Le Linee-guida sugli appalti pubblici della Banca mondiale

La Banca mondiale è un’organizzazione multilaterale il cui principale obiettivo è quello di ridurre la povertà e promuovere la crescita e lo sviluppo economico dei Paesi membri143. Le due principali istituzioni collegate alla World Bank sono: la International Bank for Reconstruction and Development (IBDR)144 e l’International Development Association (IDA)145.

143 _{In base all'atto istitutivo, la Banca mondiale favorisce la ricostruzione e lo sviluppo dei territori} dei Paesi membri, facilitando l'investimento di capitale a scopi produttivi; promuove l'investimento privato estero, fornendo garanzie o partecipando a prestiti; integra l'investimento privato, erogando, a condizioni più favorevoli di quelle di mercato, risorse finanziarie da destinare a scopi produttivi. I membri della WB sono attualmente 185. Per maggiori informazioni, si visiti il sito http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/0,,pagePK:180619~theSitePK:136917,00 .html

144 _{La Banca internazionale per la ricostruzione e lo sviluppo è stata creata nel 1945, nell’ambito} degli accordi di Bretton Woods, con lo scopo di sostenere la ricostruzione dei Paesi colpiti dalla seconda Guerra mondiale. Conta 185 Paesi membri (per essere membro della IBRD è necessario essere membri del FMI). La sua funzione è oggi quella di ridurre la povertà e sostenere lo sviluppo sostenibile nei Paesi a reddito medio. A tal fine, concede crediti ordinari, ovvero con tassi di interesse vicini a quelli di mercato. I principali settori d’intervento includono il miglioramento della capacità di gestione amministrativa, i trasporti, la salute e gli altri servizi sociali di base. I finanziamenti sono accompagnati da servizi di assistenza per utilizzare al meglio i fondi erogati.

145 _{Creata nel 1960, l’Associazione internazionale per lo sviluppo è un’agenzia specializzata delle} Nazioni Unite. Conta 165 Paesi membri (per essere membro della IDA è necessario essere membri

L’assistenza della Banca ai Paesi membri è fornita principalmente attraverso l’erogazione di prestiti, sia a governi che ad enti ed imprese pubbliche, collegati alla realizzazione di specifici progetti. Il WB Annual Report 2007 certifica che in quell’anno la IBRD e la IDA hanno finanziato 301 progetti in Paesi distribuiti in tutte le aree del mondo, per un valore di circa 25 milioni di dollari146.

A fronte di tale aiuto economico, la Banca chiede, in contropartita ai Paesi beneficiari del prestito, l'attuazione di riforme politiche tese, oltre che alla crescita economica ed all’apertura dei rapporti commerciali con l’estero, alla limitazione della corruzione ed al consolidamento della democrazia.

L’interesse della Banca per gli appalti deriva, principalmente, dalla necessità che essa ha di verificare che le risorse investite in un determinato progetto siano impiegate dallo Stato nel migliore dei modi147.

L’art. III, Sezione 5 (b), dell’Accordo istitutivo della IBRD, infatti, dispone che “The Bank shall make arrangements to ensure that the proceeds of any loan are used only for the purposes for which the loan was granted, with due attention to considerations of economy and efficiency”148.

Di conseguenza, al fine di verificare l’utilizzo efficiente del prestito concesso, la Banca mondiale impone allo Stato di disciplinare le fasi di aggiudicazione ed esecuzione dei contratti pubblici, necessari alla realizzazione del progetto finanziato, secondo determinate Linee-guida, da essa stessa redatte.

In altre parole, la realizzazione del progetto ricade nella responsabilità del beneficiario del prestito. Questi, però, nella sua attività di acquisizione di beni, servizi o

dell’IBRD). L’IDA ha il mandato di fornire assistenza ai Paesi che non sono in grado di accedere ai prestiti concessi alle condizioni dell’IBDR. Concede finanziamenti a lungo termine (con un periodo di ammortamento di 35-40 anni ed un periodo di grazia di dieci anni) ai Paesi a basso reddito pro capite (inferiore a $ 1.025), senza interessi (è prevista una commissione dello 0,75% per rimborso spese). Per beneficiare dell'assistenza IDA, i Paesi devono dimostrare di seguire politiche idonee a promuovere la crescita e ridurre la povertà. Al momento, 81 Paesi hanno i requisiti per accedere ai finanziamenti IDA. I Governi ricevono i finanziamenti per specifici progetti, principalmente nei settori della promozione della capacità di gestione amministrativa, della crescita del settore privato e dello sviluppo umano (con particolare attenzione ad aree quali educazione, salute, sicurezza sociale, forniture idriche, infrastrutture, agricoltura e sviluppo rurale).

146 _{Per ulteriori informazioni, si v. il WB Annual Report 2007, pp. 10 ss., disponibile on line} all’indirizzo http://siteresources.worldbank.org/EXTANNREP2K7/Resources/English.pdf

147 _{Si v. R. H}

UNJA, Recent Revisions to the World Bank’s Procurement and Consultants Selection

Guidelines, in Public Procurement Law Review, 1997, n. 6, pp. 217 ss.

148 _{Gli articoli dell’Accordo IBRD sono consultabili all’indirizzo} http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTABOUTUS/0,,contentMDK:20049598~pagePK:43 912~piPK:36602,00.html#I6

51 lavori deve seguire le istruzioni della Banca mondiale, che, a tal fine, sono state espressamente richiamate nel contratto di finanziamento.

Le procedure sugli acquisti pubblici richieste dalla Banca sono contenute nelle Guidelines Procurement under the IBRD Loans and IDA Credits149.

Così, se uno Stato beneficiario intende perseguire una determinata secondary policy negli appalti pubblici, questa dovrà essere sottoposta ai limiti previsti dalle Linee-guida ed essere concordata con la Banca mondiale.

