUNARDELLI, Trasparenza e partenariato pubblico-privato: aspetti teorici, in Nuove forme
e nuove discipline del partenariato pubblico privato , A.FIORITTO (a cura di), Giappichelli Editore, 2017, cit.
generale, prevedendo, altresì, il divieto di accesso per certe tipologie di atti
di gara79.
Più in particolare l’art. 13, comma 2, diversamente dall’art. 22 della Legge Merloni, prevedeva che il differimento si applicasse sia alle
procedure di affidamento dei lavori pubblici, sia agli appalti di forniture e
servizi, nonché ai contratti di appalti in settori speciali80.
Attraverso queste ipotesi di differimento si vietava temporanea-
mente di divulgare il nome dei concorrenti e di conoscere il contenuto delle
loro offerte in modo da garantire il rispetto del principio di trasparenza e
di libera concorrenza81; in questo senso la preventiva conoscenza delle al-
trui offerte – e a procedura ancora in corso – avrebbe potuto favorire la
conclusione di accordi fraudolenti o comunque minare la genuinità delle
offerte e falsare – di riflesso – la concorrenza 82.
79 Cfr. M.LUNARDELLI, Trasparenza e partenariato pubblico-privato: aspetti teorici, in Nuove forme
e nuove discipline del partenariato pubblico privato , A.FIORITTO (a cura di), Giappichelli Editore, 2017, cit.
80 Cfr. ivi. 81 Cfr. ivi 82 Cfr. ivi.
Il differimento avveniva in fasi diverse a seconda della tipologia di
procedura di selezione prescelta dalla stazione appaltante[83].
Il comma 4 dell’art. 13 disponeva, altresì, l’irrogazione della san- zione penale ex art. 326 c.p. rubricato «Rivelazione ed utilizzazione di se-
greti di ufficio» nei confronti dei funzionari che avessero violato la disci- plina in materia di differimento all’accesso.
Anche l’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici – le cui fun- zioni sono oggi devolute all’ANAC – era tenuta a mantenere il segreto
sugli atti di gara per il periodo di differimento normativamente previsto84.
L’art. 13 del codice individuava – oltre alle ipotesi di differimento all’accesso – una serie di casi in cui quest’ultimo era integralmente vietato.
[83]«Nelle procedure aperte, ad esempio, l’accesso all’elenco dei soggetti che avevano presentato
un’offerta era differito – quindi, tale elenco rimaneva segreto – fino alla scadenza del termine per la presentazione delle offerte. Da quel momento in poi, visto che non era più ammessa la partecipazione alla procedura ad evidenza pubblica, veniva meno “il pericolo di collusioni fraudolente”. Vedi R.DE
NICTOLIS, Manuale dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, 2a ed., Roma, 2012, 295,»
citato in: M.LUNARDELLI, Trasparenza e partenariato pubblico-privato: aspetti teorici, in Nuove forme
e nuove discipline del partenariato pubblico privato, A.FIORITTO (a cura di), Giappichelli Editore, 2017, cit.
84 Cfr. M.LUNARDELLI, Trasparenza e partenariato pubblico-privato: aspetti teorici, in Nuove forme
e nuove discipline del partenariato pubblico privato, A.FIORITTO (a cura di), Giappichelli Editore, 2017, cit.
Tale divieto si riferiva principalmente ai segreti di Stato, attraverso
espresso rinvio all’art. 24 L. n. 241/1990; in particolare era fatto espresso divieto alle amministrazioni di rilasciare gli atti e i documenti afferenti ai
seguenti tipi di segreti: quelli espressamente previsti dalla legge, quelli
enucleati dal regolamento attuativo della legge sul procedimento ammini-
strativo in materia di accesso e quelli specificamente individuati dalle sin-
gole amministrazioni85.
Sempre in riferimento ai divieti espressamente previsti dal codice,
l’art. 133, comma5, lett. a), tutelava i segreti tecnico-commerciali presenti nelle offerte presentate nell’ambito del procedimento di gara.
La ratio della norma era di evitare una distorsione della concor-
renza, perché consentire ad un altro partecipante di conoscere – a proce-
dura ancora aperta – i piani e le strategie tecnico-industriali degli altri con-
correnti gli avrebbe assicurato un ingiustificato vantaggio.
85 Una particolare ipotesi di proposte secretate nell’ambito dei contratti di appalto, sono quelle ine- renti al settore della difesa. A tale tipologia di contratti era dedicato l’art. 17 del codice del 2006. Cfr. M.LUNARDELLI, Trasparenza e partenariato pubblico-privato: aspetti teorici, in Nuove forme e nuove
Il divieto all’accesso non scattava – però – in automatico, ma deri- vava da una dichiarazione del concorrente che – con specifica e dettagliata
motivazione – dichiarava che la propria offerta presentava segreti tecnico-
commerciali; in mancanza di tale specifica dichiarazione, il diritto di ac-
cesso si riespandeva, trovando nuovamente applicazione la disciplina ge-
nerale di cui agli artt. 22 ss. della L. n. 241/1990.
Il divieto generale in materia di segreti tecnici e commerciali in-
contrava però una eccezione, di cui all’art 13, comma 6, che consentiva l’accesso allorquando esso era finalizzato alla tutela in giudizio dei propri interessi connessi alla procedura ad evidenza pubblica a cui il concorrente-
istante aveva partecipato86; in questo caso pertanto il diritto a mantenere la segretezza in materia di piani commerciali e/o industriali era recessivo ri-
spetto al primario e fondamentale diritto di difesa87.
