L’UNCITRAL Model Law on Procurement of Goods, Construction and

Services

La United Nations Commission on International Trade Law (UNCITRAL) è stata creata dall’Assemblea generale dell’ONU nel 1966,112 al fine di eliminare o ridurre gli ostacoli allo sviluppo del commercio internazionale.

Nel 1994113, l’UNCITRAL ha elaborato il Model Law on Procurement of Goods, Construction and Services unitamente alla Guide to Enactment114.

Il Model Law è una delle varie tecniche normative115 utilizzate dall’UNCITRAL. In particolare, con tale intervento, tale istituzione vuole mettere a disposizione un modello normativo di riferimento116, al quale eventualmente gli Stati membri potranno, su base volontaria, ispirarsi nell’effettuare le modifiche alla propria legislazione nazionale.

L’elemento principale che contraddistingue il Model Law on Procurement of Goods, Construction and Services e lo differenzia dal diritto comunitario è rappresentato, appunto, dal carattere non-vincolante ed estremamente flessibile delle regole in esso contenute.

112 _{Risoluzione 2205(XXI) del 17 Dicembre 1966. L’UNCITRAL è composta da 60 Stati scelti} dall’Assemblea Generale tra i 192 Paesi membri. La membership è selezionata in modo da rappresentare tutte le aree geografiche ed i principali sistemi economici. Per ulteriori informazioni, si visiti la pagina http://www.uncitral.org/uncitral/en/about/origin.html

113 _{Il modello è stato adottato per i lavori e le forniture nel 1993 e per i servizi nel 1994.}

114 _{“Recent model laws completed by UNCITRAL have been accompanied by a “guide to} enactment” setting forth background and other explanatory information to assist Governments and legislators in using the text. The guides include, for example, information that would assist States in considering what, if any, provisions of the model law might have to be varied to take into account particular national circumstances, information relating to discussions in the working group on policy options and considerations, and matters not addressed in the text of the model law that may nevertheless be relevant to the subject matter of the model law”, si v. la UNCITRAL Guide, pp. 13-14, disponibile al sito http://www.uncitral.org/pdf/english/texts/general/V0650941.pdf

115 _{L’UNCITRAL elabora differenti tipi di testi legislativi: conventions, model laws, legislative}

guides e model provisions.

116 _{“A model law is a legislative text that is recommended to States for enactment as part of their} national law. A model law is an appropriate vehicle for modernization and harmonization of national laws when it is expected that States will wish or need to make adjustments to the text of the model to accommodate local requirements that vary from system to system, or where strict uniformity is not necessary or desirable. It is precisely this flexibility that makes a model law potentially easier to negotiate than a text containing obligations that cannot be altered, and promotes greater acceptance of a model law than of a convention dealing with the same subject matter”, si v. la UNCITRAL Guide, pp. 13-14, cit.

39 Scopo principale dell’UNCITRAL è quello di aiutare i Paesi in via di sviluppo e le economie emergenti ad elaborare una disciplina interna sugli appalti pubblici o a riformare quella esistente secondo un approccio di libero mercato117.

Uno dei principali obiettivi del Model Law è, infatti, quello di aprire i mercati nazionali alla concorrenza internazionale118; a tal fine, esso incoraggia gli Stati a rimuovere ogni forma di discriminazione all’interno degli appalti. Nello stesso tempo, tuttavia, nel modello sono state inserite anche alcune disposizioni particolari per quei Paesi che ancora desiderano utilizzare i contratti pubblici come uno strumento di politica industriale.

L’inserimento di queste deroghe ha causato non pochi contrasti all’interno dell’UNCITRAL. Considerate, infatti, le difficoltà di rendere queste politiche effettive, un numero di delegati si è opposto all’inclusione di considerazioni industriali119 nelle procedure nazionali di aggiudicazione dei contratti. Tuttavia, nonostante l’opposizione, tali considerazioni sono state ugualmente inserite nel Model Law, anche se hanno trovato uno spazio limitato. Ad esempio, è significativo il fatto che lo sviluppo industriale nazionale non sia presente tra gli obiettivi elencati nel Preambolo.

All’art. 8120, il Modello stabilisce una presunzione generale di apertura degli appalti alle imprese di ogni nazionalità. Tuttavia, se la legge nazionale lo consente, è prevista anche la possibilità per i governi di introdurre eccezioni al principio di non discriminazione. In particolare, la Guida chiarisce che, in alcuni casi, gli Stati possono restringere la partecipazione delle imprese straniere alle gare per proteggere settori

117 _{Si v. S.A}

RROWSMITH, Public Procurement: an Appraisal of the UNCITRAL Model Law as a

Global Standard, in I.C.L.Q., 2004, pp. 17 ss. eD. JR.WALLACE, UNCITRAL: reform of the model

procurement law, in Public Contract Law Journal, Spring 2006.

118

Si v. il Preambolo del Model Law, lett. (b). Nel Preambolo, il Model law stabilisce espressamente che uno dei suoi obiettivi è quello di “to deter discrimination based on nationality”.

119 _{Si v. i lavori preparatori, Summary record of the 497 meeting, disponibili all’indirizzo} http://www.uncitral.org/pdf/english/texts/procurem/ml-procurement/497th.pdf

120

Si v. Art. 8 del Model Law, Participation by suppliers or contractors.

(1) Suppliers or contractors are permitted to participate in procurement proceedings without regard to nationality, except in cases in which the procuring entity decides, on grounds specified in the procurement regulations or according to other provisions of law, to limit participation in procurement proceedings on the basis of nationality.

