2.1 La nascita, la struttura e la normativa di riferimento
2.1.2 L’iscrizione della notizia di reato e l’attività del Pubblico
Nel tentativo di rendere effettiva l’operatività del processo penale
telematico, è fondamentale prendere in esame il cambiamento che alcuni istituti hanno subito a seguito delle nuove indicazioni “digitalizzate” previste dal legislatore. Partendo dalla fase introduttiva del procedimento, questa è costituita dalle indagini preliminari, che si aprono con l’iscrizione della notizia di reato, e si chiduono con l’esercizio dell’azione penale o con la richiesta di
archiviazione da parte della Pubblica Accusa. In applicazione dell’art.
80 P. LICCARDO, Le ragioni del processo penale telematico, 2016 (elaborato gentilmente concesso dall’autore).
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109 della Costituzione, secondo cui l’autorità giudiziaria dispone direttamente della polizia giudiziaria, le indagini preliminari si compiono
sotto la direzione del Pubblico Ministero (articolo 127 c.p.p.). La caratteristica connotante questa prima fase procedimentale è il segreto
investigativo81 (o segreto di indagine), in quanto le indagini preliminari
sono per definizione il momento dedicato all’accertamento dei fatti per decidere sull’esercizio dell’azione penale. In primo luogo, non pare
superfluo richiamare l’attenzione sulla delicatezza dell’attività di iscrizione delle notizie di reato e sulle sottese esigenze di garanzia dei diritti delle parti private. Si tratta di un atto processuale, pienamente espressivo della funzione giudiziaria, come hanno ritenuto le Sezioni
Unite civili della Corte di Cassazione82, sgombrando il campo da un
approccio che lo inquadrava, invece, come atto amministrativo
impugnabile davanti al giudice amministrativo. Dal momento dell’ iscrizione vengono generati molteplici effetti
processuali, diretti e indiretti, tra i quali il più problematico e discusso è quello della decorrenza del termine perentorio per lo svolgimento delle
indagini83, da cui conseguono effetti estremamente seri, tra cui
l’inutilizzabilità processuale delle prove assunte oltre il termine84.
81 A. MARANDOLA, I registri del pubblico ministero, Cedam, Padova, 2011, pp. 51 e ss: nel tempo si è registrato “un mutamento del ruolo delle indagini preliminari (seppur in un contesto legato anche al mutare dei rapporti con la fase dibattimentale) per cui le indagini, da attività intesa alla determinazione sulla opportunità o meno di esercitare l’azione penale, tendono sempre più a costituire il momento di acquisizione del materiale probatorio da spendere (variabilmente) nelle successive fasi decisorie”. 82 Cass. civ, Sez. Un., 4 novembre 2004, n. 21095, in www.diritto.it
83 R. ADORNO, Decorrenza del termine per le indagini preliminari e sanzione
di inutilizzabilità ex art. 407 comma 3 c.p.p., in Cass. Pen., 1996, p. 3713.
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La durata delle stesse indagini dipende dalla complessità
dell'accertamento preliminare e dalle scelte dell'organo inquirente in
merito all' approfondimento che all' inchiesta vuole conferire85.
È inoltre palese come la disciplina dell'art. 405 c.p.p. debba conciliare esigenze che appaiono tra loro in contrapposizione: “da un una parte
quella di imprimere tempestività alle investigazioni, al fine di circoscrivere il più possibile il periodo di assoggettamento all' indagine e di evitare, in chiave di tutela dell' efficienza, che il dibattimento si svolga ad un' eccessiva distanza dalla commissione del fatto; dall'
altra quella di rispettare in modo più deciso il principio di completezza86.
L’iscrizione è necessaria anche per il controllo della tempestività di alcune forme di esercizio dell’azione penale, quali la richiesta di giudizio immediato (da presentare entro 90 giorni dall’iscrizione) e la richiesta di
decreto penale (da effettuare entro 6 mesi dall’iscrizione). Gli artt. 335 c.p.p. e 109 att. c.p.p. affidano questo compito al Pubblico
Ministero che, in quanto titolare del “monopolio della domanda penale” (secondo quanto stabilito dall’art. 50 c.p.p. e dell’art. 112 Cost.), non può che avere dominio esclusivo sull’adempimento che della domanda
rappresenta la fase embrionale. Al Pubblico Ministero non è però conferito un potere discrezionale,
