La CE per iniziativa del Presidente Barroso creò un gruppo di lavoro ad alto livello guidato dal banchiere francese de Larosière allo scopo di elaborare delle raccomandazioni147 per una revisione del quadro regolamentare. Il rapporto consegnato nel febbraio 2009 alla Commissione mette in evidenza, tra l’altro, la frammentazione pre-crisi della struttura di supervisione nell’Unione europea, all’origine della mancata capacità di reazione alla crisi.
Il nuovo quadro europeo di vigilanza in Europa proposto dal rapporto De Larosière (sostanzialmente recepito dal Consiglio europeo), fu uno dei primi impegni della settima legislatura e della seconda Commissione europea a guida Barroso. Esso è entrato in vigore nel corso del 2011 con la creazione delle tre Autorità settoriali e del
147 Il Rapporto del Gruppo di Alto livello guidato da Jacques de Larosière, pubblicato a gennaio 2009, rimette alla Commissione europea una puntuale analisi delle cause della crisi finanziaria in atto, con indicazioni precise relative ai rimedi politici e regolamentari, rimedi a livello di vigilanza UE e rimendi a livello mondiale. Esso si struttura in trenta raccomandazioni, di cui le più importanti riguardano la supervisione prudenziale. Consultabile al seguente link:
https://www.esrb.europa.eu/shared/pdf/de_larosiere_report_it.pdf?bb9e09f377e0aba84c62fc2616eab30f .
Comitato di Rischio sistemico e può essere definito a “diamante” per differenziarlo dal modello Lamfalussy.
Fonte: Masera, R., Intervento alla Convention EFPA Italia, 14-15 giugno 2012
Il modello “a diamante “di supervisione si basa essenzialmente su un’interazione ancora più stretta e incrociata fra politica economica, supervisione macro e micro finanziaria e Regolazione. La nuova architettura di supervisione europea è fondata su due pilastri: il Comitato europeo per il rischio sistemico, con sede a Francoforte, competente per la supervisione macro prudenziale dell’intero sistema finanziario e il Sistema europeo delle Autorità di vigilanza finanziaria, costituito, a sua volta, da un assetto a rete, articolato sull’integrazione e sull’interazione tra Autorità nazionali e nuove Autorità europee, competenti per settore. Le tre Autorità di supervisione settoriali sono l’Autorità Bancaria Europea (d’ora in avanti EBA, acronimo inglese di European Banking Authority) con sede a Londra148, l’Autorità di Vigilanza dei Mercati mobiliari (European Securities Market Authority, ESMA) con sede a Parigi e, infine, l’Autorità Europea di Vigilanza delle Assicurazioni e dei Fondi Pensione (European Insurance and Occupational Pension Authority, EIOPA) con sede a Francoforte149.
148 Per effetto della Brexit la sede dell’EBA è stata trasferita a Parigi. Dal 30 marzo 2019 le riunioni ufficiali sono state spostate a Parigi, formalmente la nuova sede è operativa dal 3 Giugno 2019.
149 Gli acronomi delle autorità europee sono stati inseriti in inglese poiché sono quelli di uso ricorrente.
Uno degli obiettivi fondamentali della supervisione europea consiste nella creazione del cosiddetto “single rule book”, ovvero di regole uguali per tutti e soprattutto in tutti gli Stati membri, con lo scopo di: 1)evitare che nel processo di competizione siano favoriti i campioni nazionali attraendo business sui singoli mercati nazionali; 2) elevare il grado di armonizzazione e per questa via favorire l’integrazione del Mercato unico;
3) garantire un “level playing field”, cioè di un terreno di gioco uguale per tutti gli attori di mercato, ovunque operino, che elimini le distorsioni alla concorrenza.
