2.1 La nascita, la struttura e la normativa di riferimento
2.1.1 L’introduzione degli applicativi ministeriali: operatività concreta
Guardando a quelli che sono i veri e propri sistemi pensati dal legislatore per innovare l’apparato della giustizia penale si osserva che, il primo
risultato conseguito nel tempo a livello di informatizzazione del processo,
è avvenuto grazie alla sostituzione del RE.GE67 (Registro Generale) da
parte del SICP (Sistema Informativo della Cognizione Penale). Questo modello consente una gestione più completa ed integrata dei dati,
inclusa la produzione semi automatica di atti nel processo di primo e secondo grado. Da un punto di vista cronologico si rileva che il primo applicativo sviluppato e pensato per la digitalizzazione del Registro
Generale Notizie di Reato era il ReGe,allo scopo di iscrivere, per ciascun
procedimento penale aperto dall’ufficio del Pubblico Ministero, i dati
66 G. DE RUGERIIS, Processo penale telematico: a lavoro per una razionalizzazione
degli applicativi, 11 aprile 2016, reperibile in www.forumpa.it/pa-digitale/giustizia-
processo-penale-telematico.pdf
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identificativi essenziali che ne favoriscono l’ordinata gestione, la pronta reperibilità e, nell’insieme, un monitoraggio generale dell’attività istituzionale dell’ufficio. Sviluppato con l’introduzione del nuovo codice
di procedura penale nel 1989, il ReGe ha rappresentato il primo sistema ad avere una copertura totale su base nazionale. Probabilmente per l’epoca ancora “immatura” in cui il sistema è stato progettato, l’architettura del ReGe replica fedelmente la struttura dei
distinti registri cartacei (RGNR, Registro GIP, Registro Dibattimento) che vengono contestualmente informatizzati, senza realizzare la condivisione delle risorse informatiche, e senza quindi realizzare un
vantaggio in termini economici68. Sulla base di queste premesse, la scelta
del legislatore si è orientata sulla necessità di sviluppare un applicativo con una diffusione distrettuale, denominato Sistema Informativo della Cognizione Penale. Entrando più nello specifico, il SICP costituisce il
risultato ultimo dell’evoluzione dei registri di cancelleria69.
È divenuto operativo presso tutti gli uffici giudiziari di primo grado tra il dicembre 2015 e l’aprile 2016. Attraverso questo modello unico, i vari attori dell’azione penale possono condividere le informazioni necessarie
per le rispettive attività e aggiornare tempestivamente i dati, garantendo
maggiore efficacia alle scelte decisionali di tutte le componenti coinvolte. In particolare, il SICP permette di gestire i registri del processo penale
68 S. APRILE, Rapporto ICT Giustizia. Gestione dall’aprile 2009 – al novembre 2011, reperibile in www.pst.giustizia.it
69 P. LICCARDO, Le ragioni del processo penale telematico, 2016, (elaborato gentilmente gentilmente concesso dall’autore).
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relativi al PM presso il Tribunale, al Tribunale (GIP/GUP e Dibattimento di primo grado), al Giudice di Pace, alla Procura Generale (registro visti e impugnazioni) e alla Corte di Appello; la banca dati centrale delle misure cautelari; ed il portale delle notizie di reato. È stata fin dall’origine
prevista la sua installazione su tutto il sistema nazionale, ma le attività di
applicazione sono iniziate nelle 5 sedi pilota individuate
dall’amministrazione a partire dal 2008: Genova,Firenze, Milano, Napoli e Palermo, completando poi il quadro (nell’ Aprile 2016) attraverso
l’attuazione presso la Corte di Appello di Milano70 .
Le funzioni programmate sono connesse al completamento
dell’acquisizione del materiale hardware necessario; all’esaurimento dell’attività di bonifica per la migrazione dei dati; alla formazione dei
funzionari indicati dagli uffici. Va anche segnalata, in prospettiva, l’importanza di “Consolle”,
(applicativo di SICP), di diretta utilità per il magistrato. Tramite quest’ applicativo è possibile, per il giudice, la gestione del
proprio ruolo, con un articolato sistema di catalogazione di atti o attività che possono essere scadenzate. In particolare, con la versione 2.0., è possibile assegnare i processi a dibattimento, gestire i turni della Procura, controllare le attività fissate, scandire le attività, visualizzare le scadenze gestite dal sistema (indagini, misure cautelari, termini deposito sentenze). Sempre a livello di sistemi digitalizzati nel settore penale, è
70 Sul punto, la Direzione Generale della Giustizia Penale ha infatti emanato la Circolare 204354/2016 in tema di attuazione del registro unico penale e criteri generali di utilizzo.
