L’evoluzione della politica ambientale nell’Unione europea

La normativa comunitaria in materia di tutela ambientale si è articolata attraverso diverse fasi.

Nella stesura originaria del Trattato Ce non era previsto alcun riferimento all’ambiente. Fino al 1973, infatti, la disciplina di tale settore avveniva mediante delle direttive che regolavano singoli aspetti della materia, senza costituire, pertanto, un corpo normativo omogeneo. A ciò va, inoltre, aggiunto che l’attenzione che il legislatore

424 _{Si v., in tal senso, C.B}

OVIS, Public Procurement in the European Union: A Critical Analysis of

the New Regime, cit., p. 58; Id., The New Public Procurement Regime: A Different Perspective on the Integration of Public Markets of the European Union, cit., p. 108 e Id., Developing Public Procurement Regulation: Jurisprudence and its Influence on Law Making, in Common Market Law Review, 2006, pp.

495 ss. Secondo l’Autore: “A rather disappointing feature of the new regime is the lack of clarity over the potential use of socio-economic and environmental considerations as part of the award criteria. Contrary to the Court’s jurisprudential inferences, the new Directives do not confer the much needed flexibility in this matter to contracting authorities, thus inviting the Court to continue its rule of reason approach into the legitimacy of policies, other than economic ones, through public procurement regulation”.

comunitario riservava alla tutela dell’ambiente era polarizzata esclusivamente sulle sue implicazioni di carattere economico425.

L’insufficienza di questo quadro regolamentare, unitamente allo sviluppo delle nuove tecnologie in materia ed al diffondersi, nell’opinione pubblica, di una maggiore consapevolezza dei rischi connessi ai problemi globali dell’ambiente, hanno reso necessario un cambiamento di mentalità e un approccio più incisivo da parte delle istituzioni comunitarie.

Tale proposito si è realizzato nel corso della Conferenza delle Nazioni Unite di Stoccolma del 1972. In quella sede, infatti, è stata definitivamente sancita la necessità di instaurare un sistema normativo omogeneo in materia di ambiente e le istituzioni comunitarie sono state invitate ad elaborare a tale scopo un programma d’azione, effettivamente presentato l’anno successivo426.

Tuttavia, la vera svolta normativa nella disciplina ambientale a livello europeo si è avuta solamente nel 1986. Con l’Atto unico è stato, infatti, inserito nel Trattato istitutivo della Comunità un nuovo titolo, specificamente destinato alla tutela dell’ambiente427.

Successivamente, con il Trattato di Maastricht si è stabilito, per la prima volta, che le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente “devono essere integrate nella definizione e nell’attuazione delle altre politiche comunitarie”. Tale integrazione doveva essere intesa quale una conditio sine qua non per una crescita sostenibile in rispetto dell’ambiente.

Tale proposito è stato, poi, ulteriormente sviluppato dal Consiglio europeo di Cardiff del 15 giugno 1998428, nel quale sono state finalmente create le basi di un’azione coordinata a livello comunitario in materia di integrazione delle esigenze connesse con la tutela dell’ambiente nelle politiche dell’Unione.

Dal 1999, con l’entrata in vigore del Trattato di Amsterdam, la tutela ambientale ha definitivamente assunto una valenza trasversale rispetto alle diverse politiche

425 _{Un esempio, in tal senso, è la direttiva 67/548/Cee del 27 giugno 1967 concernente la} classificazione, l’imballaggio e l’etichettatura delle sostanze pericolose. Già nel preambolo di tale atto è precisato che la sua ratio consiste nella necessità di un ravvicinamento delle legislazioni nazionali nella materia in questione, in virtù degli ostacoli che le differenti normative degli Stati membri implicano sulla circolazione di sostanze o preparati pericolosi nell’ambito della Comunità.

426 _{Quello proposto nel 1973 è il primo di una serie di programmi di durata pluriennale che} contengono una politica di insieme in materia ambientale.

427

Si v. artt. 174-176 del Trattato Ce.

428 _{Si v. la Comunicazione della Commissione al Consiglio europeo, A partnership for integration:}

a strategy for integrating the environment into EU policies, COM(1998), 33 def., del 27.05.1998. Per

139 comunitarie429. Tale Trattato ha, infatti, inserito tra i compiti della Comunità, sanciti dall’art. 2, quello di assicurare “un elevato livello di protezione dell’ambiente ed il miglioramento della qualità di quest’ultimo”. A tal fine, è stato riformulato il testo dell’articolo 6 Tr., il quale ora prevede che tutte le politiche comunitarie debbano tener conto delle esigenze connesse alla salvaguardia dell’ambiente, soprattutto nella prospettiva di promuovere lo “sviluppo sostenibile”430. Infatti, “the achievement of sustainable development requires not only new policy instruments, but also a genuine political commitment to striking a balance between social, economic and evnvironemntal interests”431.

