In base alla ricognizione storica effettuata, che ovviamente non vuole minimamente avere carattere esaustivo, visti i molti aspetti tralasciati o solo accennati, viene in evidenza che, anche nei momenti più propizi per poter tentare di instaurare vasti e radicali programmi di depenalizzazione, ha sempre dominato il bisogno di leggi penali. E quindi, al di là dei pregevoli studi teorici, la depenalizzazione è sempre stata ai margini delle azioni inerenti alla potestà punitiva pubblica e, purtroppo, a timidi tentativi di ridurre gli illeciti penali sono sempre seguite (a volte anche nel giro di uno o due anni) opere di massiccia quanto inopportuna ripenalizzazione.
Il tema delle sanzioni amministrative, come abbiamo visto, è di certo tra i più complessi nell‟ambito delle scienze giuridiche, sia a causa dell‟assenza per lungo tempo di una disciplina normativa da cui trarre principi e istituti da applicare, sia per l‟influenza e il raffronto con altre discipline, in particolare il diritto penale, dal quale, in un primo momento, si sono dedotti i principi generali in tema di sanzioni, prima che questi fossero recepiti dalla Legge 689/1981. Solo, quindi, con la legge 3 maggio 1967, n. 317, di depenalizzazione del sistema sanzionatorio delle norme in tema di circolazione stradale e delle norme dei regolamenti locali52, e poi con Legge 706/1975, che prevedeva il pagamento di una sanzione amministrativa per quelle violazioni che erano considerate reati e punite con l‟ammenda53
, prevedendo altresì
52 Legge 317/1967, Art. 1 (Sostituzione della sanzione amministrativa all'ammenda): “Non costituiscono reato, e sono soggette alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma, le violazioni delle norme appresso indicate, quando in esse sia prevista soltanto l'ammenda: a) norme del testo unico sulla circolazione stradale approvato con decreto del Presidente della Repubblica 15 giugno 1959, n. 393, salvo quanto disposto nell'articolo 16; b) norme del testo unico approvato con regio decreto 8 dicembre 1933, n. 1740, per le parti tuttora vigenti; c) norme della legge 20 giugno 1935, n. 1349, sui servizi di trasporto merci mediante autoveicoli; d) norme dei regolamenti comunali e provinciali”.
53 Legge 706/1975, Art. 1 (Sostituzione della sanzione amministrativa all'ammenda): “Non
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delle esclusioni, che riguardavano le violazioni in materia di lavoro, di tutela della sanità e dell‟ambiente, leggi sul commercio e prescrizioni in materia edilizia54, e, infine, con la citata Legge 689/1981, la materia delle sanzioni amministrative è divenuta centrale nell‟ordinamento giuridico, acquisendo quei caratteri di cui si parlerà nel prosieguo55.
Nell'ordinamento italiano, come abbiamo ampiamente rilevato, la sanzione amministrativa è la sanzione prevista dalla legge per la violazione di una norma giuridica che costituisce illecito amministrativo. La disciplina in maniera di sanzioni amministrative in Italia è stata a
lungo caratterizzata da un quadro normativo estremamente
frammentato e disorganico, in cui hanno convissuto tipi di sanzioni molto diverse tra di loro in quanto ad origine e finalità. Per comprendere
di denaro tutte le violazioni per le quali è prevista soltanto la pena dell'ammenda, salvo quanto previsto negli articoli 10 e 14”.