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poi fondamentale ricordare l’adozione (piuttosto recente) della Circolare
11 novembre 2016, emanata dal Ministero della Giustizia in tema di
“Attuazione del Registro unico penale e criteri generali di utilizzo”.
Tale circolare è stata elaborata dalla Direzione Generale della giustizia penale sulla base delle linee condivise da un apposito Gruppo di lavoro, costituito dal Capo di Gabinetto del Ministro con provvedimento del 17 marzo 2016, con la partecipazione ed il contributo di riflessione e
proposta dei dirigenti di importanti uffici giudiziari requirenti71 e di tutte
le articolazioni ministeriali interessate, quali l’Ispettorato Generale, il
Dipartimento per gli Affari di Giustizia con le Direzioni generali della
giustizia penale e della giustizia civile, il Dipartimento
dell’Organizzazione giudiziaria con le Direzioni generali dei Sistemi
informativi e automatizzati e di Statistica. Il provvedimento muove dall’avvenuta diffusione, completata nel
dicembre 2016, del SICP quale modello unico di registro nel settore della
cognizione penale, presso tutti gli uffici giudiziari di primo grado. La circolare ha specificatamente previsto che “una volta entrato a pieno
regime, il SICP è in grado di alimentare una piattaforma informativa condivisa e progressivamente aggiornata dai soggetti della giurisdizione
coinvolti nelle diverse fasi e funzioni del processo penale”. In questa comune dimensione cognitiva, gli attori pubblici del processo
71 Si fa riferimento in particolare a: la Procura generale presso la Corte di Cassazione, la Direzione nazionale antimafia e le Procure della Repubblica presso i Tribunali di Firenze, Napoli, Palermo, Roma e Torino.
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sono chiamati ad operare non già in sistemi “chiusi”, ma alimentano e
fruiscono di una base dati condivisa, i cui contenuti informativi popolano la Banca dati nazionale delle misure cautelari e il Casellario nazionale dei carichi pendenti e realizzano un più completo e tempestivo aggiornamento del Sistema Informativo del Casellario giudiziale (S.I.C.P.). In aggiunta, le direttrici delineate nella circolare si legano a differenti aspetti, tra cui: l’accelerazione dei processi evolutivi del SICP
e delle relative infrastrutture, così da implementarne le funzionalità e rafforzarne le garanzie di siurezza; l’aggiornata indicazione di criteri uniformi di gestione dei registri informatizzati, ferma restando l’autonomia dell’autorità giudiziaria nella qualificazione delle notizie di reato e nell’esercizio delle collegate, ulteriori prerogative processuali;
ricognizione ed analisi delle istanze di intervento normativo, di rango primario e secondario, rilevanti nella prospettiva della costruzione del processo penale telematico, a partire dalla trasmissione informatica della
notizia di reato, in formato nativo digitale72. Per la fase dell’esecuzione penale è stato invece elaborato il SIES
(Sistema Informativo Esecuzione e Sorveglianza) e per le misure di prevenzione il SIPPI (Sistema Informativo Prefetture e Procure). Il SIES è strutturato in vari moduli ed è in grado di gestire gli scambi informativi
con gli UEPE73 ed anche con gli istituti penitenziari. L’attività comprende
sia la gestione dei registri che la produzione dei provvedimenti e la loro
72 La circolare ha modificato la previsione di cui all’art. 19 del d.m. n. 44 del 2011. 73 Uffici per l’esecuzione penale esterna.