Il paragrafo si propone di esaminare tali Guidelines al fine di verificare se, contrariamente a quanto previsto nell’ordinamento giuridico comunitario, sia possibile per un Paese beneficiario perseguire considerazioni di politica industriale nazionale negli appalti pubblici stipulati all’interno di progetti finanziati dalla Banca mondiale. E’ interessante, inoltre, esaminare se la stessa World Bank si avvalga degli appalti pubblici per perseguire obiettivi industriali propri, che non necessariamente corrispondono alle priorità del governo nazionale.

Le Guidelines Procurement non contengono precise indicazioni per gli Stati, beneficiari del prestito, circa le modalità da seguire per inserire negli appalti pubblici considerazioni di politica industriale. E’ prevista, infatti, solo la possibilità per i governi di avvalersi, in alcuni casi, di un sistema di preferenze per i prodotti nazionali150.

Tuttavia, nelle Linee-guida (par. 1.2.), si precisa che attraverso la regolazione degli appalti pubblici, la WB si propone di soddisfare “the need for economy and efficiency in the implementation of the project, including the procurement of the goods and works involved; the Bank’s interest in giving all eligible bidders from developed and developing countries the same information and equal opportunity to compete in providing goods and works financed by the Bank; the importance of transparency in the procurement process” nonché, “the Bank’s interest in encouraging the development of domestic contracting and manufacturing industries in the borrowing country”.

Perseguire, come proprio interesse, lo sviluppo dell’industria nazionale dei Paesi finanziati è l’aspetto che maggiormente differenzia la Banca mondiale dalla Comunità

149 _{Le Guidelines Procurement under the IBRD Loans and IDA Credits risalgono al 1964, ma sono} state modificate più volte. Nel testo si fa riferimento alla versione aggiornata al 1 ottobre 2006. Altri importanti documenti che si occupano degli appalti pubblici nel contesto della Banca mondiale sono: the

Standard Bidding Documents e the Bank-Financed Procurement Manual. Secondo la WB, un appalto

pubblico per essere definito “proficient” deve presentare sette caratteristiche: economy, efficiency,

fairness, reliability, transparency, accountability e ethical standard.

europea e dalle altre organizzazioni internazionali che si occupano di regolamentare gli appalti pubblici.

Si potrebbe, pertanto, ipotizzare che nell’ambito dei progetti finanziati dalla WB, gli appalti pubblici siano utilizzati come strumenti di politica industriale non per richiesta delle autorità statali, ma piuttosto per autonoma iniziativa della stessa Banca.

Nell’Articolo I dell’Atto di adesione alla BIRS151, è previsto, infatti, che la WB, attraverso le sue attività, debba promuovere la crescita del commercio internazionale, ma nello stesso tempo aiutare i Paesi membri a raggiungere un equilibrio di bilancio, l'aumento della produttività, degli standard di vita e delle condizioni lavorative nei territori degli stessi.

Sulla base di questa disposizione, la Banca mondiale potrebbe, ad esempio,152 sollecitare uno Stato a modificare la disciplina nazionale sugli appalti pubblici per aumentare la produttività di un determinato settore industriale in difficoltà.

Tuttavia, tale interpretazione estensiva potrebbe trovare un ostacolo nel successivo art. IV, sezione 10, il quale proibisce alla Banca di interferire negli affari politici interni degli Stati membri e stabilisce che “only economic consideration shall be taken into account”. Inoltre, lo stesso art. III, sezione 5, afferma che i finanziamenti concessi dovrebbero essere utilizzati secondo precisi criteri di economia ed efficienza “without regard to political or other non-economic influences or considerations”.

151 _{"Gli scopi della Banca sono:}

(i) contribuire alla ricostruzione ed allo sviluppo dei territori dei Paesi membri favorendo l'investimento di capitali per scopi produttivi, ivi compreso il ripristino delle economie distrutte o danneggiate dalla guerra, la riconversione degli insediamenti produttivi alle necessità della pace e stimolando lo sviluppo delle strutture produttive nei Paesi meno sviluppati.

(ii) promuovere l'investimento privato straniero per mezzo della fornitura di garanzie o mediante la partecipazione a prestiti ed altri investimenti effettuati da investitori privati; quando capitali privati non siano disponibili in termini ragionevoli, integrando, a condizioni ragionevoli, gli investimenti privati con la fornitura di finanziamenti a scopo produttivo e per mezzo di capitale proprio, di fondi raccolti e di altre risorse proprie.

(iii) promuovere lo sviluppo bilanciato ed a lungo termine del commercio internazionale ed il mantenimento dell'equilibrio nelle bilance dei pagamenti incoraggiando gli investimenti internazionali per lo sviluppo delle risorse produttive nei Paesi membri, aiutando in tal modo l'aumento della produttività, degli standard di vita e delle condizioni lavorative nei territori degli stessi.

(iv) organizzare i prestiti effettuati o le garanzie concesse in relazione a prestiti internazionali attraverso altri canali in maniera tale che i progetti più utili ed urgenti, per grandi o piccoli che siano, vengano trattati per primi.

(v) condurre le proprie operazioni con il dovuto riguardo agli effetti degli investimenti internazionali sulle condizioni degli affari nei territori dei paesi membri e, nell'immediato dopoguerra, favorire una transizione regolare da un'economia di guerra ad un'economia di pace.

La Banca sarà guidata in tutte le sue decisioni dagli obiettivi qui stabiliti."

152 _{La norma, in realtà, è così ampia da poter comprendere tutte le politiche dirette a tutelare lo} sviluppo industriale, le condizioni di lavoro, l’ambiente, i diritti umani, etc.

53 Di conseguenza, l’utilizzo degli appalti pubblici come strumento di politica