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UNIVERSITA’ DI PISA
Dipartimento di Giurisprudenza
Corso di Laurea Magistrale in Giurisprudenza
Tesi di Laurea
Le nuove prospettive della giustizia penale: il processo penale
telematico tra innovazioni normative e criticità applicative.
Il Candidato: Il Relatore:
Beatrice Carzola Prof.ssa Benedetta Galgani
A.A. 2016 / 2017
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“Giustizia ritardata è giustizia negata”.
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INDICE
INTRODUZIONE ... 6
CAPITOLO I ... 11
Alle origini della digitalizzazione: il processo civile telematico. ... 11
1.1 Introduzione e sviluppo normativo. ... 11
1.2 Il codice dell’amministrazione digitale. ... 17
1.3 L’architettura del PCT. ... 20
1.4 Le notificazioni e le comunicazioni telematiche. ... 23
1.5 Dati statistici sull’efficienza del PCT. ... 27
1.6 Le principali questioni di criticità relative al PCT: la firma elettronica e il deposito telematico. ... 29
CAPITOLO II ... 36
Le nuove prospettive della giustizia “informatizzata”: il processo penale telematico. ... 36
SEZIONE PRIMA ... 36
2.1 La nascita, la struttura e la normativa di riferimento. ... 36
2.1.1 L’introduzione degli applicativi ministeriali: operatività concreta e dati statistici sul funzionamento. ... 42
2.1.2 L’iscrizione della notizia di reato e l’attività del Pubblico Ministero…… ... 52
2.1.3 I registri del Pubblico Ministero. ... 64
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SEZIONE SECONDA ... 82
2.2 L’attuale assetto delle notificazioni e delle comunicazioni nel processo penale. ... 82
2.2.1 Gli organi della procedura e le modalità di notifica. ... 85
2.2.2 Le comunicazioni nel procedimento penale. ... 90
2.2.3 L’utilizzo della PEC nel processo penale. ... 94
2.2.4 Il sistema notifiche telematiche (SNT) ... 111
SEZIONE TERZA ... 118
2.3 L’impostazione giurisprudenziale. La validità della notifica al difensore per via telematica: il caso Nedzvetskyi. ... 118
2.3.1 Sentenza n. 6883 del 26 ottobre 2016: l’inammissibilità del deposito telematico della lista testi nel processo penale. ... 124
2.3.2 Le criticità più recenti: la validità della notifica via PEC effettuata dal difensore dell’imputato al difensore della persona offesa……….. ... 126
CAPITOLO III………...131
Uno sguardo oltreconfine: la digitalizzazione della giustizia nell’ottica della comparazione. ... 131
3.1 Il processo civile telematico europeo: la risoluzione di controversie transfrontaliere. ... 131
3.2 Breve ricognizione dei principali sistemi informatizzati europei…….. ... 135
3.3 Il modello digititalizzato statunitense. ... 140
3.4 Strumenti telematici e cooperazione giudiziaria penale: l’importanza e la diffusione delle Information and Communications Technologies (ICT)….. ... 144
3.4.1 La Rete Giudiziaria Europea. ... 148
3.4.2 La nascita di EUROJUST. ... 150
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CONCLUSIONI ... 156
BIBLIOGRAFIA ... 160
SITOGRAFIA ... 168
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INTRODUZIONE
L’elaborato intende mettere in luce la diffusione dello strumento digitale nel sistema “giustizia”, il quale ha senza dubbio agito sulla sostituzione
della documentazione cartacea da parte dei portali telematici, ed ha inteso progressivamente facilitare le relazioni tra i tribunali, gli avvocati, gli enti economici e le istituzioni. Con l’avvento delle innovazioni telematiche si è cercato di migliorare, in maniera sostanziale, l’efficienza dell’apparato giudiziario, allo scopo di fornire un ausilio per la riduzione dei lunghi tempi processuali, e di garantire al meglio i diritti riconosciuti ai cittadini. Nella realtà italiana, la digitalizzazione del processo rappresenta una delle architetture più innovative costruite dal legislatore negli ultimi anni. Come si avrà modo di osservare nel corso della trattazione, il settore civile è risultato fin dalle origini molto più avanzato rispetto a quanto è avvenuto nell’ambito penale, e ciò ha generato la nascita di un primo sistema denominato “Processo Civile Telematico”, molto robusto nella
sua costruzione teorica e normativa ben prima che pratica, e che per questo non ha mancato di catturare l’attenzione di studiosi ed intepreti. Tuttavia la crisi di efficienza dell’apparato processuale non era meno sentita nell’area penale, ed il ricorso agli strumenti tecnologici per
superarla non era meno necessario in questo frangente. Per avere un’idea dell’entità della problematica, è sufficiente analizzare quelle che sono le relazioni sull’amministrazione della giustizia che vengono presentate dal Guardasigilli alla fine di ogni anno. I numeri forse più “allarmanti” sono
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stati registrati nel 2011, secondo quanto riferito dal Ministro alle Camere
il 17 gennaio 20121. L’arretrato processuale da smaltire al 30 giugno del
2011 era infatti di ben 3,4 milioni di processi penali, ed il tempo medio di definizione del contenzioso era di quattro anni e nove mesi (circa 1753 giorni), elemento, quest’ultimo, sostanzialmente invariato rispetto all’anno precedente. Si trattava di una dilatazione eccessiva della durata
del processo penale che, soprattutto nei casi di imputati detenuti, incideva negativamente sul delicato equilibrio tra diritti di libertà individuali ed esercizio del diritto di difesa, e finiva per gravare anche sul numero dei procedimenti per ingiusta detenzione ed errore giudiziario per i quali lo Stato, nel solo 2011, ha dovuto versare una cifra superiore ai 46 milioni di euro. La situazione non risultava molto differente a distanza di tre anni,
poiché il Ministero della Giustizia, nel marzo 20142, presentava una
statistica da cui risultavano pendenti 3,5 milioni di processi penali, di cui più del 40% statici in primo grado. Un dato assolutamente preoccupante che, unito ai numeri disastrosi della c.d “Giustizia (in)civile” (con un
arretrato di 5,2 milioni di cause pendenti), fotografava il sostanziale tracollo del sistema giudiziario del nostro Paese, cristallizzando l’informazione nella cifra globale di 8,5 milioni procedimenti in attesa di
definizione. Ciò significava che il sistema avrebbe potuto garantire la risoluzione di tutti processi pendenti se, per un anno intero, non fossero
1 Reperibile in www.presidenza.governo.it/relazioneamministrazioneanno2011.pdf.
2 Il censimento ministeriale delle performance degli uffici giudiziari, 20 maggio 2015,
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stati introdotti nuovi contenziosi. Per tutte queste ragioni, il legislatore ha ritenuto doveroso estendere la disciplina prevista per il processo civile telematico anche al settore penale, tentando, in primis, di far riemergere quel principio costituzionale di Giusto Processo (connesso al tema della ragionevole durata) che era risultato fino a quel momento troppo compresso. Allo stato attuale, proprio in riferimento all’utilizzo delle tecnologie nel settore penale, il Ministero della Giustizia afferma l’intenzione del Governo di imprimere un’accelerazione alla loro
diffusione, curando due aspetti fondamentali per ottenere un recupero di efficienza: l’uniformità dei mezzi utilizzati e delle possibilità di accesso
al sistema; la diffusione omogenea della capacità di utilizzo del mezzo informatico. Sul tema verranno analizzati, in particolar modo, il meccanismo delle notificazioni (e comunicazioni), e quello dell’iscrizione della notizia di reato dal momento che, guardare al
processo penale con gli occhi della progettazione dei sistemi informativi
significa vedere un fluire ininterrotto di informazioni.
In questa prospettiva diventa evidente l’importanza di una corretta
gestione delle stesse: la quantità, l’accuratezza, la rapidità di accesso sono fattori assolutalemente cruciali per il processo penale, per cui l’efficienza del sistema informativo e la qualità della giustizia erogata sono
fortemente connesse.