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archiviazione. Il progetto SIES realizza una banca dati dei titoli esecutivi su base distrettuale in grado di raccogliere tutte le informazioni che si formano nel corso dell’esecuzione penale. Un passo fondamentale nell’informatizzazione della giustizia penale è anche rappresentato dall’adozione di sistemi software per la gestione di
fascicoli digitali che, è bene chiarirlo, non sono a oggi sostitutivi dei fascicoli “ufficiali” che restano analogici. Sul punto si riporta il fatto che,
sebbene al 31 dicembre 2014 solo 35 uffici su 367 utilizzassero un gestore documentale, erano ben quattro i diversi applicativi diffusi. In questo scenario è intervenuto il Direttore Generale dei Sistemi Informativi Automatizzati, il Dottor Pasquale Liccardo, che ha opportunamente stabilito, al fine di uniformare la gestione elettronica dei fascicoli in ambito penale, la diffusione su tutto il territorio nazionale del solo sistema
TIAP (Trattamento Informatizzato Atti Processuali)74. Il TIAP (assieme agli altri gestori documentali) ha consentito un primo
passo verso l’informatizzazione del c.d. “front office” utilizzabile dagli
utenti autorizzati. Nonostante si sia ancora lontani da una vera e propria consultazione telematica, il TIAP consente comunque l’accesso al
fascicolo digitale da parte degli aventi diritto in modalità self service nelle postazioni messe a disposizione all’interno degli uffici giudiziari, dopo il
rilascio, a valle, della verifica della legittimazione processuale alla
74 Con un comunicato dell’8 luglio 2016, il Ministero della Giustizia ha chiarito che il sistema offre livelli di sicurezza interna ed esterna assolutamente adeguati. È prevista la cifratura di tutti i documenti e dei metadati, prevedendo anche diversi livelli di autorizzazione ad operare rispetto ai soggetti interessati.
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consultazione, di una “one time password”, ovvero di una chiave valida
per un solo accesso. Nel viaggio intrapreso dal nostro legislatore verso la concreta implementazione del PPT, gli sviluppi più recenti permettono, anche se in misura non del tutto completa, che gli scambi telematici si realizzino essenzialmente in due ambiti processuali: nel settore delle comunicazioni della notizia di reato (bidirezionali) ed in quello delle
notifiche telematiche (monodirezionali). Per quanto riguarda il primo aspetto, si afferma che il 70% circa delle
Procure della Repubblica75 può ricevere le notizie di reato anche
attraverso il “Portale nazionale delle notizie di reato”, il modulo del SICP
finalizzato a trasmettere via internet, con protezione da parte di sistemi di sicurezza evoluti, i dati strutturati della notizia stessa e i documenti digitalizzati. Tale strumento è a disposizione delle Forze di Polizia e di tutte le altre Fonti (tra cui INPS, e Aziende Sanitarie Locali) che abbiamo
preventivamente ottenuto l’accreditamento.
Il sistema prevede che, collegandosi al Portale, le Fonti debbano compilare una preiscrizione, definita “annotazione preliminare”, inserendo i dati relativi all’autore del reato, alla qualificazione giuridica,
alla parte offesa etc. Queste annotazioni preliminari, trasferite in tempo reale, consentono alla Segreteria di compiere una registrazione semplificata nel modulo Re.Ge. Web del SICP. Il Portale restituisce alle Fonti informazioni minime, ma essenziali: il numero del fascicolo, il
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nome del magistrato assegnatario e l’esito della notizia di reato. Sul fronte delle notifiche, l’applicativo ministeriale prevalentemente in
uso è SNT (Sistema Notifiche Telematiche): si tratta di un sistema web
based che utilizza una o più caselle di PEC per ogni ufficio e permette la
selezione dei destinatari da una rubrica collegata con il RegIndE (Registro Generale degli Indirizzi Elettronici del Ministero Giustizia). Rispetto all’uso di una semplice casella PEC, il sistema SNT facilita la predisposizione degli atti da notificare, consente l’archiviazione
strutturata così come la condivisione tra utenti diversi che possono intervenire anche in tempi successivi, agevola il controllo sulla regolarità della notifica, ma viaggia in una sola direzione: trasmette all’esterno, non
essendo destinato a ricevere messaggi. Da questa ricognizione generale si percepisce come, l’architettura
complessiva del modello in uso, voglia segnare un’inversione di tendenza rispetto al passato, per garantire un miglior funzionamento complessivo del sistema giustizia. Per la realizzazione di questo ampio progetto di riforma sono state stanziate ulteriori risorse dalla Legge di Stabilità per il
201776, nella quale è prevista l’istituzione di un fondo per il
finanziamento degli investimenti e lo sviluppo infrastrutturale del Paese,
destinato anche all’informatizzazione del sistema giudiziario.