quanto piuttosto un obbligo giuridico perentorio, che non comporta
85 F. SIRACUSANO, La completezza delle indagini nel processo penale, Torino, 2005, p. 19.
86 F. SIRACUSANO, La completezza delle indagini nel processo penale, Torino, 2005, p.54
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possibilità di scelta né in relazione all’an, né rispetto al quid e al quando
dell’iscrizione87. Il Pubblico Ministero dovrà soltanto riscontrare
l’esistenza dei presupposti normativi che impongono l’iscrizione e
procedere al suo aggiornamento88. Iniziando ad analizzare il frangente della comunicazione vera e propria
della notizia di reato, quest’ultima risulta essere, innanzitutto, uno strumento conoscitivo. Rende infatti possibile al Pm di apprendere i dati necessari per l’iscrizione della notizia di reato nell’apposito registro, e di
poter concretamente dirigere le indagini su un fatto-reato descritto dalla Polizia Giudiziaria, sia nei suoi elementi essenziali, sia con riguardo all’attività investigativa89. Per tali ragioni, la notizia di reato viene da
sempre descritta come l’“embrione” dell’ ipotetica domanda penale, la
conditio sine qua non di ogni procedimento, rappresentando così
“qualsiasi fatto che si caratterizzi per l’ idoneità a procurare la conoscenza
di un reato”90. Inoltre, gli sforzi di perimetrazione della giurisprudenza, coordinando le disposizioni degli artt. 332 e 347 c.p.p., ritagliano uno spazio intermedio tra l’indefinita ipotesi di reato, cioè il semplice sospetto, insufficiente a giustificare l’iscrizione, e la base fattuale già sufficiente a elevare
87 G. MARRA. La responsabilità civile del Pubblico Ministero per inerzia nell'attività
di indagine, in Diritto penale e processo, 2016, 2.
88 Cass. pen., Sez. Un., 24 settembre 2009 (dep. il 20 ottobre 2009) n. 40538, reperibile in www.penale.it
89 P. TONINI, Manuale di procedura penale, XI edizione, Giuffrè, Milano, 2014, p. 460.
90 A. ZAPPULLA, La formazione della notizia di reato. Condizioni, poteri ed effetti. Giappichelli, Torino, 2012, p. 2.
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l’imputazione. Si richiedono specifici elementi indizianti, ovvero una piattaforma cognitiva che consente l’individuazione degli elementi
essenziali di un fatto di reato e l’indicazione di fonti di prova91. E’ così stabilita, per imporre l’iscrizione, “un’area tutta da perscrutare sul
piano contenutistico”, nella quale sono inevitabili margini di variazione,
efficacemente esemplificati dalla Corte92 con riferimento sia alla
componente oggettiva, qual è la configurazione di un determinato fatto
(“notizia”) come sussumibile nell’ambito di una determinata fattispecie
criminosa, sia, e ancor più, con riferimento alla componente soggettiva,
rappresentata dal nominativo dell’indagato93, dalla cui individuazione i
termini cominciano a decorrere (è lo stesso legislatore ad aver espressamente previsto che l’obbligo di iscrizione del relativo nominativo
debba avvenire soltanto “dal momento in cui esso risulta94). È bene anche
sottolineare che il concetto di “notizia di reato” e quello di reato “vero e proprio” appartengono a due realtà distinte dell’universo giuridico: l’uno afferente al mondo squisitamente processuale, l’altro a quello più propriamente penalistico. La necessità è quindi quella di enucleare una nozione di “notizia di reato” che si forgi all’interno del sistema processuale che presenta i caratteri del modello “accusatorio”. In tal senso, si pone in primo luogo un riferimento agli artt. 331-333-335 c.p.p.
91 Cass., pen., Sez. Un., 21 giugno 2000, n. 16, reperibile in www.osservatoriopenale.it 92 Cass., pen, Sez. Un., 20 ottobre 2009 n. 40538, reperibile in www.penale.it
93 R. APRATI, Iscrizione soggettiva, indizi di reità e decisività degli atti tardivi, in Cass.
Pen., 2009, p. 4142.