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Legge 689/1981, Art. 14 (Casi di esclusione): “Le disposizioni della presente legge non si
applicano alle contravvenzioni previste dal codice penale e dal testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, approvato con regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, e successive modificazioni. Non si applicano altresì alle violazioni previste: a) dalle leggi relative ai rapporti di lavoro, anche per quanto riguarda l'assunzione dei lavoratori, la prevenzione degli infortuni e le assicurazioni sociali; b) dalle leggi relative alla disciplina dell'igiene, della composizione, della lavorazione e del commercio degli alimenti e delle bevande, nonche' dalle leggi relative alla produzione e al commercio dei mangimi e dei relativi integrativi ed additivi degli alimenti animali; c) dalle seguenti disposizioni poste a tutela della sanita' e dell'ambiente: legge 13 luglio 1966, n. 615, contenente provvedimenti contro l'inquinamento atmosferico; articoli 1166 e 1167 del codice della navigazione; articoli 9 e 36 del testo unico delle leggi sulla pesca, approvato con regio decreto 8 ottobre 1931, n. 1604; articoli 202, 221, 226 e 358 del testo unico delle leggi sanitarie, approvato con regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265; articolo 4 della legge 3 marzo 1971, n. 125, sulla disciplina dei detersivi; articoli 10 e 26 della legge 5 marzo 1963, n. 366, sulla protezione di Venezia; d) dalle leggi concernenti la disciplina della produzione, del commercio e dell'impiego delle sostanze e preparati ad azione stupefacente, dalla legge 31 dicembre 1962, n. 1860, e dal decreto del Presidente della Repubblica 13 febbraio 1964, n. 185, relativi all'impiego pacifico della energia nucleare, nonche' dalla legge 26 ottobre 1971, n. 1099, riguardante la tutela sanitaria delle attivita' sportive; e) dalle disposizioni degli articoli 24, 26, 54 e 135 del regio decreto 30 dicembre 1923, n. 3267, con le modifiche apportate dall'articolo 10 della legge 1° marzo 1975, n. 47. Non si applicano, infine, alle violazioni relative a costruzioni eseguite senza l'osservanza delle prescrizioni delle leggi in materia edilizia e urbanistica. Continuano ad applicarsi le leggi 3 maggio 1967, n. 317, e 9 ottobre 1967, n. 950, ma la disposizione del primo comma dell'articolo 8 si applica anche alle infrazioni previste dalle leggi suddette”.
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Ad esempio, fu la prima legge di depenalizzazione, la Legge 317/1967, ad estendere al campo amministrativo il principio di solidarietà, il quale successivamente fu poi inserito anche nell‟articolo 7 della Legge 689/1981. Proprio perché ci si riferiva ad illeciti che prima costituivano reati, il legislatore del 1967 scelse di mantenere il principio penalistico della estinzione del reato e della pena per morte del reo; con la legge del 1981 il legislatore fece un ulteriore passo avanti in questo senso, con la previsione della intrasmissibilità agli eredi della sanzione amministrativa nell‟ambito dell‟illecito amministrativo generale, anche se non proveniente da reato, aggiungendo la disciplina del regresso a favore dell‟obbligato solidale.
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un sistema così complesso, comunque, dobbiamo considerare che esso si compone di una molteplicità di fonti normative diverse, sia dal punto di vista della loro tipologia, sia per il loro oggetto: le sanzioni amministrative, infatti, sono state nel tempo disciplinate da leggi speciali o di settore nell'ambito di iniziative di depenalizzazione di portata più o meno ampia, oppure da leggi regionali.
Il processo di progressiva nascita del diritto amministrativo penale passa, nel tempo, attraverso quattro distinte fasi: la cosiddetta prima fase è rappresentata da una depenalizzazione ancorata alla sola tipologia di sanzione ed è del tutto priva di un‟organica disciplina dell‟illecito amministrativo. Si tratta della depenalizzazione operata con la Legge 317/1967, con cui, come abbiamo visto, si operò la trasformazione in illeciti amministrativi di tutte le violazioni ai regolamenti comunali e delle contravvenzioni in materia di polizia stradale. A questo primo processo di depenalizzazione si aggiunge in scia la legge 706/1975, con cui la trasformazione in illecito amministrativo è estesa a tutti i fatti genericamente puniti con ammenda; anche in questo caso manca una disciplina di riferimento specifica ed organica che regoli l‟applicazione delle sanzioni amministrative.