La tesi mira anche a sottolineare come la e-justice3 (o giustizia
3 Secondo la definizione dell’Institute of Legal information theory and techniques, si intendono le politiche dell’Unione Europea in materia di sistema giudiziario, che mirano
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informatizzata che dir si voglia) non sia, comunque, un’esperienza confinata alla sola realtà italiana.
Come in generale è avvenuto per l’e-government4, essa non solo si è
sviluppata a livello nazionale negli altri Paesi, ma possiede una dimensione sovrannazionale molto accentuata. Merita perciò di essere anticipata, sin d’ora, la forte attività di impulso che in questo settore viene portata avanti dall’Unione Europea, che ha elaborato una strategia comunitaria di collaborazione definita “e-justice
europea”. Attraverso l’implementazione di tutta una serie di applicativi e sistemi informatizzati, che garantiscono uno scambio sicuro e costante di dati in materia penale, l’Unione affianca quelle che sono le necessità
dei singoli Stati per assicurare l’accelerazione della giustizia e la
definizione dei processi in tempi più brevi. Alla base della scelta che
sorregge i progetti di e-justice europea vi è la volontà di creare un modello decentrato che colleghi tra di loro i sistemi esistenti negli Stati membri, che garantisca l’accesso alle interfacce di interrogazione nazionali e che
permetta, in tal modo, la massima indipendenza e flessibilità. Per questo, sul tema specifico, si farà riferimento soprattutto all’attività
del CEPEJ (Commissione per l'efficienza della giustizia del Consiglio
alla creazione di un’area comune per la Giustizia europea migliorando e facilitando l’accesso alle procedure giudiziarie transfrontaliere per cittadini e imprese attraverso l’uso delle tecnologie dell’informazione.
4 Con il termine e-government si fa riferimento in modo generale all’utilizzo di tecnologie innovative nei processi amministrativi che le pubbliche amministrazioni svolgono per fornire servizi ai cittadini. La rapida diffusione di Internet e delle tecnologie di rete ha reso disponibile come modalità principale di erogazione dei servizi quella effettuata on line, in www.treccani.it/enciclopedia/e-government.
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d'Europa) relativa all'uso delle tecnologie dell'informazione negli uffici giudiziari europei, ed all’importanza di EUROJUST e di ECRIS come applicativi per lo scambio dei dati sui contenziosi in materia penale.
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CAPITOLO I
Alle origini della digitalizzazione: il processo civile
telematico.
SOMMARIO: 1.1 Introduzione e sviluppo normativo. - 1.2. Il codice dell’amministrazione digitale. - 1.3 L’architettura del pct. - 1.4 Le notificazioni e le comunicazioni telematiche. - 1.5 Dati statistici sull’efficienza del pct. - 1.6 Le principali questioni di criticità relative al pct: la firma elettronica ed il deposito telematico.
1.1 Introduzione e sviluppo normativo.
Il principale problema che affligge la giustizia italiana è legato alla durata eccessiva dei processi. Infatti, la crisi del sistema, che si è aggravata soprattutto negli ultimi due decenni, è oggetto di continue analisi giuridiche e sociologiche. La grande mole di processi pendenti, che incidono negativamente sulla sfera economica del Paese, rappresenta la
difficoltà del metodo di organizzazione del lavoro nel processo. Per assicurare quindi la conclusione dei procedimenti in tempi
ragionevoli, il legislatore ha introdotto una normativa volta a stabilire la “digitalizzazione” della giustizia5, sia a livello civilistico sia a livello
penalistico. Con la locuzione “processo civile telematico” si intende il complesso di regole relative alla produzione in forma digitale, alla gestione integrale ed integrata, nonché allo scambio degli atti prodotti nell’ambito civile dagli attori sociali del processo (avvocati, magistrati,
5 Si definisce “digitalizzazione” il fenomeno mediante il quale l’informatica è divenuta parte integrante del sistema Giustizia.
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personale amministrativo) secondo le regole di autenticità, integrità,
sicurezza e validazione previste per il documento informatico6. Lo scopo è quello di digitalizzare il sistema al fine di gestire il processo
attraverso la “dematerializzazione” della documentazione e l’utilizzo di
programmi ministeriali sperimentali7. In questo ambito, la pratica
applicazione del frastagliato sistema delle fonti e l’utilizzo degli strumenti tecnologici messi a disposizione degli operatori, hanno sgombrato il campo da ogni residuo dubbio sulla sua natura: non si tratta di un nuovo modello di processo, ma, più modestamente, di un sistema di
gestione dei flussi di dati tra i soggetti che operano nello stesso8. In buona sostanza, il processo civile telematico si fonda su un servizio,
gestito secondo le norme del Codice dell’Amministrazione Digitale e nel
rispetto della disciplina avente ad oggetto il trattamento dei dati personali, che consente l’accesso al sistema per l’invio, la consultazione,
l’archiviazione e la comunicazione di uno o più atti del processo9. Tentando di sintetizzare una materia di per sé assai complicata, si può
anche affermare che esistono due ambiti di natura digitale10: l’uno, che
opera dall’interno di un ipotetico “Sistema Giustizia” (ovvero l’ambito
telematico che riguarda i magistrati ma anche, ad esempio, i responsabili
6 S. BRESCIA, P. LICCARDO, Il Processo telematico, in Enciclopedia giuridica, XXIV, Roma, 2005, p.1
7 F. ROLLERI, S. BRESCIA, Informatizzazione e Organizzazione, in Informatica
e diritto, Vol. XVI, 2007, n. 1-2, pp. 163-177
8 A.D. DE SANTIS, La metamorfosi (kafkiana) del processo telematico, in Questione
Giustizia., 4/2015,
9 D. INTRAVIA, Introduzione al processo civile telematico, in www.tribunale.varese.it 10 F. FERRARI, Il processo telematico alla luce delle più recenti modifiche legislative, in Riv. dir. proc., 2010, pp.1379 ss.
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delle cancellerie) e, per altro lato, l’ambito che riguarda i soggetti che entrano in questo sistema dall’esterno, dunque i difensori delle parti e i loro consulenti ma anche soggetti diversi, i quali, in virtù di un’abilitazione specifica, possono accedere, entro determinati limiti, al
flusso di dati che compone il processo stesso11. Entrando nel cuore della tematica si sottolinea che la nascita della
digitalizzazione si è avuta a partire dal giugno 2014, sulla scia di una serie
di interventi legislativi piuttosto cospicui12. La principale base normativa
è rappresentata dal DPR n. 123/2001, “Regolamento recante disciplina sull’uso di strumenti informatici e telematici nel processo civile, nel
processo amministrativo, e dinnanzi alle sezioni giurisdizionali della Corte dei conti”, in attuazione della c.d. Legge Bassanini volta a riconoscere in via generale valore legale agli atti e documenti formati dalla pubblica amministrazione e dai privati con strumenti telematici. Successivamente è intervenuto il D.L 112 del 2008, contenente la manovra di finanza pubblica per il 2009 che ha previsto, per il processo civile, che le notificazioni e comunicazioni siano effettuate esclusivamente per via telematica, con la specificazione che nell’albo
degli avvocati deve esser indicato per ogni professionista il relativo indirizzo di posta elettronica. È necessario inoltre rilevare che in data 26 novembre 2008 è stato siglato il “Protocollo di intesa tra il Ministro della
11 A. CONTALDO-M. GORGA, Il processo telematico, 2012, Giappichelli, p.20. 12 In primis si richiama la Legge di Stabilità 2013, approvata con la legge 24 dicembre 2012 n.228, pubblicata sulla Gazzetta ufficiale, 29 dicembre 2012, n. 302
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Pubblica Amministrazione e il Ministro della Giustizia” per la realizzazione di applicativi di innovazione digitale con lo scopo di
realizzare un ambizioso programma articolato in vari progetti. Il primo era sicuramente legato alle notificazioni telematiche delle
comunicazioni e degli atti processuali13; il secondo si concentrava per lo
più sul rilascio informatico di certificati giudiziari; il terzo faceva riferimento al tentativo di incrementare la registrazione telematica degli atti giudiziari civili, prodotti dagli uffici di primo e secondo grado e dalla Corte di Cassazione. Da ultimo, ma non meno importante, il Protocollo introduceva l’accesso
pubblico via rete alle sentenze e ai dati del procedimento, in attuazione al Codice di Amministrazione Digitale.