94 A MARANDOLA, I registri del pubblico ministero. Cedam, Padova, 2011, p. 47 e ss.
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e all’art 347 c.p.p, che, nel disciplinare le modalità informative di un fatto di reato idoneo a giustificare l’inizio delle indagini preliminari, si
esprimono, in ordine al contenuto, in termini di “elementi essenziali del fatto”. Vengno quindi portati alla luce due elementi fondamentali: la
percezione di un dato, e la sua qualificazione come penalmente rilevante,
cioè corrispondente ad una fattispecie incriminatrice95. Sulla base di quanto appena evidenziato appare chiaro che la notizia di
reato è identificata come l’informazione che permette, all’organo
dell’accusa96, di venire a conoscenza di un fatto che, non essendo
irrilevante, (riferendosi quindi solo ad accadimenti oggettivamente possibili ed in ipotesi verificabili97, che possono essere sottoposti all’ accertamento fattuale a cui tende il processo), non inverosimile e realmente accaduto, possa integrare una fattispecie penalmente rilevante. Non costituiscono, invece, notizia di reato le cosiddette “non-notizie” o
“pseudo notizie98” di reato, coincidenti con tutti gli atti e le informative
del tutto prive di rilevanza penale, quali esposti in materia civile o amministrativa, esposti privi di senso ovvero di contenuto abnorme o
assurdo e atti riguardanti eventi accidentali99. Questa categoria
comprende notizie riguardanti “un fatto di reato senza alcuna
95 R. APRATI, La notizia di reato, in G. Spangher, Trattato di procedura penale, vol.
III, (a cura di) G. Garuti, Utet, Torino, 2009, p. 7.
96 P. TONINI, Manuale di procedura penale, XI edizione, Giuffrè, Milano, 2014, p. 460.
97 R. APRATI, La notizia di reato, in G. Spangher, Trattato di procedura penale, vol.
III, (a cura di) G. Garuti, Utet, Torino, 2009, p. 15
98 C. SANTORIELLO. Pseudo-notizie di reato e poteri del pubblico ministero, in
Giurisprudenza italiana, 2001, 8-9.
99 R. APRATI, La notizia di reato nella dinamica del procedimento penale, Jovene, Napoli, 2010, pp. 90 ss
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specificazione né spazio temporale, né soggettiva, o con una descrizione che ne rende evidente l’oggettiva impossibilità di realizzazione storica”.
È infatti possibile che qualcuno denunci pseudo delitti o fatti “spropositati”. Le informative di questo tipo non vanno iscritte dal
Pubblico Ministero nel registro ex art. 335 c.p.p., ma annotate in un apposito registro definito ,appunto, registro delle “non notizie di reato” o modello 45100. Non si può escludere, tuttavia, la possibilità che su di essi venga disposto un approfondimento ogniqualvolta il Pubblico Ministero lo ritenga necessario, anche per il sopravvenire di nuovi elementi, al fine di verificare la fondatezza o meno del giudizio di irrilevanza penale, atteso che l’ iscrizione di per sé non può essere considerata alla stregua di una certificazione definitiva dell’ inesistenza della notizia
di reato101. Si sottolinea ulteriormente che, concretezza, ipoteticità e specificità rappresentano i tratti salienti della notitia criminis. La specificità permette di distinguere la notizia di reato in senso tecnico da dati cognitivi per loro natura assolutamente vaghi ed indeterminati, posto che potrà parlarsi di notizia in senso tecnico allorché si prospetti la sola “possibilità del reato “.
L’ipoteticità è finalizzata a “storicizzare” il concetto conformandolo all’
100 A. ZAPPULLA, La formazione della notizia di reato. Condizioni, poteri ed effetti, Giappichelli, Torino, 2012, p. 291
101 A. MARANDOLA. Le iniziative del pubblico ministero: tra strategie procedimentali
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ideologia accusatoria, volta ad esaltare la funzione conoscitiva del
procedimento stesso. Sotto il profilo della concretezza102, affinché la
notizia di reato possa essere considerata sussistente tanto da essere iscritta nel registro ex art. 335 c. p. p., occorre che si risolva positivamente il giudizio di verosimiglianza del fatto. Di conseguenza l’accusa, di fronte all’ informativa, deve ritenere che il fatto risulti ipoteticamente
verificabile, nel senso che dovrà trattarsi di un’informazione sull’effettiva e reale ricorrenza di un “fatto”, consumato o tentato, in un dato contesto
storico e ambientale e, come tale, oggettivamente verificabile. Si precisa, inoltre, che la notitia criminis non debba “portare con sé”
necessariamente tutti gli elementi che compongono la fattispecie incriminatrice, la quale può essere individuata anche quando la stessa
notizia contenga solo un frammento di reato come condotta e/o evento103.
Si deduce, per di più, che elementi indefiniti e “nebulosi” come il mero
sospetto104, la congettura e l’illazione consentono di rivolgersi verso
un’altra categoria nella quale non può essere identificata la notizia di
reato. Secondo la dottrina maggioritaria, il sospetto si risolve in ipotesi
che si riducono a deduzioni del tutto soggettive, non essendo lo stesso ancorato, contrariamente agli indizi, a circostanze oggettive acquisite al processo. Di fatto, i sospetti rappresentano uno stato d’ animo che non ha
102 A. MARANDOLA, I registri del pubblico ministero tra notizia di reato ed effetti
procedimentali, Cedam, Padova, 2001, p. 59.