La seconda fase è invece rappresentata dalla depenalizzazione, anch‟essa in relazione a tipologia di pene, estesa però anche a fatti puniti con multa; in questo caso però si procede per la prima volta a creare un sistema procedimentale specifico per l‟illecito amministrativo, che avviene, come si sa, con la Legge 689/1981.
La cosiddetta terza fase è caratterizzata da una
depenalizzazione più mirata relativa a specifiche materie, ma con indicazione nominativa dei reati decriminalizzati: troviamo, a tal proposito, la Legge 28 dicembre 1993, n. 561, per disparate tipologie di reato56, il Decreto legislativo 13 luglio 1994, n. 480, relativo alle leggi di
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Tra le fattispecie di reato trasformate in illeciti amministrativi sono comprese alcune violazioni in materia di compravendita di autoveicoli, operazioni di lotteria, trasporti ferroviari e denunce di infortuni sul lavoro.
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sicurezza (TULPS e relativo regolamento57), e il Decreto legislativo 19 dicembre 1994, n. 758 (in materia di lavoro58).
La quarta ed ultima fase si caratterizza per il ritorno ad un ampio ricorso alla depenalizzazione, ma pur sempre per categorie di reati; il riferimento è al Decreto legislativo 30 dicembre 1999, n. 507, in materia di assegni bancari59.
Una ulteriore, quinta fase di depenalizzazione è quella intervenuta nel gennaio 2016, con i decreti legislativi numero 7 e 8, in attuazione della Legge 28 aprile 2014, n. 67, che ha conferito delega al Governo per la “Riforma della disciplina sanzionatoria” di reati. Questa riforma è destinata a passare alla storia del diritto italiano non soltanto perché si iscrive nella scia dei ciclici e non frequenti provvedimenti di depenalizzazione di portata generale, ma anche e soprattutto perché realizza un cosiddetto arretramento del diritto penale a vantaggio non soltanto del diritto amministrativo, ma anche del diritto civile. Vediamo infatti che, accanto a reati trasformati in illeciti amministrativi, puniti con sanzioni pecuniarie, ve ne sono altri, come ad esempio l'ingiuria, che perdono il carattere di illecito penale per conservare quello di illecito civile, sanzionato, oltre che con il risarcimento del danno, quindi con
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La norma in argomento, infatti, assoggettava a sanzione amministrativa la violazione di alcune fattispecie previste dal TULPS, e prevedeva altresì sanzioni accessorie come la cessazione o la sospensione dell‟attività svolta in violazione delle prescrizioni. La circolare del Ministero dell‟Interno numero 559 del 1994, a tal proposito, indica: “Con l'entrata in vigore, il 5
agosto scorso, del decreto legislativo 13 luglio 1994, n. 480, una parte significativa delle disposizioni del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza è ora sorretta da un aggiornato sistema sanzionatorio, di carattere amministrativo, in luogo di quello contravvenzionale previgente … Le modificazioni salienti attengono alla riserva recata con l'art.17-bis, a proposito delle infrazioni ivi specificamente indicate, punibili per la sanzione amministrativa”.
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Il D. Lgs. 758/1994 rubricato Modificazioni alla disciplina sanzionatoria in materia di lavoro, riguarda le violazioni in materia di igiene e sicurezza sui luoghi di lavoro.
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Il D. Lgs. 507/1999, rubricato Depenalizzazione dei reati minori e riforma del sistema
sanzionatorio, ha dato attuazione alla delega contenuta nell‟articolo 1 della Legge 25 giugno
1999, n. 205, trasformando la rilevanza giuridica di alcuni illeciti in materia di assegni bancari da penale ad amministrativa e modificandone la relativa disciplina sanzionatoria ed inserendosi in un complesso di interventi collegati alla istituzione del giudice unico di primo grado. In tale contesto la norma in questione ha depenalizzato i reati di emissione di assegni senza autorizzazione e senza provvista e prevedendo specifiche sanzioni pecuniarie, accessorie e, ricorrendo determinati presupposti, anche interdittive. Detta norma, inoltre, individua la competenza del Prefetto del luogo di pagamento dell‟assegno per l‟applicazione delle sanzioni previste e delle conseguenti sanzioni amministrative accessorie.