Il quadro normativo sulla digitalizzazione sviluppatosi a partire dal 2001 è stato poi rinnovato nel suo complesso dal decreto legge n.193/2009: l’art. 4 ha sancito che tutte le comunicazioni debbano essere effettuate
mediante posta elettronica certificata (PEC), ai sensi del codice dell’amministrazione digitale (CAD) e del regolamento sull’utilizzo della
PEC14. Le altre disposizioni del decreto in ambito di digitalizzazione
della giustizia ribadiscono l’obbligo di indicare nell’albo degli avvocati l’indirizzo e-mail, e sottolineano l’inserimento di una serie di modifiche
al codice di procedura civile necessarie per completare il processo di
13 In attuazione dell’art 51 della L. 6 agosto 2008 n.133, di conversione del D.L. n. 112/2008.
14 G. TADDEI ELMI, Il processo telematico, in Informatica e diritto., 2007, fasc. 1, pp. 7 ss.
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informatizzazione, tra cui si segnala il nuovo art 149-bis che fa riferimento alle procedure telematiche per l’esecuzione delle
notificazioni. In materia, è intervenuta anche la Legge 69/2009 che ha richiesto la trasmissione della procura alle liti per via informatica e con sottoscrizione digitale. La legge di stabilità 2012 ha ulteriormente inciso sul codice di procedura civile per dare piena operatività all’uso della PEC,
sottolineando che: le comunicazioni di cancelleria si effettuano tramite consegna al destinatario in via ordinaria o tramite PEC; l’intimazione al
testimone a comparire in udienza da parte del difensore deve essere effettuata con posta elettronica certificata, sopprimendo il riferimento alla normativa precedente; infine, anche per ciò che concerne il pignoramento, la trasmissione del verbale da parte dell’ufficiale
giudiziario al debitore e creditore deve avvenire tramite PEC.
Il 14 marzo 2011 è stato poi presentato dal Governo il Piano Straordinario
per la digitalizzazione della giustizia15, da attuare entro 18 mesi, che si
inquadrava nell’ambito dell’E-GOV 2012, individuando nello sviluppo
telematico un obiettivo prioritario. Più di recente, la Legge di Stabilità per il 2013 (Legge 228/2012) è
anch’essa intervenuta statuendo l’obbligatorietà del deposito per via
telematica degli atti processuali e dei documenti ad opera dei difensori delle parti, a decorrere dal 30 giugno 2014, con la specificazione che, trattandosi di una regola generale, solo in caso di malfunzionamento dei
15 A. CLEMENTE, La digitalizzazione degli atti, 9 maggio 2011, reperibile in www.forumpa.it
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sistemi informatici, il giudice può autorizzare il deposito cartaceo degli atti. Tra i più recenti “ritocchi” normativi si inserisce anche la firma del 20 gennaio 2016, da parte Ministro della Giustizia A. Orlando, sul Decreto per “l’avvio delle comunicazioni telematiche obbligatorie in Cassazione per i procedimenti civili”, ai sensi dell’art.16 del decreto legge n.179/2012, convertito poi nella legge n.221/2012. Si tratta quindi del primo passo verso l’inizio del processo telematico presso la Suprema
Corte16. Il Ministro ha evidenziato che “si raggiunge in questo modo un risultato
importante, che non sarebbe stato possibile senza la forte adesione che avvocati e magistrati hanno contribuito a dare al PCT a partire dal
201417”. Sul punto, non è da sottovalutare il fatto che, l’ingresso della
magistratura di legittimità nella digitalizzazione avanzata del processo, costituisce un passaggio fondamentale anche sul fronte delle ricadute interpretative che la stessa Corte saprà offrire in relazione alla tematica.
16 Decreto 19 gennaio 2016, reperibile in www.gazzettaufficiale.it
17 Ministero della Giustizia, comunicato stampa 19 gennaio 2016, reperibile in www.altalex.com/documents/news/2016/01/20.
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1.2 Il codice dell’amministrazione digitale.
Nel quadro delle fonti appena tracciato, svolge sicuramente un ruolo fondamentale il Codice dell’amministrazione digitale. Il codice è stato
adottato con dlgs 82/200518 e riformato nel 2016, con lo scopo di
rappresentare un corpo organico di disposizioni sull’utilizzo di tecnologie
informatiche presso le pubbliche amministrazioni. Il CAD contiene anche l’obbligo per le amministrazioni di snellire le procedure e rendere tutti i
servizi e le comunicazioni interne ed esterne per via telematica. Le disposizioni del codice, sono rivolte non solo ai soggetti pubblici ma
anche ai privati: il corpus è infatti formato da un insieme di 102 articoli che disciplinano il documento informatico, le firme elettroniche, la
trasmissione degli atti per via telematica19.
L’obiettivo primario è quello di consentire ai cittadini di interagire per
via esclusivamente digitale con le amministrazioni (specialmente via PEC), tentando di far progressivamente scomparire l’uso delle comunicazioni cartacee.
Queste saranno ammesse solo ove assolutamente indispensabili. Il codice, rispetto alla sua configurazione originaria, è stato poi oggetto di successivi mutamenti e correttivi, tra cui quelli predisposti dalla legge 69/2009 e 102/2009, dal DL 179/2012, e dalle ultime modifiche inserite dalla Legge 190 /2014 e dal dlgs 179/2016. Le varie novità che sono state
18 Pubblicato in Gazzetta Ufficiale, 16 maggio 2005, n. 112, riformato dal Dlgs n.179/2016 recante “modifiche ed integrazioni al codice dell’amministrazione digitale”. 19 F. FERRARI, Il codice dell'amministrazione digitale e le norme dedicate al
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inserite, sono connesse al concetto di “digital first”, (innanzitutto digitale). Dal 31 dicembre 2017 infatti, attraverso l’introduzione della carta della cittadinanza digitale, ogni cittadino avrà diritto al domicilio digitale e all’identità digitale: il primo elemento consentirà di dialogare
con soggetti pubblici direttamente attraverso il proprio indirizzo di posta elettronica mediante le cc.dd. “identità digitali” (denominate “SPID”), uniche per ogni individuo20. Altre significative novità riguardano i profili legati al documento informatico ed alla firma digitale, la quale conferisce al documento stesso piena validità legale: essa infatti permette di sottoscrivere il documento in maniera telematica, consentendo all’utente di assumerne la “paternità” e di divenire soggetto abilitato all’interno del PCT.
In questo percorso di innovazione digitale, è stato anche revisionato il
compito dell’AGID21, che svolge un ruolo di coordinamento per
l’adempimento agli obblighi internazionali assunti dallo Stato, ed emana
regole e linee guida in materia di sicurezza informatica. Un accenno particolare, in materia, merita anche l’introduzione del “Piano triennale per l’informatica nella Pubblica Amministrazione 2017/2019”, che
esplicita gli obiettivi ed individua i principali interventi di sviluppo e di gestione dei sistemi informativi. Il piano triennale guida infatti la trasformazione digitale della Pubblica Amministrazione nell’ambito
20 Art. 1 della legge delega di riforma della pubblica amministrazione, approvato dal Consiglio dei Ministri in via definitiva il 10 agosto 2016.
21 Agenzia per l’Italia Digitale, istituita con decreto legge 83/2012 e convertito in legge n.134/2012.
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della “strategia per la crescita digitale22” del Governo, in coerenza con
l’Agenda digitale italiana ed europea.