Il single rule book ha come finalità la riduzione della discrezionalità nell’attuazione ed interpretazione della normativa europea in modo tale da conseguire, nel caso dei regolamenti, direttamente applicabili negli Stati membri, un’unicità regolamentare. Il single rule book nella situazione data era l’unico strumento in grado di ristabilire la reputazione del sistema bancario europeo, fortemente deteriorata dalla crisi. Soltanto con regole comuni a tutti questa reputazione poteva essere ristabilita150. Il fatto che l’elaborazione di queste norme sia demandata ad autorità settoriali sovranazionali discende dalla circostanza secondo cui queste autorità sono dotate di competenze altamente tecniche e specialistiche. Dal punto di vista legale un tale ragionamento trova la sua base giuridica nella delega alla Commissione europea per l’adozione di atti non legislativi, di portata generale, volti ad integrare o modificare elementi non essenziali di provvedimenti normativi dell’Unione stabilita dall’art. 290 del Trattato sul Funzionamento dell’Ue151, fino all’entrata in vigore della nuova architettura europea di supervisione nel 2010, nell’Unione europea si era assistito a una progressiva armonizzazione delle legislazioni nazionali nei settori, bancario, finanziario e assicurativo, attraverso il ravvicinamento delle disposizioni nazionali e l’operare del principio del mutuo riconoscimento (delle autorizzazioni e dei sistemi di vigilanza).
150 Enria, A., Intervento del Presidente dell’EBA all’Assemblea annuale di Federcasse, Roma 22/11/2013.
151 L’articolo 290 del TFUE recita: 1. Un atto legislativo può delegare alla Commissione il potere di adottare atti non legislativi di portata generale che integrano o modificano determinati elementi non essenziali dell’atto legislativo. Gli atti legislativi delimitano esplicitamente gli obiettivi, il contenuto, la portata e la durata della delega di potere. Gli elementi essenziali di un settore sono riservati all’atto legislativo e non possono pertanto essere oggetto di delega di potere. 2. Gli atti fissano esplicitamente le condizioni cui è soggetta la delega […].
Questo aveva consentito la protezione di specificità nazionali - conformi a quei principi - sia nella normativa primaria e secondaria che nei rispettivi meccanismi di vigilanza.
Questa situazione ha avuto delle ripercussioni sull’integrazione finanziaria tra i vari paesi - in particolar modo a causa dei diversi meccanismi di cooperazione e coordinamento tra autorità nazionali - e, soprattutto, a causa della loro incapacità di garantire un’applicazione uniforme del diritto comunitario e di conseguire modelli di controllo omogenei, provocando - in ultima analisi - ricadute sui mercati e sugli ordinamenti dei vari paesi in termini di frammentarietà. Per fare fronte alla situazione, erano stati creati dei fori ad hoc e degli organismi consultivi da parte della Commissione europea152 e del Consiglio con l’evidente scopo di valorizzare le specificità tecniche connesse alla regolamentazione finanziaria. L’esplosione della crisi sui mercati finanziari americani e l’arrivo su quelli europei, rende evi- dente l’elevato grado di connessione esistente tra i mercati, a prescindere dalla loro collocazione geografica. Conseguentemente diventa urgente l’adattamento della vigilanza europea alle nuove esigenze e diventa inoltre chiaro che non è più sufficiente riformare le legislazioni nazionali, ma occorre una nuova architettura di supervisione europea fondata su autorità europee.
In un’audizione alla Camera dei Deputati Rainer Masera, che ha fatto parte del gruppo ad alto livello de Larosière, affermò:
“[…] la crisi finanziaria attuale nasce, in larga misura, dal supporto fornito alle banche durante la precedente crisi da molti Paesi europei. Il Rapporto del Gruppo ad alto livello sulla supervisione finanziaria nell’Unione europea, presieduto da Jacques de Larosière, è stato utilizzato dal Consiglio europeo soltanto in parte. Infatti, non è stata seguita l’indicazione a prendere in considerazione simultaneamente, secondo un approccio complessivo, supervisione macro prudenziale, vigilanza, nuovi standard di capitale e nuove regole del gioco, in particolare per quanto riguarda le agenzie di rating e i CDS sovrani. Da questo errore, nasce la grande tensione che regna sui mercati153.