103 A. ZAPPULLA, La formazione della notizia di reato. Condizioni, poteri
ed effetti, Giappichelli, Torino, 2012, p. 116.
104 P. SORBELLLO. La valutazione di sospetti, indizi e notizie di reato nel passaggio
(incerto) dalle attività ispettive alle funzioni di polizia giudiziaria, in Diritto penale contemporaneo, 2016, 2, p.11.
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un nesso logico con circostanze oggettivamente accertate, ma solo un
nesso apparente o arbitrario. Equivarrebbero, pertanto, a mere
supposizioni della mente con le quali si giudica ciò che non è percepibile
perché, appunto, non vi è un elemento di fatto da poter percepire.
In base a quanto affermato dall’insegnamento della Cassazione105, che si
era già espressa sul punto nella vigenza del precedente sistema, il sospetto sarebbe un elemento che agisce prima e al di fuori del processo determinando, quando insorga, la sola necessità di svolgere delle indagini. La notizia di reato costituirebbe, invece, la risultanza di tale attività. La differenza riscontrabile tra le due nozioni sarebbe quindi basata
essenzialmente su una distinzione di ordine quantitativo, nel senso che il sospetto costituisce “un anello più lontano di quello indiziario nella
catena che può condurre alla verifica”106 sulla sussistenza o meno del
fatto di reato, trattandosi nel caso del sospetto di una corrispondenza alla realtà meno probabile di quella propria dell’ indizio, tanto da essere
identificata in una vera e propria “ipotesi di ricerca”.
Soffermandosi poi sul frangente dei meccanismi processuali veri e propri, previsti dalla normativa del codice di rito, si sottolinea come l’art 330 c.p.p. affermi che: “Il Pubblico Ministero e la Polizia Giudiziaria prendono notizia dei reati di propria iniziativa e ricevono le notizie di
105 Cass. pen., Sez. I, 10 maggio 1988; n. 178378; Cass. pen., Sez. VI, 28 maggio 1985, in C. E. D. Cass.
106 A. MARANDOLA, I registri del pubblico ministero tra notizia di reato ed effetti
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reato presentate o trasmesse a norma degli articoli seguenti”. Secondo quanto stabilito dall'art. 335 c.p.p., il Pubblico Ministero iscrive nell'apposito registro tutte le notizie di reato acquisite di propria iniziativa o comunicategli da altri, comprese le condizioni di procedibilità (cioè querela, istanza e richiesta di procedimento) che rechino la prima
informativa di un reato107. Deve essere precisato che, da questa
informazione, discendono tre effetti di notevole importanza connessi all’ essenza della stessa notizia di reato e alle conseguenze che
scaturiscono dalla sua conoscenza in capo alla polizia giudiziaria e
al Pubblico Ministero108. Il primo effetto riguarda il mutamento della
funzione della polizia giudiziaria, che passa da una funzione di polizia di sicurezza, in quanto svolge un’ attività che tende a prevenire il compimento di reati ed a controllare che la legge sia osservata, ad una funzione vera e propria di polizia giudiziaria consistente in un’
indagine su di un reato del quale si abbia notizia. Il secondo concerne più specificatamente un obbligo in capo alla stessa polizia giudiziaria, quello cioè, una volta appresa la notizia di un reato, di informare in modo tempestivo il Pubblico Ministero. Il terzo ed ultimo effetto attiene al Pubblico Ministero ed impone in capo a quest’ ultimo l’obbligo di provvedere alla immediata iscrizione della notizia nel registro delle
notizie di reato109. Fondamentale anche evidenziare che la notitia criminis
107 G. SPANGHER, Trattato di procedura penale, Indagini preliminari e udienza
preliminare, Volume 3, Torino, 2009, p. 83
108 P. TONINI, Manuale di procedura penale, XI ed., Giuffrè, Milano, 2014, p. 460 109 A. MARANDOLA, I registri del pubblico ministero tra notizia di reato ed effetti
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ha tempi perentori di trasmissione e un contenuto vincolato.