Lo snellimento dei meccanismi burocratici, la maggiore trasparenza dei processi, una più accentuata efficienza nell’erogazione dei servizi pubblici, sono tutti fattori che contribuiscono alla realizzazione di norme, condizioni ed opportunità che agevolano anche la velocizzazione dei tempi della giustizia. Per questo motivo, il Piano è costruito sulla base del Modello strategico di evoluzione del complesso informativo della
Pubblica amministrazione23 e propone un apparato sistemico, diffuso e
condiviso, di gestione e di utilizzo delle tecnologie digitali più innovative. Tutto ciò garantisce al sistema Paese, sul frangente giudiziario, un più efficace sfruttamento dei benefici delle nuove tecnologie, e assicura ai cittadini un vantaggio in termini di semplicità di accesso e di miglioramento dei servizi digitali già esistenti.
22 Strategia per la crescita digitale 2014-2020, pubblicata il 21 giugno 2016, reperebile in www.agid.gov.it
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1.3 L’architettura del PCT.
Come già anticipato, il processo civile telematico è stato introdotto dal Ministero della Giustizia con lo scopo di rendere più efficiente e veloce lo svolgimento dei processi civili attraverso l’uso fondamentale di due
strumenti: la firma digitale e la posta elettronica certificata (PEC). Le principali applicazioni del PCT si possono riassumere in tre macro aree: la prima è relativa alla consultazione telematica dei registri di cancelleria, che consente ai soggetti esterni qualificati di conoscere lo stato del processo in cui operano o nel quale si sono costituiti. Tramite il
Polisweb PCT24 l’utente, dopo l’autenticazione secondo le modalità
previste dal DM n. 44/2011, ha accesso in tempo reale non solo ai dati dei registri di cancelleria ma anche agli atti del fascicolo in formato elettronico. La consultazione, che riguarda sia i dati che descrivono l’iter del procedimento sia il contenuto documentale del fascicolo processuale, è soggetta ai vincoli di accesso previsti dalla normativa vigente. Sono definite, pertanto, delle stringenti regole di visibilità delle informazioni in funzione del ruolo che l’utente svolge nell’ambito dello specifico
procedimento. Proprio a tale fine, è richiesta infatti l’identificazione c.d.
“forte” tramite Token25 (smart card o chiavetta usb) del soggetto che
accede al servizio. Nell’area pubblica è presente una particolare modalità
24 È il punto di accesso al c.d Dominio Giustizia, che a sua volta è costituito dalle risorse
hardware e software con cui l’amministrazione della giustizia tratta i dati per via
telematica.
25 Dispositivo elettronico utilizzato per rendere più semplice l’accesso ai servizi web per cui è richiesta l’autenticazione.
21
di consultazione, definita anonima, che permette di analizzare i soli dati di natura processuale. Sono quindi sottoposti ad oscuramenti i dati anagrafici delle parti e dei procuratori, ed anche i dettagli del fascicolo da cui sia possibile risalire ad informazioni di carattere riservato. La consultazione dei registri informatici può avvenire essenzialmente in tre modi:
1: accesso tramite il portale dei servizi telematici gestito dal Ministero. 2: accesso tramite software specifico, che consente di reperire le novità e i dati aggiornati dagli uffici giudiziari.
3: attraverso l’utilizzo di un punto di accesso , che fornisce servizi di
consultazione e di trasmissione telematica26.
La seconda area di riferimento è quella relativa alle comunicazioni telematiche di cancelleria, che permettono all’Ufficio Giudiziario di inviare avvisi ad avvocati ed ausiliari del giudice tramite l’uso della
PEC27. La terza categoria è invece connessa al deposito telematico ed
all’invio di atti e documenti processuali sottoscritti con firma digitale. La gestione telematica delle attività processuali prevede che, con
riferimento al deposito degli atti di causa, si concretizzi il possesso di alcuni strumenti ed il rispetto di specifici requisiti: il formato deve essere quello di un file PDF; si deve configurare la presenza della firma digitale;
26 Modalità di consultazione reperibili in www.pstgiustizia.it/notificazionitelematiche. 27 È il sistema che consente di inviare e- mail con valore legale equiparato ad una raccomandata con ricevuta di ritorno, come stabilito da DPR n.68/2005.
22
il tutto deve essere inserito in una “busta telematica” per assicurare che solo l’ufficio giudiziario competente possa leggere l’atto.
Sia l’atto che i suoi allegati devono poi essere inviati utilizzando un messaggio di PEC indirizzato all’ufficio giudiziario ove pende il
processo.
È da tener presente, a tal proposito, che nel CAD il concetto di firma
elettronica28 è connesso a quello di autenticazione29, per cui la normativa
prevede varie procedure attraverso le quali è possibile verificare l’identità del soggetto che l’ha apposta. Tra le più utilizzate sicuramente vi sono quelle relative all’esistenza di una username associata ad una password,
oppure la presenza di un dispositivo di autenticazione, o ancora una caratteristica biometrica dell’incaricato (come le impronte digitali). Nell’attuale sistema, è inoltre possibile effettuare, sempre in modalità
telematica, i pagamenti relativi a spese di giustizia, diritti e contributo unificato, cosi come previsto dal Codice dell’Amministrazione Digitale e dal DM n.44/2011. L’attestazione dell’avvenuto pagamento è un
documento informatico rilasciato dal soggetto autorizzato ad erogare servizi di pagamento e da questi firmato digitalmente.
Analizzando la struttura su cui si fonda lo stesso PCT, si sottolinea quindi che, per poter usufruire dei servizi di riferimento, è sufficiente possedere
28 La firma digitale è l’insieme dei dati elettronici utilizzati come metodo di identificazione informatica
29 Il Codice delle comunicazioni elettroniche definisce l’autenticazione informatica come la “validazione dell’insieme dei dati attribuiti in modo esclusivo ed univoco ad un soggetto, che ne distinguono l’identità nei sistemi informativi”.
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un indirizzo di posta elettronica certificata30. Mediante PEC vengono
infatti inviati tutti gli atti processuali sottoscritti dal difensore, o dall’ausiliario del giudice, ed anche le comunicazioni derivanti dai
soggetti processuali abilitati all’utilizzo. Acquisendo la PEC un ruolo cosi fondamentale, è divenuta indispensabile la creazione di un registro informatico dal quale sia possibile recuperare, da parte di ogni soggetto del PCT, gli indirizzi telematici degli altri individui coinvolti: questo registro prende il nome di REGINDE (Registro Generale degli Indirizzi
Elettronici)31, e fa capo al Ministero della Giustizia .
1.4 Le notificazioni e le comunicazioni telematiche.
Ulteriore aspetto che preme porre in rilievo, con riferimento alle innovazioni telematiche interne al processo civile, riguarda il giudizio a parti già costituite e, in particolare, l'attività che si estrinseca nelle comunicazioni e nelle notificazioni degli atti. Nel processo civile le comunicazioni e le notificazioni appartengono a due distinte categorie di trasmissione dei documenti. La “comunicazione” è un atto con cui il cancelliere informa le parti o gli altri soggetti del processo che si sono verificati determinati fatti processualmente “rilevanti”: ha dunque uno
scopo informativo e non rileva ai fini della decorrenza dei termini.
30 G.G. POLI, Il processo civile telematico alla prova dell'obbligatorietà: lo stato
dell'arte agli inizi del 2013, in Foro italiano, 2013, III, V.
31 Regolamentato dal DM 44/2011. Contiene i dati identificativi e l’indirizzo di PEC dei soggetti abilitati esterni come professionisti iscritti in appositi albi, ausiliari del giudice.