152 I Comitati in questione sono stati creati per iniziativa della Commissione. L’organizzazione tecnica dei lavori è assicurata dalla Commissione (nello specifico dalle Direzioni Generali)
153 Masera, R. “Gli standard di capitale di Basilea: soluzione o concausa dei problemi di instabilità? Relazione di base predisposta per un’audizione alla Commissione VI Finanze della Camera dei Deputati, nell’ambito di un’indagine conoscitiva sulla regolamentazione europea riguardante i requisiti di capitale degli enti creditizi, Roma, 1 febbraio 2012, in: http://leg16.camera.it/461?stenog=/_dati/leg16/lavori/stencomm/06/indag/creditizi/2012/0201&pagina=s010.
Il Rapporto del Gruppo di esperti ad alto livello sulla supervisione finanziaria nell’Unione europea, presieduto da Jacques de Larosière, è stato utilizzato dal Consiglio europeo soltanto in parte. Infatti, non è stata seguita l’indicazione a prendere in considerazione simultaneamente, secondo un approccio complessivo, supervisione macro prudenziale, vigilanza, nuovi standard di capitale e nuove regole del gioco, in particolare per quanto riguarda le agenzie di rating.
Il rapporto è stato successivamente recepito dalla Commissione in maggio con una Comunicazione154 e ha ispirato le proposte di regolamentazione rese note dalla Commissione alla fine di settembre 2010155. La produzione legislativa europea successivamente adottata è andata sostanzialmente in due direzioni 1) rendere più solidi e sicuri i mercati finanziari attraverso nuove regole comuni armonizzate e riformando importanti legislazioni esistenti; 2) mettere in atto un intervento legislativo più settoriale mirato a migliorare le infrastrutture dei mercati mobiliari e dell’area del post-trading in particolare156.
L’obiettivo principale di questo processo è stato rivolto a restaurare la fiducia degli operatori e la stabilità sui mercati finanziari come bene pubblico da preservare nel tempo, attraverso u processo di riforma mirato a migliorare legislazioni esistenti, tuttavia rivelatesi inefficaci e a colmare il vuoto legislativo in questi settori non ancora regolamentati in modo appropriato. Il primo ha riguardato il mercato dei derivati e particolarmente di quelli OTC (over-the-counter), che ha creato un’infrastruttura di mercato fondata sulle controparti centrali, i repertori di dati relativi alle negoziazioni, che funzionano da archivi informativi sui contratti in essere in un determinato momento, per effetto dell’obbligo di segnalazione che è stato introdotto su tutti i
154Commission of The European Communities, Communication from the Commission, European Financial Supervision Brussels, 27.5.2009 (COM (2009) 252 final).
155 Commission of The European Communities, Proposal for a Regulation of The European Parliament and of The Council on Community Macro Prudential Oversight of the Financial System and Establishing a European Systemic Risk Board Brussels, COM(2009) 499/3 and the proposals for establishing a European Banking Authority, European Insurance and Occupational Pensions Authority and a European Securities and Markets Authority.
156 I sistemi di post trading rappresentano la parte nascosta, la più complessa e costosa da implementare, di quel processo finalizzato alla custodia e al trasferimento dei titoli (e del contante) dal venditore all’acquirente. I sistemi di post trading assicurano che gli accordi di scambio siano effettivamente adempiuti.
contratti di derivati in essere, nonché requisiti prudenziali più stringenti per le CCP. Il secondo importante intervento ha riguardato la revisione della direttiva sul mercato degli strumenti finanziari (Market in Financial Instruments Directive –MiFID) cui è collegato un regolamento (Market in Financial Instruments Regulation –MiFIR),nel quale si specificano obblighi di natura regolamentare applicabili alla negoziazione in strumenti derivati OTC, nuovi requisiti per l’operatività sul mercato dei derivati ( in considerazione dell’importanza da esso assunto), e per fare fronte alla forte concentrazione sull’attività in derivati su controparti centrali di taluni intermediari, prevedendo nuovi requisiti di liquidità.
2.4. Dal “Pittsburgh Consensus” alla trasposizione delle decisioni del G20 del 2009