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una sanzione di natura privatistica, anche con una sanzione pecuniaria civile, irrogata dal giudice civile e devoluta alla Cassa delle Ammende60.
Il nuovo istituto dell'illecito sottoposto a sanzioni pecuniarie civili, in grado di prendere il posto dell'illecito penale, viene disciplinato proprio nel Decreto legislativo 7/2016, e le novità di detta riforma sono destinate ad influenzare anche il processo penale. I reati interessati da questa recentissima opera di depenalizzazione riguardano reati in materia di immigrazione, tutela del territorio e del paesaggio, edilizia, atti e spettacoli cosiddetti osceni, violazioni in materia di lavoro e previdenziale.
Gli articoli 7 e 9 del Decreto legislativo 8/2016, inoltre, disciplinano rispettivamente l'autorità amministrativa competente61 e la
60 Le predette fattispecie, espunte dal codice penale perché abrogate, vengono riprodotte nell'articolo 4 del decreto legislativo 7/2016, rubricato appunto Illeciti civili sottoposti a sanzioni
pecuniarie. Il precedente articolo 3 dello stesso decreto, infatti, prevede che quei fatti illeciti, “se
dolosi, obbligano, oltre che alle restituzioni e al risarcimento del danno secondo le leggi civili, anche al pagamento della sanzione pecuniaria civile ivi stabilita” (ad esempio, da 100 a 8.000 euro per l'ingiuria, che nella nuova veste di illecito sanzionato solo civilmente viene peraltro innovativamente quanto opportunamente estesa, al passo coi tempi, all'ipotesi del fatto commesso "mediante comunicazione informatica o telematica"). Il legislatore delegato ha opportunamente disciplinato il nuovo istituto in diversi e centrali aspetti, prevedendo, all'articolo 3, l'applicazione dell'articolo 2947 del Codice Civile, quanto al termine quinquennale di prescrizione della pretesa relativa all'inflizione della sanzione pecuniaria; all'articolo 5, i criteri di commisurazione delle sanzioni pecuniarie (di natura oggettiva e soggettiva); all'art. 6, la disciplina per l'ipotesi di recidiva, all'articolo 7, la disciplina del concorso di persone, ricalcata sull'articolo 110 del codice penale, all'articolo 8 la disciplina processuale, individuata, in quanto compatibile, nel codice di procedura civile, con espressa indicazione del giudice competente in quello che conosce dell'azione per il risarcimento del danno: la sanzione punitiva civile può essere infatti irrogata solo sul presupposto che il giudice civile accolga la domanda di risarcimento del danno. Quanto al pagamento della sanzione, si demanda a un decreto ministeriale di regolarne termini e modalità, fermo restando che: la somma è devoluta alla cassa delle ammende (e non pertanto al danneggiato); è possibile il pagamento rateizzato, non è ammessa alcuna forma di copertura assicurativa, l'obbligo non è trasmissibile agli eredi.
61 Articolo 7: “Per le violazioni di cui all’articolo 1, sono competenti a ricevere il rapporto e ad applicare le sanzioni amministrative le autorità amministrative Competenti ad irrogare le altre sanzioni amministrative già previste dalle leggi che contemplano le violazioni stesse; nel caso di mancata previsione, è competente l'autorità individuata a norma dell’articolo 17 della legge 24 novembre 1981, n. 689. 2. Per le violazioni di cui all’articolo 2, è competente a ricevere il rapporto e ad irrogare le sanzioni amministrative il Prefetto. 3. Per le violazioni di cui all’articolo 3, sono competenti a ricevere il rapporto e ad irrogare le sanzioni amministrative: a) le autorità competenti ad irrogare le sanzioni amministrative già indicate nella Legge 22 aprile 1941, n. 633, nel decreto-legge 12 settembre 1983, n. 463, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 1983, n. 638, e nel decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309; b) il Ministero dello sviluppo economico in relazione all'articolo 11 della legge 8 gennaio 1931, n. 234; c) l'autorità comunale competente al rilascio dell'autorizzazione all'installazione o all'esercizio di impianti di distribuzione di carburante di cui all'articolo 1 del decreto legislativo 11 febbraio 1998, n. 32; d) il prefetto con riguardo alle restanti leggi indicate all'articolo 3”.