24
La “notificazione” è invece un atto con cui l’ufficiale giudiziario, su richiesta di parte o del Pubblico Ministero, porta a conoscenza del destinatario un altro atto di cui è consegnata una copia conforme all’originale. Le diverse finalità perseguite giustificano l’esistenza di
procedure specifiche e differenti: la comunicazione è eseguita nei casi in cui tale adempimento è previsto dalla legge ovvero è disposto dal giudice; la notificazione va eseguita, nei casi previsti dal codice di rito, per la produzione di determinati effetti processuali. La comunicazione avviene sempre a mezzo di “biglietto di cancelleria” che si compone di due parti,
una consegnata al destinatario e l’altra conservata dal cancelliere nel fascicolo d’ufficio. Alla base, comunque, vi è un comune denominatore:
lo scopo è quello di portare nell’effettiva conoscenza dell’intimato l’atto di riferimento. Relativamente all’innovazione di questa tematica, come è noto, è stato introdotto l'articolo 149-bis del codice di procedura civile, il quale ha esplicitato la disciplina della notificazione a mezzo di posta
elettronica certificata32. Infatti, con le norme di modifica al codice, di cui
al D.L n.112/200833, il nostro legislatore ha inserito importanti novità in
tema di comunicazioni e notificazioni affermando che, dopo la costituzione in giudizio, esse dovranno concretizzarsi solo ed esclusivamente attraverso il metodo telematico all’indirizzo di PEC dei
soggetti coinvolti.
32 P. DELLA VEDOVA, La deriva telematica nel processo civile, 2 novembre 2014, reperibile in www.judicium.it
33 “Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico e la semplificazione, la competitività
25
In sostanza, l'ufficiale giudiziario può provvedere alla notificazione secondo due distinte modalità: nell'ipotesi in cui il destinatario sia titolare di una casella di posta elettronica certificata, risultante da pubblichi elenchi o comunque accessibile alla Pubblica Amministrazione, procederà alla notificazione a mezzo di posta elettronica, redigendo la relazione di notifica su documento informatico separato, sottoscritto con firma digitale e congiunto all'atto al quale si riferisce, corredato delle relazioni di notificazione informatica; nell'ipotesi inversa, nella quale il destinatario dell'atto non sia titolare di un indirizzo di posta elettronica certificata ricavabile dai pubblici registri, l'ufficiale giudiziario potrà, qualora riceva la richiesta di notifica con modalità digitale, procedere alla stampa del documento inviato dalla parte e provvedere al perfezionamento dell'attività secondo la modalità tradizionale non telematica34.
Dal punto di vista delle comunicazioni, una volta effettuate ed a conferma della consegna, l’ufficiale giudiziario dovrà ottenere la ricevuta di avvenuta consegna, con specificazione di data e ora che definiscono il momento in cui la comunicazione si è perfezionata. La ricevuta verrà poi conservata nel fascicolo informatico. Da quanto appena descritto si ricava quindi che, ad oggi, sia le comunicazioni che le notificazioni degli atti civili si effettuano a mezzo di posta certificata, senza che, per concretizzare tale attività, sia più necessaria la richiesta di autorizzazione
34 M. GIORGETTI, Notifiche e comunicazioni informatiche, in Rivista Informatica e
26
del Consiglio di appartenenza35. Inoltre, secondo le specifiche tecniche
previste dal DM 44/2011, la PEC di notifica deve contenere nell’oggetto la dizione “notifica ai sensi della L 53/1994”, ed in allegato dovrà indicare l’atto da notificare in formato pdf, l’eventuale procura alle liti, e la
relazione di notifica sottoscritta con firma digitale.
Prima dell’invio di notifica mediante posta certificata è bene richiedere la “ricevuta di avvenuta consegna”, che consente al notificante la
dimostrazione immediata di quanto inviato. La notifica si intende perfezionata dal momento in cui il sistema genera la ricevuta di accettazione (RAC), e al destinatario viene inviata la ricevuta di avvenuta consegna (RDAC). La mancata produzione della ricevuta di avvenuta consegna, determina l’inesistenza della notifica, con conseguente impossibilità per il giudice di disporne il rinnovo ex art 291 c.p.c. Così si sono pronunciati i giudici di legittimità con sentenza del 7 ottobre 2015, n.2007236.
L’atto notificato e le ricevute sono poi inserite, a cura del notificante,
nella “busta telematica”37 da inviare in cancelleria.
35 Requisito eliminato dall’art .46 DL. 90/2014.
36 Sentenza reperibile in www.dirittoegiustizia.it/allegati/CortediCassazione.
37 Si tratta di un file che contiene tutti i dati necessari affinchè i documenti vengano inseriti in automatico nel fascicolo telematico della causa di riferimento.
27
1.5 Dati statistici sull’efficienza del PCT.
Per comprendere l’impatto positivo che la digitalizzazione del processo
civile ha prodotto, si può senza dubbio far riferimento al dato numerico. Secondo gli studi portati avanti dalla Direzione Generale di statistica del Ministero della Giustizia, il nostro apparato giudiziario (prima dell’entrata in vigore del PCT), presentava all’inizio di ogni anno, un
arretrato totale di oltre dieci mila processi pendenti38.
Gli obiettivi perseguiti dal legislatore con l’avvio del processo telematico
erano (e sono) dunque legati alla gestione di un contenzioso che sia inserito all’interno di un sistema efficace, ma che al contempo rispetti il
principio della ragionevole durata (e quindi del Giusto processo). Con l’applicazione delle regole sul processo telematico si sono registrati,
sul piano concreto, dei passi avanti che fanno ben sperare: infatti, dai dati
resi disponibili direttamente dal Ministero, ad ottobre 201239, l’82% degli
avvocati, su scala nazionale, risultava dotato di PEC. Dal 15 ottobre 2012 le comunicazioni telematiche sono state rese attive in tutti i Tribunali ed in tutte le Corti d’appello. Da novembre 2011 ad ottobre 2012 sono state effettuate quasi sei milioni di comunicazioni via posta elettronica certificata. Il risparmio stimato, al tempo, risultava essere di oltre venti milioni di euro. La Direzione Generale per i Sistemi informativi
38 Relazione di F. DE SANTIS, Direttore generale della direzione di statistica del Ministero della Giustizia, reperibile in www.coe.int/t/dghl/cooperation/cepej/events. 39 Relazione sull’amministrazione della giustizia dell’anno 2012, 25 gennaio 2013, in www.cortedicassazione.it/cassazioneresources/resources/cms/documents/20120126.
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Automatizzati ha poi fornito ulteriori elementi nel “Rapporto sulla gestione dell’Informatizzazione della Giustizia”, facente riferimento al
periodo Febbraio 2012- Dicembre 201440: il 30 giugno 2014 gli obblighi
di deposito telematico sono regolarmente stati applicati agli Uffici ed utenti destinatari, ed hanno riguardato principalmente i ricorsi dei legali per ottenere decreti ingiuntivi, le memorie difensive per i processi incardinati a partire dal 30 Giugno 2014, l’emissione del decreto
ingiuntivo da parte del giudice. Interessante notare come, tra il mese di giugno ed il mese di novembre, il numero di atti depositati per via telematica sia aumentato da 50.000 a quasi 212.000. Inoltre, i professionisti iscritti al REGINDE, ammontavano a 880.554, di cui piu del 90% dotato di PEC. Si trattava dunque di un’utenza numerosissima e
di flussi di consultazione e deposito ingenti. Questi numeri dimostravano già il consistente cambiamento in atto presso
gli Uffici giudiziari, anche grazie ad una significativa e nuova attività posta in essere dai magistrati: sempre al novembre 2014, i provvedimenti “nativi” digitali depositati dai giudici stessi erano 144.280 in più rispetto
al 201341. Guardando agli sviluppi più recenti, concretizzati tra la fine del
2015 e l’inizio del 2016, il trend legato alla velocizzazione dei processi
si può sicuramente definire in crescita, secondo i dati presentanti nella “Relazione sull’amministrazione sulla Giustizia” dell’anno appena
40 Pubblicata il 29 dicembre 2014, reperibile in www.pst.giustizia.it
41 Processo civile telematico, Stato dell’arte, dati aggiornati al 30 settembre 2015, elaborati dal Ministero della Giustizia, Dipartimento dell’Organizzazione Giudiziaria, del Personale e dei Servizi Direzione Generale per i Sistemi Informativi Automatizzati, reperebibile in www.innovazioneperarea.it/pct/3009015.pdf.