86 Cfr. ivi.
87 Rispetto alla tutela del fondamentale diritto di difesa, la giurisprudenza amministrativa ha rintrac- ciato una connessione tra il disposto dell’articolo 13 del codice del 2006 e il c.d. accesso difensivo di cui all’art. 24, L. n. 241/1990 (cfr. Cons. Stato, sentenza n. 2814/2010; ID., Sez. V, 21 novembre 2011, n. 6136), cfr. M.LUNARDELLI, Trasparenza e partenariato pubblico-privato: aspetti teorici, in Nuove
forme e nuove discipline del partenariato pubblico privato, A.FIORITTO (a cura di), Giappichelli Editore, 2017, cit.
Vi erano, inoltre, due ipotesi al ricorrere delle quali il divieto di
accesso era assoluto, anche in presenza di comprovate esigenze difensive:
si trattava, in primo luogo, dei pareri legali acquisiti dall’amministrazione
aggiudicatrice in riferimento alla procedura in corso ovvero acquisti per
prevenire possibili controversie e, in secondo luogo, le relazioni riservate
del direttore dei lavori e dell’organo preposto al collaudo sulle domande e sulle eventuali riserve presentate dal soggetto che eseguiva il contratto e
che erano sottratte all’accesso; ambedue queste ipotesi di divieto assoluto perseguivano il medesimo scopo di “tutelare il diritto di difesa della sta- zione appaltante a fronte di contestazioni circa la regolarità della proce- dura di affidamento avanzate dai partecipanti alla gara oppure di pretese fatte valere in fase esecutiva dall’esecutore del contratto”88.
Con l’entrata in vigore del nuovo codice dei contratti pubblici nel 2016 la disciplina in materia di accesso agli atti di gara si rinviene all’art.
53 che presenta molte analogie con la previgente disciplina.
88 L.MONFERRANTE –D.LUTRINO, Commento all’art. 13, IN F.CARINGELLA –M.PROTTO (a cura di), Codice dei contratti pubblici, Roma, 2012, 130, citato in M.LUNARDELLI, Trasparenza e partena-
riato pubblico-privato: aspetti teorici, in Nuove forme e nuove discipline del partenariato pubblico pri- vato, A.FIORITTO (a cura di), Giappichelli Editore, 2017, cit.
Il comma 1 dell’art. 53 rimanda alla disciplina generale di cui alla legge sul procedimento amministrativo per quanto non espressamente pre-
visto, analogamente al vecchio articolo 13, ma, diversamente da quest’ul-
timo, però, l’art. 53 disciplina analiticamente l’accesso in riferimento alle
cc.dd. aste elettroniche.
In riferimento alle modalità di affidamento dei contratti pubblici
attraverso le aste elettroniche, l’art. 53, comma 1, dispone che l’accesso ai documenti depositati in formato elettronico può avvenire attraverso moda-
lità di interrogazione dei sistemi informatici89.
Analogamente alla disciplina precedente il codice del 2016 indivi-
dua la scadenza del termine per la presentazione delle offerte come mo-
mento utile a decorrere dal quale l’elenco dei nominativi dei partecipanti diviene accessibile, il differimento all’accesso è – altresì – efficace fino
alla aggiudicazione, i commi 3 e 4, infine, sono identici a quelli del codice
del 200690.
89 Cfr. M.LUNARDELLI, Trasparenza e partenariato pubblico-privato: aspetti teorici, in Nuove forme
e nuove discipline del partenariato pubblico privato, A.FIORITTO (a cura di), Giappichelli Editore, 2017, cit.
A cambiare è il disposto dell’art. 53, comma 5, del nuovo codice
dei contratti pubblici in riferimento all’elencazione delle ipotesi di divieto
di accesso a determinati atti di gara. La norma – pur richiamandosi alla
disciplina specifica per i cc.dd. contratti secretati – espunge, rispetto al
testo precedente, la possibilità di prevedere, a livello regolamentare, il di-
vieto per i partecipanti di accedere a profili ulteriori delle offerte altrui e
non coincidenti con quelli afferenti a segreti tecnici e/o commerciali91.
Il nuovo codice ha introdotto una nuova ipotesi di divieto di ac-
cesso, consistente nella impossibilità per la stazione appaltante di divul-
gare soluzioni tecniche e/o programmi informatici da essa utilizzati per le
aste elettroniche qualora tali strumenti siano protetti da diritti di privativa
intellettuale92.
Il comma 6 riconosce – analogamente al codice del 2006 – la pre-
valenza dell’accesso difensivo rispetto alla tutela dei segreti tecnici e com- merciali; infine il comma7 – nella sua formulazione originaria – conteneva
91 Cfr. ivi. 92 Cfr. ivi.
una previsione innovativa: si disponeva, infatti, che le amministrazioni ag-
giudicatrici potevano imporre ai partecipanti condizioni volte a garantire
la riservatezza delle informazioni che le stesse amministrazioni aggiudica-
trici rendevano disponibili durante la procedura di appalto93.
93 Con l’Avviso di rettifica – Comunicato relativo al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, in G.U. 15 luglio 2016, n. 164 – è stata comunicata l’espunzione dell’art. 53, comma 7, cfr. M.LUNAR- DELLI, Trasparenza e partenariato pubblico-privato: aspetti teorici, in Nuove forme e nuove discipline
CAPITOLO IV
LA NATURA GIURIDICA DEL DIRITTO DI ACCESSO IN
UN APPROCCIO COMPARATISTICO.
Il diritto di accesso vista la sua natura poliedrica e complessa
che presuppone la tutela multilivello di vari interessi – spesso
confliggenti e divergenti fra loro – non si presta ad una univoca
definizione in termini di diritto soggettivo o interesse legittimo.