3.1 (segue): la Raccomandazione 2014/135/UE e potenziali riforme: la Proposta di Direttiva
1. L’iter di riforma nella legge delega 19 ottobre 2017, n
Il diritto concorsuale italiano è stato segnato nel corso degli anni da numerosi interventi da parte del legislatore, resi necessari dal sorgere di istanze nuove, volte al sostegno e alla conservazione dell’impresa e dei posti di lavoro. Se in passato la legge fallimentare è stata sempre connotata da una finalità punitiva, capace di travolgere la sfera giuridica e sociale del soggetto dichiarato fallito, nel corso degli anni è andata incontro a smussamenti che hanno portato ad intravedere nella condizione d’insolvenza un momento fisiologico nella vita dell’impresa.
L’ultimo intervento in materia fallimentare rappresenta il tentativo più ambizioso, da parte del legislatore, di dare una ridefinizione alla materia concorsuale, con l’introduzione di
principi generali, non nuovi, ma sicuramente espressi con più vigore e organicità rispetto al passato.
L’invasività di un tale intervento era ormai improcrastinabile anche a causa delle pressioni provenienti dal contesto europeo, con la Raccomandazione n. 2014/135/UE, il Regolamento 2015/848 in materia d’insolvenza transfrontaliera e la proposta di Direttiva del parlamento Europeo e del Consiglio del 22 novembre 2016, in materia di procedure di ristrutturazione e di insolvenza, oltre che dai principi espressi in seno all’UNICITRAL dalla Model Law in tema d’insolvenza198.
Sulla base di tali premesse, il 19 ottobre 2017 il parlamento ha emanato la legge delega n. 155 per la riforma organica delle discipline della crisi di impresa e dell’insolvenza199.
L’iter di riforma è stato avviato dal Ministro della Giustizia che, con decreto del 28 gennaio 2015, ha istituito una commissione avente il compito di elaborare un progetto di riforma organica delle discipline della crisi e dell’impresa.
La Commissione Ministeriale, c.d. “Commissione Rordorf”, ha elaborato una bozza di disegno di legge delega, contenete previsioni non solo di tenore processuale, ma al contempo sostanziale ed ordinamentale200.
198 Per un maggiore approfondimento sul rapporto fra le regole espresse
nel disegno di legge delega e gli orientamenti internazionali ed europeo si veda P. DE CESARI, Riforma Rordorf e sollecitazioni europee: le
parallele cominciano a convergere, in Fallimento, 2016, 10 p. 1143.
199 Pubblicata in G. U. il 30 ottobre 2017.
200 F. DE SANCTIS, Il processo uniforme per l’accesso alle procedure
Nella relazione illustrativa vengono espressamente enunciate le ragioni che stanno alla base della riforma organica della materia fallimentare201; si tratta:
- di esigenze sistematiche, volte alla costruzione di un quadro normativo lineare e semplificato in cui esaltare gli elementi comuni alle procedure concorsuali202, tenendo comunque conto
delle differenziazioni rese necessarie dalla gravità del dissesto economico; nella formulazione del progetto originario, AC. 3671, avrebbe dovuto trovare sistemazione anche la materia dell’amministrazione straordinaria, che però nel corso dei lavori parlamentari è stata stralciata, con la conseguenza di non contemplare più tale istituto all’interno del quadro di riforma. Una tale scelta si mostra dissonante con l’obiettivo di una riforma organica e sistematica della materia;
- di esigenze di armonizzazione dell’ordinamento concorsuale italiano con quello comunitario ed internazionale203, accogliendo
l’idea del c.d. fresh start;
- di esigenze di immagine, infatti, la legge fallimentare costituita da un regio decreto del 1942 rende la disciplina italiana non solo
201 A. BENOCCI, Dal fallimento alla liquidazione giudiziale: rivoluzione
culturale o make-up di regolamentazione?, in Giur. Comm., 2017, 5, p.
759.
