L’attuazione del federalismo cooperativo: i «conditional

grants in aid».

Come anticipato, il modello cooperativo richiede letteralmente una cooperazione tra i vari livelli di governo e una condivisione di competenze che realizza una “concorrenza” legislativa. Questa può attuarsi tramite diversi strumenti189 _{tra i} quali quello della creazione di nuove materie che il Congresso si auto attribuisce; in particolare, così facendo, esso non invade la

1961) sull’applicazione agli Stati della regola sull’esclusione di utilizzazione di prove ottenute da «sequestri o sopralluoghi irragionevoli».

189 _{Nascono in quest’ottica altri due strumenti di cooperazione secondo M. Grodzins,}

The American system, cit., ossia la professionalizzazione degli impiegati e le agenzie

regolatrici. Il sistema dei grants richiedeva personale altamente qualificato per l’attuazione dei programmi federali, motivo per cui l’idoneità degli impiegati veniva certificata da una agenzia nazionale con un controllo ex post da parte del Congresso. Successivamente quest’ultimo impose, però, una certificazione all’ingresso mediante concorso, fatta eccezione per i dirigenti.

Per quanto concerne le regulatory agencies, invece, si tratta di istituti con le quali si pone in essere una comunicazione tra le Commissioni federali e quelle statali (si pensi al Transportation Act del 1920 che richiede il dialogo fra la Federal Trade Commission e le corrispondenti commissioni statli prima di adottare un provvedimento).

105 competenza degli stati in materia, ma agisce “dal di fuori”, integrando le discipline statali (la legislazione federale assume natura «interstiziale»).

Tuttavia, nella prassi la modalità principale non è tanto quella della legiferazione sulla falsa riga delle discipline statali, ma nella maggior parte dei casi il meccanismo è inverso: lo stato federale decide l’ambito di intervento – valutando quali fattispecie necessitano di una regolazione nazionale e quali possono rimanere nella sfera di autonomia statale190 – e gli stati membri integrano in via complementare le leggi federali.

Secondo la dottrina sono due i presupposti del federalismo cooperativo: la condivisione di competenze e l’accordo tra stato federale e stati membri sulla realizzazione di tale condivisione, attraverso la definizione della linea (mobile) che separa le rispettive azioni191_.

Ciò nondimeno, il vero mezzo mediante cui lo Stato federale si impone è quello dei grants in aid nella declinazione dei «conditional o categorical grants in aid» . Puro manifesto del senso del federalismo cooperativo, essi consistono in finanziamenti che la federazione (grantor) eroga a favore degli

190 _{G. BOGNETTI, Federalismo, Proprietà e libertà, in Il federalismo statunitense fra}

autonomie e centralizzazione, Bologna, Clueb, 1979, p. 70 ss.

191 _{A tal proposito, C. Bologna, Stato federale e national interest: le istanze unitarie}

nell’esperienza statunitense, cit, p. 97, ove si rinvia a D. J. ELAZAR, Federalism: an overview, HSRC Publishers, Pretoria, 1995, p. 41 ss, secondo il quale in assenza di una

106 stati membri (grantee) affinché perseguano specifiche finalità in materie che sono tradizionalmente statali (si pensi, ad es. all’istruzione o alla sanità). I categorical grants costituiscono lo strumento finanziario in cui gli stati hanno meno potere decisionale poiché da come si desume dall’espressione i finanziamenti sono sottoposti a condizione192. In questo caso, a difesa delle istanze unitarie, minore è la discrezionalità lasciata agli stati, maggiore sarà la regolazione da parte dello stato federale di materie escluse dalla propria competenza193.

Le condizioni dei finanziamenti possono essere di varia natura, ma tutte ricollegate a un «national interest» che giustifica le limitazioni all’autodeterminazione statale. Questa ragione legittima il loro utilizzo soprattutto nel periodo del New Deal, ove tale meccanismo risultava il più efficiente ai fini dell’attuazione del programma194_.

Tra gli esempi di conditional grants si può citare il Social Security Act del 1935 con il quale fu creato un programma organico di sostegno economico per anziani, disoccupati e famiglie con minori a carico. Il finanziamento avvenne in quanto

192 _{Sono, infatti, individuabili tre categorie: oltre ai categorical grants che impongono}

rigidi vincoli di destinazione, vi sono i block grants che hanno una forma più attenata e il general revenue sharing, riconducibile a un trasferimento non vincolato. In tal senso, C. Bologna, op. cit., p. 316.

193 _{Ibidem. In questo senso, si distingue fra matching e non matching grants: i primi}

creano una sovrapposizione di fondi (statali e federali), mentre i secondi escludono i finanziamenti statali marcando una netta prevalenza delle decisioni federali. Ibidem.

194 _{In realtà, è al 1911 che si fa risalire la prima forma di finanziamento sottoposto a}

condizion , con l’erogazione di fondi nel campo della sivicoltura. Cfr. M. GRODZINS,

107 destinato a tali categorie di soggetti e venne sottoposto a vincoli di spesa che riducevano fortemente l’autonomia decisionale degli stati. In questo caso le condizioni incidevano nel merito del provvedimento, ossia su come la materia dovesse essere regolata, ma in altri casi potevano concernere solo profili organizzativi.

Inoltre, i categorical grants si possono distinguere in formula grants e projects grants, a seconda che i fondi vengano erogati sulla base della legge (di una “formula”, appunto) o sulla base di un progetto presentato dagli enti territoriali195.

Dal punto di vista dei rapporti fra legislazione federale e statale la prevalenza della prima viene garantita in questo periodo dalla supremacy clause di cui all’art. 6 della Costituzione e dalla dottrina della preemption, la quale ha permesso (e permette) allo Stato federale di rendere esclusiva una materia di competenza concorrente o esclusiva degli stati. In questo modo, si opera una «occupazione preclusiva» di ambiti potenzialmente disciplinabili da normative statali196. La supremacy clause, dunque, non rappresentò allora solo uno strumento di risoluzione delle incompatibilità normative tra leggi federali e statali, ma il

195 _{I primi sono a disposizione di tutti gli Stati che rispondano ai requisiti di}

attribuzione, mentre i secondi vengono distribuiti ad opera di amministratori federali con l’obiettivo di creare una sorte di concorrenza tra i vari enti e produrre, dunque, uno stimolo allo sviluppo. Cfr. J. F. ZIMMERMAN, Contemporary American Federalism.

The growth of national power, Praeger, New-york, 1992, p. 115.

196 _{Il senso di tale orientamento è che la legge federale deve in ogni caso prevalere su}

quella statale, agendo in via preventiva a una eventuale incompatibilità tra disciplina statale e federale. Ciò va letto, appunto, in correlazione con la clausola di supremazia. In tal senso, G. BOGNETTI, Lo spirito del costituzionalismo americano, cit., p. 216.

108 fondamento costituzionale del potere dello Stato federale su quello degli stati membri.

1.10 La rivoluzione ideologica del New Deal e i successivi