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concluso: il Ministro ha infatti riferito che al 30 giugno 2016 il totale dei procedimenti pendenti risultava di 3.820.935, ben due milioni in meno rispetto al picco del 2009. È importante anche notare come, per la prima volta dopo moltissimi anni, i tempi medi dei contenziosi di primo grado
siano scesi a 992 giorni (quindi sotto i mille, obiettivo prefissato). Nel corso del 2016 sono state inoltre inviate circa 4,6 milioni di
comunicazioni e notificazioni telematiche, con un incremento del 50 % rispetto all’anno precedente.
La maggiore efficienza degli strumenti telematici rispetto ai tradizionali è anche immediatamente riscontrabile nei consistenti risparmi di spesa conseguiti che, ad oggi, ammontano a quasi 67 milioni di euro.
1.6 Le principali questioni di criticità relative al PCT: la firma elettronica e il deposito telematico.
Con riferimento all’ambito delle principali criticità applicative che nel
tempo sono state riscontrate a livello di PCT, un primo aspetto da considerare è legato alla presenza della firma elettronica su documenti ed atti processuali.
Sul tema, si distinguono inanzitutto tre tipologie di “firme”, le quali hanno conseguenze diverse sul valore probatorio del documento informatico: esiste la firma elettronica “semplice”, che costituisce “l’insieme dei dati in forma elettronica, allegati oppure connessi
30
metodo di identificazione informatica”42; vi è poi la firma elettronica
“qualificata”, che garantisce la connessione univoca al firmatario, il
quale deve mantenere un controllo esclusivo sui mezzi adoperati ed assicura, inoltre, un collegamento con i dati ai quali si riferisce, per consentire di verificare eventuali modificazioni successivamente intervenute, e richiede altresì la sussistenza di un certificato qualificato; da ultimo si fa riferimento alla firma “digitale”, che consiste in un particolare tipo di firma elettronica qualificata, basata su un sistema di chiavi crittografiche a coppia (una pubblica ed una privata), e consente al titolare (tramite la chiave privata) e al destinatario, (tramite la chiave pubblica) di rendere manifesta e di verificare la provenienza e l’integrità di un documento informatico o di un insieme di documenti
informatici43. In generale, comunque, l’utilizzo del dispositivo di firma
resa su supporto informatico si presume sempre riconducibile al titolare, salvo che questi dia prova contraria. Si viene inoltre a creare una significativa differenza rispetto alla firma apposta sul cartaceo: in questa ipotesi il soggetto può disconoscere la propria firma, spettando a chi intende utilizzarla la prova dell’autenticità; nel caso in cui, invece, venga esibita una falsa scrittura su supporto informatico, il soggetto deve provare la falsità della firma oltre che disconoscerla.
42 Per l’art. 21 d. lgs. 82/2005, il documento informatico al quale sia apposto tale tipo di firma è liberamente valutabile dal giudice, tenendo conto delle sue caratteristiche oggettive di qualità, sicurezza, integrità e immodificabilità.
43 D. INTRAVIA, Introduzione al processo civile telematico, 7 febbraio 2009, reperibile in www.tribunale.varese.it/files/File/documenti/intravaia.pdf
31
Il titolare della firma elettronica deve sempre, perciò, custodire sia il dispositivo che le credenziali di autenticazione.
Passando poi ad analizzare un altro profilo piuttosto critico, ovvero il riferimento al valore probatorio del documento informatico, il principio generale è quello fissato dall’art. 21 del CAD: secondo il Codice dell’amministrazione digitale, il valore probatorio del documento cui è
apposta la firma digitale è valutato liberamente dal giudice, che analizza le caratteristiche oggettive sul piano concreto. In questo campo, un esempio paradigmatico è legato al valore riconosciuto alla e-mail, ed in
giurisprudenza si registrano infatti diverse tesi44: secondo alcune
impostazioni risulterebbe come “documento informatico non firmato45”
(in caso di contestazione la mail perderebbe ogni efficacia); secondo una visione differente si concretizzerebbe come una “scrittura debole”, cui è
apposta firma elettronica semplice46; secondo una terza impostazione
risulterebbe invece come una “mera riproduzione meccanica47”.
Considerando, inoltre, le profonde differenze sussistenti tra PEC e posta elettronica standard, è certamente condivisibile la preoccupazione delineata in relazione alla limitata affidabilità dell’e-mail tradizionale circa l’attribuzione di paternità del messaggio trasmesso e l’integrità di quest’ultimo. Cionondimeno, non può negarsi che si sia comunque in
44 La patologia processuale all’epoca del PCT: esame di casi giurisprudenziali e
prospettive interpretative, 23 maggio 2016, in www.scuolamagistratura.it
45 Trib. Milano, 18 ottobre 2016, in Corr. merito, 2016. 46 Trib. Prato, 15 aprile 2011, in Corr. merito, 2011.
47 Tribunale di Roma 27 maggio 2010; Tribunale di Udine, ordinanza 17 febbraio 2014; Cass. Sez. Lav. n.11445/2001; Cass. Sez Lav. n. 4297/2003, in Diritto & Giustizia.
32
presenza di un documento elettronicamente firmato, seppur in forma non certificata. Per tale motivo il legislatore ha previsto che solo i documenti sottoscritti con firma elettronica avanzata, qualificata o digitale, abbiano
l’efficacia di scrittura privata prevista dall’art. 2702 c.c.
Per quanto concerne il messaggio di posta elettronica semplice, invece, deve ritenersi che sia demandato al giudice il compito di valutare se l’e-mail prodotta in giudizio possa considerarsi attendibile, anche in relazione agli altri elementi probatori acquisiti. Sul tema occorre rilevare che, tenuto conto dei numerosi dubbi interpretativi sollevati dalla dottrina, e dei discordanti orientamenti giurisprudenziali, sarebbe auspicabile un intervento del legislatore che garantisse un profilo di maggior chiarezza sul valore giuridico e probatorio da attribuire alla posta elettronica non certificata, tentando di risolvere le difficoltà incontrate dagli interpreti nel cercare soluzioni soddisfacenti al complesso, e talvolta difficile, rapporto sussistente tra diritto e tecnologia.
Proseguendo nell’analisi dei profili più problematici, un altro elemento su cui si è soffermata l’attenzione della giurisprudenza, è riferito
all’obbligatorietà del deposito telematico48 degli atti processuali con
48 A.D. DE SANTIS, La metamorfosi (kafkiana) del processo telematico, 4/2015, in
Questione Giustizia: la disciplina del deposito telematico degli atti processuali è
ravvisabile all’interno di norme di rango primario e secondario; in via di esemplificazione, l’art. 16 bis dl n. 179/2012 ne aveva previsto l’obbligatorietà «nei procedimenti civili, contenziosi o di volontaria giurisdizione,innanzi al tribunale» a far data dal 30 giugno 2014; il dl n. 90/2014 ha introdotto alcune disposizioni volte a garantire l’effettività del processo telematico, disponendo un percorso che ha visto, per i procedimenti civili contenziosi e di volontaria giurisdizione, nonché per quelli esecutivi e per le procedure concorsuali, instaurati dinanzi al tribunale a partire dal 30 giugno 2014, il deposito in forma obbligatoriamente telematica degli atti endoprocessuali; per i procedimenti pendenti alla stessa data l’uso degli strumenti telematici, previsto come facoltativo sino al 31 dicembre 2014, è diventato obbligatorio;
33
riguardo a tutti i procedimenti civili dinnanzi ai Tribunali, esteso anche alle Corti d’appello a decorrere dal 30 giugno 2015. Sul punto, le questioni che si pongono sono le seguenti: da un lato è necessario individuare i casi in cui il deposito cartaceo è ancora ammesso, dall’altro bisogna stabilire le conseguenze della violazione dell’obbligo di deposito
con modalità telematiche. Gli intepreti si sono occupati delle suddette questioni congiuntamente, perché nella pratica si è trattato di definire essenzialmente la categoria dei cc.dd. “atti endoprocessuali”.