L’informativa è dunque una segnalazione dettagliata110 ed
all’inosservanza dei tempi e dei modi dell’obbligo di trasmissione
possono conseguire responsabilità penali111. A quest’ ultimo riguardo,
l’art. 16 disp. att. c.p.p. stabilisce, a livello disciplinare, che sono
sanzionati gli ufficiali e gli agenti di p.g. che, nel termine previsto,
omettono di riferire all’Autorità Giudiziaria la notizia di reato112.
L’informativa, quindi, deve essere inoltrata al PM113 secondo la specifica
tempistica prevista dal Codice: immediatamente, nei casi di urgenza e quando si tratta di un delitto particolarmente grave oppure di un delitto
tipico di criminalità organizzata o di grande criminalità114; salve le
disposizioni di legge che prevedono termini particolari, al più tardi entro 48 ore dal compimento dell’atto, quando sono stati compiuti atti
“garantiti”115; con elenchi mensili cumulativi (corredati dagli atti di
indagine svolti) quando si tratta di situazioni diverse da quelle sopra indicate e la notizia riguarda denunce a carico di ignoti; senza ritardo, in
110 P. TONINI, Manuale di Procedura Penale, Giuffrè, Milano, 2014, 111 A norma degli Artt. 361 e 363 cpp.: omessa denuncia aggravata.
112 L’art.16 disp.att.c.p.p.dispone che “Gli ufficiali e gli agenti di polizia giudiziaria che senza giustificato motivo omettono di riferire nel termine previsto all’autorità giudiziaria la notizia del reato, che omettono o ritardano l’esecuzione di un ordine dell’autorità giudiziaria o lo eseguono soltanto in parte o negligentemente o comunque violano ogni altra disposizione di legge relativa all’esercizio delle funzioni di polizia giudiziaria, sono soggetti alla sanzione disciplinare della censura e nei casi più gravi, alla sospensione dall’impiego per un tempo non eccedente sei mesi. Nei confronti degli ufficiali e degli agenti indicati nell’articolo 56, comma 1 lettera b, del codice può essere altresì disposto l’esonero dal servizio presso le sezioni. Fuori delle trasgressioni previste dal comma 1, gli ufficiali e gli agenti di polizia giudiziaria rimangono soggetti alle sanzioni disciplinari stabilite dai propri ordinamenti.
113 Art 347 commi 1-2bis e3. 114 Art 407 c.p.p Co.2 lett.A.
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tutti gli altri casi. La notitia criminis è partecipata in forma scritta, ma la comunicazione cartacea può essere sostituita dalla consegna su supporto magnetico o trasmessa per via telematica (secondo quanto disposto dall’
articolo 108 bis disp. att. c.p.p.). Essa può essere presa o ricevuta dalla Polizia Giudiziaria o dal Pubblico Ministero: se la notizia è presa o ricevuta dalla p.g., questa può compiere tutti gli atti di indagine necessari alla ricostruzione del fatto ed all’ individuazione del colpevole ; se la notizia è presa o ricevuta dal Pubblico Ministero questi la trasmette (previa annotazione sul c.d. “registro delle attività del Pubblico Ministero”) alla p.g. perché proceda alle indagini e impartisce, se necessario, le opportune direttive. Se ritiene che le indagini non siano necessarie, il Pubblico Ministero, previa iscrizione nel registro delle notizie di reato, può chiedere l’archiviazione oppure formulare l’imputazione e disporre la citazione dell’imputato. Sempre da un punto
di vista strettamente procedimentale si osserva che , dopo aver svolto la propria attività investigativa, la p.g. deve trasmettere al Pubblico Ministero una relazione nella quale indica il giorno e l’ora in cui ha acquisito la notizia; mette in evidenza gli atti di indagine compiuti (a iniziativa o a seguito di autorizzazione del Pubblico Ministero); ricostruisce il fatto-reato (anche quanto a tempo e luogo) segnalando i risultati dell’attività investigativa; enuncia infine il fatto in forma chiara
e precisa116. Assieme alla relazione conclusiva, la p.g. trasmette al
116 E. TURCO, L'attività di informazione della polizia giudiziaria, in Il Foro italiano, 2014, 10/5, pp. 233-238.
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Pubblico Ministero il corpo del reato e le cose pertinenti al reato che non
debbono essere custodite altrove117. La documentazione relativa agli atti di indagine non è trasmessa assieme
alla relazione quando si tratta di verbali relativi ad atti compiuti previa
autorizzazione del Pubblico Ministero118. In queste ipotesi, i verbali degli
atti compiuti vanno trasmessi dalla p.g. nel termine previsto dall’ art.366 c.p.p. e quindi entro il terzo giorno dal loro compimento per il deposito nella segreteria.