202 Le procedure concorsuali hanno in comune: a) il dissesto economico
del debitore alla base della loro attivazione; b) la generalità che, a differenza delle procedure esecutive individuali, consente di aggredire tutto il patrimonio del debitore e non i suoi singoli beni; c) il carattere collettivo che consente di tutelare tutti i creditori del debitore. Tuttavia l’individuazione dei tratti comuni è complicata dal fatto che non tutti i suindicati elementi sono presenti negli accordi di ristrutturazione, che però la riforma ricomprende fra le procedure concorsuali. 203 P. DE CESARI, Riforma Rordorf e sollecitazioni europee… cit.; per un maggiore approfondimento si rimanda al precedente capitolo.
particolarmente arretrata rispetto quella europea, ma anche poco appetibile per gli investitori stranieri204. È occorso del tempo perché il Parlamento approvasse il disegno di legge delega205, e nel corso dei lavori, nel passaggio al vaglio delle Camere sono state apportate al testo elaborato dalla Commissione numerose modifiche, che in seguito verranno esaminate. Il Ministro della Giustizia con un secondo decreto del 5 ottobre 2017 ha istituito la commissione Rordorf/2 avente il compito di elaborare le bozze di decreti delegati per l’attuazione della legge delega n. 155/2017 entro il 10 gennaio 2018.
La riforma del fallimento avverrà mediante tre decreti volti a riscrivere la disciplina della crisi d’impresa: il primo, e decisamente più impegnativo, avrà l’obiettivo di sostituire il r.d. n. 267 del 1942 e la legge n. 3 del 2012 con l’elaborazione di un
204 Le esigenze di “immagine” nella RELAZIONE ALLO SCHEMA DI
LEGGE DELEGA PER LA RIFORMA DELLE PROCEDURE CONCORSUALI, sono indicate per prime: «Anche solo dal punto di vista dell’immagine
appare assai singolare che la normativa di base sia ancora costituita, a tal riguardo, dal r.d. 19 marzo 1942, n. 267 (c.d. legge fallimentare), quando quasi tutti gli altri Stati dell’Unione europea si sono dotati di normative sull’insolvenza ben più recenti. E’ ben vero che la legge fallimentare italiana è stata da allora ripetutamente modificata e che talvolta – soprattutto per effetto degli interventi normativi attuati col d. lgs. 9 gennaio 2006, n. 5 – si è trattato di modifiche di ampio respiro, che hanno interessato interi settori della legge; ma, per certi versi, ciò ha persino accentuato lo scarto tra le disposizioni riformate e quelle rimaste invariate, che ancora risentono di un’impostazione nata in un contesto temporale e politico ben lontano dall’attuale». p. 3.
205 La proposta di legge presentata alla Camera dei Deputati come
d.d.l.C.3671, 11 marzo 2016, a seguito dello stralcio della disposizione relativa all’amministrazione delle grandi imprese in stato di insolvenza, è divenuta il d.d.l. C.3671-bis del 18 maggio 2016, esaminato dalla Commissione Giustizia il 26 gennaio 2017, approvato dall’assemblea il 1º febbraio e trasmesso dalla Camera dei Deputati al Senato della Repubblica come d.d.l. S. 2681 del 3 febbraio 2017, assegnato all’esame della relativa commissione giustizia e conclusosi il 19 ottobre 2017 con l’approvazione della legge delega 2017 n. 155.
codice della crisi e dell’insolvenza206; il secondo apporterà
modifiche al codice civile in materia societaria207 (il progetto di
riforma persegue anche l’obiettivo di coordinare il “diritto fallimentare” con la disciplina societaria, che sembra ancora tarata sulla situazione di una società in bonis e che deve essere più che altro coordinata con la disciplina dell’impresa in crisi); mentre il terzo si occuperà del riordino dei privilegi e delle garanzie possessorie208.
Ad oggi solo due dei tre decreti legislativi di attuazione previsti sono stati elaborati, dal momento che nel breve termine assegnato
«la predisposizione di entrambi i primi due indicati decreti legislativi appare indispensabile per realizzare lo scopo primario della legge delega, ossia per dare vita ad una riforma organica della disciplina della crisi e dell’insolvenza superando la lunga stagione degli interventi settoriali e dotando finalmente l’ordinamento di un testo normativo moderno e sistematico, il riordino della disciplina dei privilegi e delle garanzie non possessorie, benché sia del pari importante, è attuabile anche in tempi diversi ed in separata sede»209. 206 In attuazione degli artt. da 1 a 9, 13, 15 e 16 della legge delega. Il testo del Codice della crisi e dell’insolvenza consta di 359 articoli, aggiunti i 35 articoli delle disposizioni di attuazione e transitori ed è suddiviso in capi e sezioni, 207 In attuazione dell’art. 14 della legge delega. 208 In attuazione dell’art. 14 della legge delega.
209 RELAZIONE DI ACCOMPAGNAMENTO AI DECRETI DELEGATI,