(2) A procuring entity that limits participation on the basis of nationality pursuant to paragraph (1) of this article shall include in the record of the procurement proceedings a statement of the grounds and circumstances on which it relied.

(3) The procuring entity, when first soliciting the participation of suppliers or contractors in the procurement proceedings, shall declare to them that they may participate in the procurement proceedings regardless of nationality, a declaration which may not later be altered. However, if it decides to limit participation pursuant to paragraph (1) of this article, it shall so declare to them.

economici, ritenuti vitali per l’industria nazionale. Ciò nonostante, si precisa che tale restrizione “should be based only on grounds specified in the procurement regulations or should be pursuant to other provisions of law. That requirement is meant to promote transparency and to prevent arbitrary and excessive resort to restriction of foreign participation” 121.

Questo approccio, ad esempio, è stato seguito in Polonia, dove la legge nazionale sugli appalti pubblici è stata largamente ispirata al Modello dell’UNCITRAL. L’art. 18 della legge polacca, infatti, prevede espressamente che, a particolari condizioni, le amministrazioni aggiudicatrici possano limitare la partecipazione all’appalto alle sole imprese nazionali, per proteggere l’industria dalla competizione straniera, per sviluppare le imprese situate in aree svantaggiate o per conseguire altri obiettivi industriali strategici.

L’art. 34 (4) (c) (iii) del Model Law indica, inoltre, che la “lowest evaluated tender” può essere individuata, oltre che sulla base di criteri obiettivi, quali il prezzo, i tempi di consegna, ecc, anche sulla base di specifiche considerazioni industriali, quali: “the effect that acceptance of a tender would have on the balance of payments position and foreign exchange reserves of [this State], the countertrade arrangements offered by suppliers or contractors, the extent of local content, including manufacture, labour and materials, in goods, construction or services being offered by suppliers or contractors, the economic-development potential offered by tenders, including domestic investment or other business activity, the encouragement of employment, the reservation of certain production for domestic suppliers, the transfer of technology and the development of managerial, scientific and operational skills [... (the enacting State may expand subparagraph (iii) by including additional criteria)]; and national defence and security considerations”.

121 _{Si v. il par. 25 della Guida: “At the same time, the Model Law recognizes that enacting States} may wish in some cases to restrict foreign participation with a view in particular to protecting certain vital economic sectors of their national industrial capacity against deleterious effects of unbridled foreign competition. Such restrictions are subject to the requirement in article 8(1) that the imposition of the restriction by the procuring entity should be based only on grounds specified in the procurement regulations or should be pursuant to other provisions of law. That requirement is meant to promote transparency and to prevent arbitrary and excessive resort to restriction of foreign participation”.

41 Sempre nell’art. 34, par. (d), é prevista la possibilità per lo Stato di inserire un sistema di preferenze122, “for the benefit of tenders for construction by domestic contractors or for the benefit of tenders for domesticallyproduced goods or for the benefit of domestic suppliers of services”. Per essere autorizzato, tuttavia, tale sistema deve essere sottoposto ad un controllo di legittimità da parte di un’autorità statale e deve essere disciplinato da regole e condizioni trasparenti.

Da ultimo, il Model Law permette, in determinati casi, ai Paesi membri di aggiudicare un appalto ad un’impresa esclusivamente per ragioni di politica industriale. L’art. 22 stabilisce che tale procedura è possibile quando il contratto da aggiudicare sia necessario per raggiungere uno degli obiettivi indicati nell’art. 34, par. (4) (c) (iii). Tuttavia, la Guide to Enactment chiarisce che tale possibilità può essere utilizzata solo in casi eccezionali ed in presenza di una seria emergenza economica, ad esempio, quando un’impresa, che impiega la maggior parte della forza lavoro di una particolare regione o città, rischia di chiudere se non riesce ad aggiudicarsi almeno un appalto pubblico.

Contrariamente al diritto comunitario, quindi, il Model Law lascia ai legislatori statali un notevole margine di discrezionalità circa la scelta se inserire o meno considerazioni di politica industriale tra i requisiti di partecipazione alle gare pubbliche o tra i criteri di valutazione delle offerte. Tuttavia, il Model Law raccomanda sempre agli Stati che, laddove introdotte, tali considerazioni a tutela dell’industria nazionale dovrebbero essere disciplinate dal legislatore e sottoponibili a particolari controlli da parte di organi giurisdizionali, al fine di garantire il rispetto del principio di trasparenza negli appalti pubblici. Inoltre, tali restrizioni dovrebbero sottostare ad un principio generale di proporzionalità ed essere limitate a casi eccezionali. Quando gli appalti pubblici sono utilizzati dagli Stati per promuovere lo sviluppo delle imprese nazionali/locali è ovvio, infatti, che si desideri che ciò avvenga, quanto meno, nel modo più trasparente ed efficiente possibile, al fine di non pregiudicare gli altri obiettivi dell’appalto123.

122 _{Si v. anche il par. 26 della Guida. “By way of this technique, the Model Law provides the} enacting State with a mechanism for balancing the objectives of international participation in procurement proceedings and fostering national industrial capacity, without resorting to purely domestic procurement”.

123 _{Si v. J. L}

INARELLI, The WTO Agreement on Government Procurement and the UNCITRAL Model Procurement Law: A View from outside the Region, in Asian J. WTO & Int'l Health L & Pol'y, vol.

È necessario, infine, precisare che, così come le direttive comunitarie nn. 17-18 del 2004, anche l’UNCITRAL Model Law non si applica agli appalti pubblici nel settore della difesa.