Sempre in relazione ai processi di innovazione tecnologica, un particolare impulso è stato dato al perfezionamento ed alla definitiva diffusione del
76 Legge 11 dicembre 2016 n° 232, pubblicata in Gazzetta Ufficiale 21 dicembre 2016, repribile in www.gazzettaufficiale.it
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SIT.MP (Sistema informativo telematico delle misure di prevenzione), finanziato con fondi europei, che consente la gestione integrata dei fascicoli con il tempestivo aggiornamento di tutte le autorità coinvolte
nelle decisioni77. SIT.MP è un sistema destinato alle Procure, ai
Tribunali, alle Corti di Appello e alle Procure Generali. I dati registrati da un ufficio sono trasmessi agli altri uffici per le rispettive fasi di competenza, con conseguente riduzione di tempi di lavoro e di errori dovuti all’inserimento delle stesse informazioni. Oltre ai dati sono
condivisi anche i documenti, e ciò semplifica in maniera significativa la
consultazione del fascicolo processuale. Il sistema permette la gestione del procedimento di applicazione della
misura di prevenzione, consentendo la registrazione di fascicoli di accertamento e di fascicoli per l’attuazione della misura di prevenzione;
consente anche la gestione della fase di esecuzione, mediante la registrazione di istanze di modifica o di aggravamento, nonché istanze di revoca e di revocazione. SIT.MP, attraverso il sistema di gestione documentale, da inoltre attuazione a quanto disposto dal D.L. n. 159 del 2011 in materia di comunicazioni: queste vengono infatti effettuate a mezzo di PEC integrata nel sistema. Questo strumento rappresenta anche un ausilio significativo per il sistema della Corte di Cassazione, per quello
del Casellario, e per il sistema SIDDA/SIDNA78.
77 Informatizzazione e rilevazione statistica, relazione di inaugurazione dell’Anno Giudiziario 2017, 15 febbraio 2017, reperibile in www.giustizia.it.
78 Il sistema rappresenta la banca dati che costituisce lo strumento per assicurare la completezza e la tempestività della reciproca informazione a cui sono tenuti tutti i magistrati della direzione distrettuale antimafia, ai sensi dell’art. 70 bis.
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Lo scambio di dati con la Corte di Cassazione assicura, alla stessa, un maggior numero di informazioni necessarie ai propri giudizi e, nel contempo, i dati delle proprie pronunce alimentano automaticamente il SIT.MP79. Passando poi ad analizzare qualche dato sul frangente statistico, quelli più aggiornati raccolti ed elaborati dalla Direzione Generale della statistica e dell’analisi organizzativa, evidenziano che il numero
complessivo di procedimenti penali presso gli uffici giudiziari ha conosciuto una sensibile riduzione, grazie all’introduzione dei sistemi
ministeriali sopra analizzati. Risultavano infatti pendenti, al 30 giugno 2016, 229.284 procedimenti, con una diminuzione del 6.9% rispetto al giugno dell’anno precedente. La riduzione maggiormente significativa è stata riscontrata nei Tribunali che presentano, tra l’anno giudiziario
2014/2015 e quello 2015/2016, un decremento pari al -3,8%, quasi
interamente trainato dall’ufficio gip/gup.
Una diminuzione ancor più importante si osserva presso il Giudice di Pace (-12,8%). Da quanto finora esposto, è possibile affermare che, il quadro generale della giustizia penale telematica, evidenzia quindi un andamento complessivamente positivo ed una ragionevole aspettativa di miglioramento può formularsi per effetto delle innovazioni organizzative
dell’Ordinamento giudiziario. Si è auspicato già dal 2014, sul punto, un meccanismo di coordinamento tra uffici del Pm, come previsto dall’art 371 c.p.p., funzionale all’espletamento delle funzioni del Procuratore nazionale antimafia, come sottolineato dal CSM nella risoluzione 31 marzo 2014, reperibile in www.csm.it.
79 Sistema Informativo Telematico delle Misure di Prevenzione (SIT.MP), dati aggiornati al 24 ottobre 2014, consultabili in www.giustizia.it
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e normative in atto, che vanno ad incidere sia sul piano del diritto sostanziale che su quello del diritto processuale. Da questo punto di vista, i principali sviluppi e correttivi dovrebbero attenuare quel basso livello di integrazione che, ad oggi, si registra con riferimento agli applicativi telematici in uso. È auspicabile che le prospettive di cambiamento affrontino la debolezza che si manifesta nel rapporto tra gli attori interni ed esterni del sistema giudiziario, nella vocazione puramente orientativa delle informazioni contenute nei registri (con necessità di recupero manuale per ogni fase del processo), e nell’assoluta diversità delle prassi
operative tra “addetti ai lavori”80.
2.1.2 L’iscrizione della notizia di reato e l’attività del Pubblico