Ricapitolando, l’intervento comunitario in materia ambientale si è sviluppato nel corso degli anni, prima con l’Atto unico europeo e poi con il Trattato di Maastricht432, anche se è solo con il Trattato di Amsterdam che è stato definitivamente affermato il principio di integrazione nelle politiche comunitarie delle esigenze connesse con la

429 _{Si v., in particolare, la Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento} europeo, Strategia di integrazione della politica ambientale nel mercato unico, COM (1999), 263 def.

430 _{Secondo tale articolato e, a volte contraddittorio, concetto, lo sviluppo dovrebbe essere sempre} in grado di “To meet the needs of the present without compromising the ability of future generations to

meet their needs”. Prima definizione di sviluppo sostenibile, contenuta nel rapporto Brundtland del 1987

e poi ripresa dalla Commissione mondiale sull’ambiente e lo sviluppo dell’Onu. Nel 1994, l’ICLEI (International Council for Local Environmental Initiatives) ha fornito un’ulteriore definizione di sviluppo sostenibile “Sviluppo che offre servizi ambientali, sociali ed economici di base a tutti i membri di una

comunità, senza minacciare l’operabilità dei sistemi naturali, edificato e sociale da cui dipende la fornitura di tali servizi”. Ciò significa che le tre dimensioni economiche, sociali ed ambientali sono

strettamente collegate ed ogni intervento di programmazione deve tener conto delle reciproche interrelazioni. Si visiti la pagina http://ec.europa.eu/sustainable/welcome/index_en.htm.

431 _{Si v. D.G}

RIMEAUD, The Integration of Environmental Concerns into EC Policies: A Genuine

Policy Development?, in European Environmental Law Review, 2000, p. 218. Si v., in senso conforme,

M. WASMEIER, The Integration of Environmental Protection as a General Rule for Interpreting

Community Law, in Common Market Law Review, 2001, p. 159. Secondo l’Autore, “In other words,

Community institutions should pursue the objective of protection of the environment not only trough specific environmental policy, but also in the course of every other activity”.

tutela ambientale433, riconoscendone l’importanza nella prospettiva di uno sviluppo sostenibile434.

Nel corso de 2001, inoltre, sono stati adottati altri due importanti provvedimenti, i quali hanno nuovamente ribadito l’importanza della tutela dell’ambiente435. Si tratta della comunicazione sulla “Strategia europea per uno sviluppo sostenibile” (SSS)436 e della proposta della Commissione relativa al “Sesto programma d’azione ambientale”437. In particolare, quest’ultimo programma, che ha avuto inizio nel 2002 e scadrà nel 2010438, ha messo ben in evidenza il contributo che il settore degli appalti pubblici potrebbe dare allo sviluppo di un mercato interno più verde, in cui trovino spazio le esigenze di tutela ambientale.

Con il Consiglio europeo di Bruxelles del 16 e 17 giugno 2005439 è stata adottata una dichiarazione sulle linee direttrici dello sviluppo sostenibile, ribadendo l’importanza della strategia di Lisbona.

Una nuova strategia dell'Ue è stata, infine, elaborata dal Consiglio europeo a Bruxelles il 15/16 giugno 2006440. In particolare, tale strategia si propone di

433 _{Già prima del Trattato di Amsterdam, tuttavia, il Quinto programma d’azione in materia} ambientale (Per uno sviluppo durevole e sostenibile), aveva stabilito i principi di una strategia europea su base volontaria per il periodo 1992-2000, segnando l’inizio di un’azione comunitaria non più settoriale e limitata ad ambiti specifici ma orizzontale. Questo approccio trasversale della politica ambientale è stato confermato dalla Commissione in seguito alla comunicazione del 1998 relativa alla “Strategia

dell’integrazione dell’ambiente nelle politiche dell’Unione”, oltre che dal Consiglio europeo di Vienna

(11 e 12 dicembre 1998), diventando un’esigenza fondamentale e obbligatoria per le istituzioni comunitarie. Da allora l’aspetto dell’integrazione è stato oggetto di diverse azioni e strategie, in particolare, nei settori dell’occupazione, dell’energia, dell’agricoltura, della cooperazione allo sviluppo, dell’industria, della pesca, dei trasporti, della politica economica e del mercato unico.