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trasmissione degli atti da parte dell'autorità giudiziaria; vi è inoltre una cosiddetta disposizione di diritto intertemporale, in deroga all'articolo 1 della Legge 689/1981, ossia quella che all‟articolo 8, dove si prevede che le sanzioni amministrative per i reati depenalizzati, con l'eccezione delle eventuali sanzioni amministrative accessorie, si applichino retroattivamente, con il limite del giudicato62. Non possono tuttavia essere inflitte sanzioni per un importo superiore al massimo della pena "originariamente inflitta" per il reato, ragguagliata ex articolo 135 del codice penale. Quanto ai fatti coperti dal giudicato, l'articolo 8, comma 2, del decreto legislativo 8/2016 stabilisce che il giudice dell'esecuzione revoca la sentenza di condanna e adotta i provvedimenti conseguenti, con l'osservanza però del rito semplificato di cui all'articolo 667, comma 4, del codice di procedura penale.
Le sanzioni amministrative rappresentano da tempo un istituto di confine fra diverse discipline e pongono molti problemi di ordine interpretativo. L‟irrogazione delle sanzioni amministrative non rappresenta l‟esercizio di un potere amministrativo in senso tecnico, cioè la cura di un interesse pubblico attraverso l‟adozione di un provvedimento. L‟interesse (o, se si vuole, il bene giuridico) tutelato è già individuato dal legislatore in sede di configurazione della condotta
vietata: l‟amministrazione non è compie alcuna valutazione sugli
interessi coinvolti, ma applica, ove ne ricorrano le condizioni, una «pena». Da tutto ciò emerge che la posizione soggettiva del soggetto sanzionato è di diritto soggettivo e non di interesse legittimo. Quindi, secondo autorevole dottrina, si ha una sanzione amministrativa in
62 Articolo 8. “1. Le disposizioni del presente decreto che sostituiscono sanzioni penali con
sanzioni amministrative si applicano anche alle violazioni commesse anteriormente alla data di entrata in vigore del decreto stesso, sempre che il procedimento penale non sia stato definito con sentenza o con decreto divenuti irrevocabili. 2. Se i procedimenti penali per i reati depenalizzati dal presente decreto sono stati definiti, prima della sua entrata in vigore, con sentenza di condanna o decreto irrevocabili, il giudice dell'esecuzione revoca la sentenza o il decreto, dichiarando che il fatto non è previsto dalla legge come reato e adotta i provvedimenti conseguenti. Il giudice dell’esecuzione provvede con l’osservanza delle disposizioni dell’articolo 667, comma 4, del codice di procedura penale. 3. Ai fatti commessi prima della data di entrata in vigore del presente decreto non può essere applicata una sanzione amministrativa pecuniaria per un importo superiore al massimo della pena originariamente inflitta per il reato, tenuto conto del criterio di ragguaglio di cui all'articolo 135 del codice penale. A tali fatti non si applicano le sanzioni amministrative accessorie introdotte dal presente decreto, salvo che le stesse sostituiscano corrispondenti pene accessorie”.
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senso stretto “ogni volta che l’ordinamento, di fronte a un atto
antigiuridico, considerata la turbativa che reca all’ordine pubblico generale, reputa per ciò stesso (imprescindibilmente) necessario commisurare una conseguenza dannosa (un male) a carico di chi ne è responsabile, prescindendo dall’eventuale secondaria soddisfazione
che possa derivare al portatore dell’interesse leso”63.