Come è noto, infatti, il legislatore del processo telematico ha introdotto, quanto alla forma ed alla modalità di produzione degli atti nel fascicolo, una distinctio tra gli atti introduttivi da un lato e gli atti “endoprocessuali” dall’altro, prevedendosi l’obbligatorietà della produzione telematica, con
riguardo a questi ultimi49. Il deposito telematico si risolve nell’invio di un
documento informatico quale allegato di un messaggio PEC. L’avvocato depositante riceve nella sua casella quattro messaggi di posta
elettronica: accettazione di deposito; avvenuta consegna; esito dei controlli automatici deposito; accettazione del deposito. L’accettazione è l’adempimento indispensabile affinchè il deposito telematico entri nel
per i giudizi pendenti dinanzi alla corte di appello, l’obbligo di deposito telematico di atti e documenti per le parti «precedentemente costituite» è entrato in vigore dal 30 giugno 2015, sia per i giudizi pendenti che per quelli instaurati a partire da tale data. Da ultimo, il dl 27 giugno 2015, n. 83, convertito, con modificazioni, in legge dalla l. 6 agosto 2015, n. 132, ha introdotto la facoltà di deposito telematico anche degli atti introduttivi ed ha sancito in capo ai professionisti il potere di certificazione della conformità delle copie degli atti notificati dall’ufficiale giudiziario o “in proprio” da parte dell’avvocato stesso.
49 Principali orientamenti sul punto: Tribunale di Pavia, Sez. Civile, ordinanza
22.07.2014; Tribunale di Torino, Sez. I Civile, ordinanza 15.07.2014; Tribunale di Foggia, ordinanza 10.04.2014, in www.dirittoegiustizia.it/news/depositotelematico.
34
fascicolo informatico e sia accessibile sia alla controparte che al
giudice50. Il Ministero della Giustizia51 ha dato istruzione alle cancellerie
di accettare sempre il deposito in presenza di anomalie, segnalando poi al
soggetto giudicante le informazioni circa l’anomalia riscontrata. È stato peraltro osservato che occorrerebbe adeguare la disciplina del
deposito telematico ai principi stabiliti dalla Corte Costituzionale con
sentenza n. 477/200252, perché se è vero che nella maggior parte dei casi
i messaggi sono resi disponibili nella casella del destinatario dopo pochi secondi dall’invio, non è improbabile il verificarsi di malfunzionamenti
del sistema, con conseguente contrasto rispetto ai principi costituzionali della disciplina che individua il momento perfezionativo del deposito non dalla generazione della ricevuta di presa in carico, bensì dalla generazione di ricevuta di avvenuta consegna. Inoltre l’art. 13 del D.M.
19818/200553, prevede che qualora il gestore del mittente non abbia
ricevuto dal gestore del destinatario, nelle dodici ore successive dall’inoltro del messaggio, la ricevuta di presa in carico comunica che
potrebbe non essere in grado di realizzare la consegna del messaggio. Qualora entro ulteriori dodici ore non sia stata inviata la ricevuta di avvenuta consegna, inoltra al mittente un ulteriore avviso, come previsto dal DPR 68/2005.
50 G.G. POLI, Il processo civile telematico del 2015 tra problemi e prospettive, in Giusto
processo civ., 2015, pp. 229 ss.
51 Con circolare adottata il 23 ottobre 2015.
52 Sentenza reperibile in www.giurcost.org/decisioni/2002/0477. 53 Recante disciplina sulle Regole tecniche in materia di PEC.
35
In questo percorso di riforma telematica, è anche opportuno porre l'attenzione su quanto dispone l'art. 83 del codice di procedura civile, il
quale, come noto, disciplina l'istituto della procura alle liti54.
La norma prevede infatti che, nelle ipotesi in cui la parte stia in giudizio attraverso il ministero di un difensore, quest'ultimo debba essere munito di procura, la quale può essere generale o speciale e deve essere conferita con atto pubblico o con scrittura privata autenticata.
Le innovazioni apportate sul tema hanno stabilito che la procura venga considerata apposta dal difensore, anche se rilasciata su foglio separato, purchè l’atto si trovi congiunto materialmente con quello al quale fa
riferimento. Può anche essere inserita su un documento informatico separato (sottoscritto con firma digitale), purchè unito all'atto cui si riferisce mediante strumenti telematici, individuati con apposito decreto
dal Ministero della Giustizia55.
54 CONTALDO-GORGA, Il Processo Civile Telematico come occasione della
diffusione delle best practices nel settore giustizia, dicembre 2009, reperibile in
www.juribit.it/wp-content/uploads/2009/05/bitjuris-n.11.pdf
55 E. ZUCCONI GALLI FONSECA, La procura alle liti su supporto informatico, 6 febbraio 2013, reperibile in www.judicium.it/wpcontent/uploads/saggi/Zucconi/pdf.
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CAPITOLO II
Le nuove prospettive della giustizia “informatizzata”:
il
processo penale telematico.
SEZIONE PRIMA
SOMMARIO: 2.1. La nascita, la struttura e la normativa di riferimento. - 2.1.1 L’introduzione degli applicativi ministeriali: operatività concreta e dati statistici sul funzionamento - 2.1.2 L’iscrizione della notiia di reato e l’attività del Pubblico Ministero. - 2.1.3 I registri del Pubblico Ministero
- 2.1.4 Il tentativo di innovazione attraverso il portale NDR.
2.1 La nascita, la struttura e la normativa di riferimento.
L’esperienza telematica condotta fino ad oggi nel settore del processo
penale, è interamente ascrivibile al concetto di “analogismo tecnologico”. Questa espressione indica la riproduzione in logica digitale della struttura, delle qualità e delle relazioni del processo definite dal codice di rito, e costituisce la prima forma di introduzione delle tecnologie cc.dd. “ICT” nel settore penale56. Sul punto si sottolinea innanzitutto che, a
differenza di quanto è avvenuto per il processo civile telematico, il quale si configura come una realtà concreta e già da tempo operativa nel nostro ordinamento, la digitalizzazione del processo penale risulta essere un assetto maggiormente problematico, un “work in progress” con una
56 P. LICCARDO, Le ragioni del processo penale telematico, 2016 (elaborato gentilmente concesso dall’autore). Con la locuzione “Information and communication technologies” si intendono le tecnologie riguardanti i sistemi integrati di telecomunicazione, i computer, le tecnologie audio-video e relativi software, che permettono agli utenti di creare, immagazzinare e scambiare informazioni.
37
storia e (di conseguenza) una legislazione piuttosto giovane e recente. Il settore sconta, infatti, una maggiore arretratezza, essendo da sempre
segnato da una polverizzazione sul territorio dei programmi informatici. Al fine di evitare alcuni significativi errori di ideazione e di strategia complessiva, verificatisi in sede di attuazione del processo civile telematico, si è inserita, alla base, una seria riflessione sulla funzione dell’informatizzazione nel processo penale e sulle finalità di un simile
intervento.
L’obiettivo di ogni operazione (normativa, di organizzazione e tecnica) in materia penale, deve avere quale inevitabile riferimento primario il modello del giusto processo richiesto dal sistema costituzionale nel suo complesso, con specifico richiamo agli articoli 111 e 112 della Costituzione in termini di ragionevole durata, trasparenza, possibilità di accesso alla giustizia, obbligatorietà dell’azione e parità fra accusa e
difesa dinanzi al giudice terzo e imparziale57. L’informatizzazione si
inserisce in questo percorso, nella consapevolezza che è la tecnica a dover seguire il modello costituzionale e normativo del processo in vigore, con i doverosi adattamenti, e non viceversa. Si tratta, all’evidenza, di un progetto di innovazione che deve avere quale “stella polare” il miglioramento della qualità della giurisdizione penale, consentendo l’ottimizzazione e la velocizzazione dei flussi di attività attraverso la
costante ricerca della qualità ed attendibilità dei dati trasmessi.
57 Verifica dello stato di informatizzazione del processo penale, delibera del CSM in data 15 ottobre 2015, reperibile in www.csm.it/processopenaletelematico.pdf.