434 _{L’art. 6 del Trattato Ce afferma che “le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente devono}

essere integrate nella definizione e nell’attuazione delle politiche e azioni comunitarie di cui all’art. 3, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile”. Tra le politiche comunitarie citate

nell’art. 3 del Trattato rientra “un mercato interno caratterizzato dall’eliminazione, fra gli Stati membri,

degli ostacoli alla libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali.”.

435

COM (2001), 264 def.

436 _{Documento disponibile on line http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/00200-} r1.en1.pdf. Tale strategia è stata completata nel 2002 dal Consiglio europeo di Barcellona seguendo le indicazioni provenienti dal vertice mondiale sullo sviluppo sostenibile di Johannesburg (2002)

437 _{Comunicazione, Ambiente 2001-2010: il nostro futuro, la nostra scelta, COM (2001), 31 def.} del 24.01.2001, presentata dalla Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle Regioni sul Sesto programma d’azione ambientale della Comunità europea.

438

Per ulteriori informazioni, si veda la pagina web http://europa.eu/scadplus/leg/it/lvb/l28027.htm

439 _{Documento disponibile alla pagina}

http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/85349.pdf

141 “promuovere l'integrazione delle considerazioni di natura economica, sociale e ambientale, affinché siano coerenti e si rafforzino reciprocamente”441.

Dal quadro normativo delineato appare, dunque, evidente l’importanza che la politica ambientale ha progressivamente assunto all’interno della Comunità.

A seguito delle spinte internazionali a sostegno dello “sviluppo sostenibile”, le istituzioni comunitarie hanno iniziato a prendere in considerazione la tutela dell’ambiente, integrandola con le altre politiche comuni, compresa, come si è visto, quella relativa agli appalti pubblici442.

Un ruolo fondamentale in tale contesto è stato svolto dal principio di integrazione. Quest’ultimo443, infatti, diventato un principio generale del diritto comunitario444, ha gradualmente imposto alle istituzioni europee di rispettare le seguenti indicazioni445.

In primo luogo, la protezione dell’ambiente non deve essere vista come un obiettivo secondario rispetto alla realizzazione del mercato unico446, in quanto tutte le politiche comuni indicate dall’art. 2 del Trattato hanno pari valore. L’art. 6 Tr. Ce non stabilisce, infatti, alcun “ordine di importanza” tra le diverse azioni e politiche comunitarie447.

In secondo luogo, nell’ipotesi di un conflitto tra un obiettivo economico e l’ambiente, gli interessi coinvolti devono essere sempre bilanciati nel miglior modo possibile, attraverso l’applicazione del principio fondamentale di proporzionalità.

Ne consegue, che il suddetto principio, in relazione alla tutela dell’ambiente nella politica comunitaria degli appalti pubblici, non ha comportato il venir meno

441

Per ulteriori informazioni, si visiti la pagina

http://ec.europa.eu/sustainable/docs/renewed_eu_sds_it.pdf 442 _{Si v. R. W}

ATERMEYER, Facilitating Sustainable Development Through Public and Donor Procurement Regimes: Tools and Techniques,inPublic Procurement Law Review, n. 13, 2004, pp. 30 ss.

443

Si v. N.DHONDT, Integration of Environmental Protection into other EC Policies Legal Theory

and Practice, European Law Publishing, Groningen, 2003. Secondo l’Autore, “The integration principle

must be taken into account at all stages of preparation, adoption and implementation of EC Law.” 444 _{Si v. M. W}

ASMEIER, The Integration of Environmental Protection as a General Rule for

Interpreting Community Law, cit., p. 161. Secondo l’Autore, “This is why the principle of integration has

been shifted into the first section, “principles”, and its scope of application has explicitly been extended from “policies” to all “Community activities”. Moreover, reference to the concept of sustainable development in both Article 6 and Article 2, made it clearer that the principle of integration is directly linked to the highest Community objectives”.

445 _{Per avere un quadro generale dei rapporti tra il principio di integrazione ed il mercato interno, si} visiti il sito internet http://ec.europa.eu/environment/integration/internal_market_en.htm

446 _{Si v. M. W}

ASMEIER, The Integration of Environmental Protection as a General Rule for

Interpreting Community Law, cit., p. 160. Secondo l’Autore, “we could therefore speak of an

“environmental common market”; this expression would reflect a kind of merger of environmental and economical objectives into one overall concept”.

447 _{Si v. J.H.J}

dell’obiettivo principale e assoluto di tale politica, ovvero quello economico. Al contrario, tale principio ha imposto alla Comunità il dovere di riuscire a conciliare entrambe queste esigenze.