38
Sincronizzare gli applicativi, metterli in rete, assicurare la qualità del dato, generare sistemi capaci di estrarre informazioni ed elaborarle, aiuta gli uffici giudiziari a gestire e programmare le attività processuali e, dunque, ad assicurare un servizio migliore ed in grado di creare e migliori
condizioni per la concretizzazione del giusto processo. Lo scopo è garantire la qualità, la quantità e la riduzione dei tempi dei
procedimenti e, proprio per raggiungere tale fine, il Ministero della Giustizia ha proposto anche una digitalizzazione delle procedure interne, tramite l’introduzione di programmi ministeriali. L’operazione razionale
che si vuole porre in essere, per quanto concerne il settore penale, deve partire da queste premesse, mirando a realizzare un’attività di
consolidamento e di adeguamento dei sistemi in uso. Ciò comporta il potenziamento degli applicativi ed il tentantivo di
superare l’assenza di “verticalizzazione” delle informazioni processate, elemento (quest’ultimo) che rappresenta il limite più evidente dell’attuale
sistema telematico penale58. Gli interventi più significativi, per ora,
investono principalmente la fase delle indagini preliminari. Se si vuole dunque illustrare lo sviluppo del processo penale telematico ripercorrendo le basi normative, è necessario operare un breve excursus storico. Le prime norme in materia di digitalizzazione della pubblica amministrazione, introdotte con la c.d. Legge Bassanini, rimandavano a specifici regolamenti.
58 P. LICCARDO, Le ragioni del processo penale telematico, 2016 (elaborato
39
I primi regolamenti attuativi (D.P.R. 10 novembre 1997, n. 513; successivamente abrogato dall'art. 77, D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 444 e dall’art. 77, D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445 e sostituito dal D.P.R. 28
dicembre 2000, n. 445) non riguardavano in realtà l'Amministrazione della Giustizia. Con il D.P.R. 13/02/2001 n. 123, poi veniva emanato il Regolamento recante la prima disciplina sull'uso di strumenti informatici e telematici nel processo civile, nel processo amministrativo e nel processo dinanzi alle sezioni giurisdizionali della Corte dei Conti. Era la prima normativa italiana, non applicabile al processo penale,
specificamente riguardante l'Amministrazione della Giustizia. In questo contesto veniva emanato il decreto legislativo 7 marzo 2005, n.
82 Codice dell’Amministrazione Digitale (CAD) che si applicava alla
p.a. (ex art. 2) e ai privati (ex art. 3), ma non si applicava al processo (art. 16). Con l’art. 4 del D.L. 29 dicembre 2009 n. 193 le regole stabilite in
materia di notificazioni e comunicazioni, inizialmente dettate
esclusivamente per il civile, sono state estese anche al processo penale. Detta disposizione rappresenta il vero punto di svolta dell’evoluzione
della normativa in materia di processo telematico. Infatti, non soltanto ha introdotto le notifiche telematiche penali, ma ha reso applicabili al
processo le norme con valore di legge ordinaria del CAD59: queste regole
costituiscono, ad oggi, le norme che disciplinano gli atti del processo
59 Cass., Sez. civ, 10 novembre 2015, n. 22871, reperibile in www.foroitaliano.it/valida- la-firma-digitale-della-sentenza-redatta-in-formato-elettronico-cass-10-novembre-2015-n-22871.
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redatti in forma di documento informatico60 e sottoscritti con firma
digitale61. Devono inoltre ritenersi applicabili al processo penale
telematico: l’art. 16 del D.L. 179 del 201262 in materia di notifiche
telematiche, e le specifiche tecniche contenute nel Decreto D.G.S.I.A. 9 gennaio 2016, la cui applicazione è stata predisposta da parte del responsabile per i sistemi informativi automatizzati del Ministero della Giustizia, limitatamente ai profili inerenti alla protezione dei dati personali, sentito il Garante per la protezione dei dati personali, secondo quanto previsto dal D.M. 44/2011. In tempi più recenti, è interessante segnalare ed analizzare il contenuto della relazione presentata, nel 2014,
dal Ministero della Giustizia63, relativa all’innovazione organizzativa del
sistema giudiziario. Lo scopo (da lì in avanti) sarebbe sicuramente stato quello di pianificare interventi nel settore tecnologico, informatico, normativo ed organizzativo. Il punto di partenza era connesso al completamento dell’automazione dei servizi informativi già in uso e la
loro totale diffusione sul contesto nazionale: la completa interoperabilità tra i sistemi comporta la circolazione dei dati tra tutti gli attori del processo e in tutte le sue fasi, ossia dalla notizia di reato fino all’espiazione della pena, consentendo anche la gestione integrata delle
notifiche penali ai soggetti interessati64. Il secondo punto da riformare
era, invece, quello connesso alla digitalizzazione degli atti e dei
60 Art 1 lett. P e art 20 CAD. 61 Art 2 lett. S e Art 21 CAD. 62 Convertito con Legge 221/2012.
63 Secondo l’aggiornamento del 29 luglio 2014. 64 Al fine di dare attuazione all’art 16. DL 179/2012.
41
documenti, secondo una filosofia improntata sull’assoluta preferenza per l’atto nativamente digitale. Ciò implica un intervento immediato sulla
notitia criminis che dovrà essere trasmessa dalle Forze di Polizia in forma
telematica: da tale contributo deriva la digitalizzazione dell’intero procedimento in tutte le sue fasi. Un terzo ambito di intervento riguardava
l’impiego delle tecnologie multimediali nel processo penale.
Sono vari, infatti, i settori in cui proprio le tecnologie, che hanno lo scopo di produrre atti nativamente digitali che vengono trattati dal sistema unico di gestione, potranno esplicitare i loro effetti, con la specificazione che, un’innovazione di tale portata richiede necessariamente una fase di avvio in una serie di uffici giudiziari “pilota”, scelti secondo criteri di
eccellenza in ambito informatico65. Il quarto settore era infine legato alla
creazione di appositi sistemi di controllo, trasversali agli uffici che
gestiscono le diverse fasi del procedimento. Le linee guida si fondavano sull’esperienza legislativa del frangente
civile, prevedendo appositi meccanismi di elaborazione statistica dei dati, al fine di valutare l’attività svolta secondo parametri di efficacia. Sempre considerando quella che è la conformazione generale pensata per la digitalizzazione della giustizia penale, è necessario rilevare come, proprio il Ministro della Giustizia A. Orlando annunciò che, nel 2016, sarebbe entrato a pieno regime il processo penale telematico, grazie anche al finanziamento dei fondi europei strutturali 2014-2020 nell’ambito del
42
programma Operativo Nazionale “Governance e Capacità istituzionale”. Per questi motivi, sul tema in esame, nonostante ad oggi ci sia ancora molto da realizzare, non si può comunque affermare di trovarsi nel c.d. “anno zero” della digitalizzazione della giustizia penale, dal momento
che è comunque impossibile pensare di celebrare un processo senza
ricorrere all’ausilio fornito dalle tecnologie informatiche66.
2.1.1 L’introduzione degli applicativi ministeriali: operatività concreta e dati statistici sul funzionamento.
Guardando a quelli che sono i veri e propri sistemi pensati dal legislatore per innovare l’apparato della giustizia penale si osserva che, il primo
risultato conseguito nel tempo a livello di informatizzazione del processo,
è avvenuto grazie alla sostituzione del RE.GE67 (Registro Generale) da
parte del SICP (Sistema Informativo della Cognizione Penale). Questo modello consente una gestione più completa ed integrata dei dati,
inclusa la produzione semi automatica di atti nel processo di primo e secondo grado. Da un punto di vista cronologico si rileva che il primo applicativo sviluppato e pensato per la digitalizzazione del Registro
Generale Notizie di Reato era il ReGe,allo scopo di iscrivere, per ciascun
procedimento penale aperto dall’ufficio del Pubblico Ministero, i dati
66 G. DE RUGERIIS, Processo penale telematico: a lavoro per una razionalizzazione
degli applicativi, 11 aprile 2016, reperibile in
www.forumpa.it/pa-digitale/giustizia-processo-penale-telematico.pdf
