L’impatto della liberalizzazione sul settore ferroviario

Lo schema regolatorio derivato dall’adozione della legislazione UE in materia, ossia i quattro pacchetti ferroviari e le annesse direttive e regolamenti, ha avuto come conseguenza sugli Stati membri il passaggio da un modello tradizionale, ossia una completa integrazione verticale e una fornitura diretta tramite una branca dello Stato (autorità o Ministero), a una parziale o totale separazione o verticale caratterizzata da una struttura proprietaria completamente o in parte pubblica, nella maggior parte dei Paesi europei, o privata, come nel caso del Regno Unito.

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Figura 16 - Grado di separazione verticale tra infrastruttura e servizi Fonte: Laurino A., Ramella F., Beria P., 2015 – The economic regulation of railway networks: A worldwide survey.

Il grado di complementarità e la proprietà comune di tracce e materiale rotabile, vale a dire il modello tradizionale, impattano sui costi e sull’organizzazione delle reti ferroviarie ma forniscono anche alcune informazioni circa la propensione di uno Stato ad aprire il proprio mercato laddove il processo di liberalizzazione è in corso.

Sebbene si sostenga che la separazione verticale migliori la concorrenza intra-modale (Emmanuel e Crozet, 2014), quindi tra OTF, non è ancora presente una visione chiara e condivisa su quali siano gli effetti dell’unbundling sui costi (Link, 2012). Alcuni autori sostengono che la separazione verticale è preferita rispetto all’integrazione verticale per quanto concerne la riduzione dei costi (Kim, M., Kim, S., 2001; Shires, J., Preston, J.M., Borgnolo, C., Ponti, M., 1999), mentre altri hanno dimostrato il contrario (Bitzan, J.D., 2003;

Jensen, A., Stelling, P., 2007). In alcuni studi si afferma che la separazione aumenti l’efficienza (Cantos, P., Pastor, J. M., Serrano, L.,1999) mentre in altri si confuta tale affermazione (Nash, C. A., Rivera-Trujillo, C., 2004) o si afferma che non vi siano effetti significativi (Friebel G., Ivaldi M., Vibes, C., 2003). Allo stesso tempo si precisa come siano le caratteristiche del contesto, principalmente la densità del traffico, in cui è implementato il modello ad influenzare l’efficacia del modello organizzativo stesso per quanto riguarda il suo impatto sui costi (CER, 2012).

De facto si sono quindi generati quattro tipi di divisione tra infrastruttura e imprese che offrono servizi di trasporto (Figura 21) (Bergantino A.S., Capozza C., Capurso M., 2013):

1. Completa separazione o “Modello Svedese”: gestori e imprese ferroviarie completamente separati tra di loro;

2. Separazione dei poteri chiave o “Modello Francese”: completa separazione tra OTF e gestori dell’infrastruttura, influenzati ma non controllati dall’impresa ex-incumbent;

3. Holding company o “Modello Tedesco”: caratterizzato da barriere virtuali tra l’impresa ferroviaria incumbent e il gestore dell’infrastruttura;

4. Proprietà privata o “Modello Britannico”: costituito da servizi e reti totalmente privatizzate;

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Figura 17 - Modelli organizzativi nel settore ferroviario derivanti dal processo di liberalizzazione

3.1.4.1 L’impatto della liberalizzazione in Italia

Per quanto concerne i due Stati in esame, l’Italia ha adottato il modello tedesco (Figura 21 - riquadro verde) mediante la holding company Gruppo FS istituita nel 2000 – 2001 e di proprietà del MEF: i servizi e la gestione rappresentano due società controllate e separate da barriere virtuali in quanto RFI e Trenitalia sono indipendenti dal punto di vista contabile ma appartenenti alla stessa società di proprietà pubblica.

A RFI è stata concessa direttamente, quindi senza gara d’appalto, la gestione dell’infrastruttura nazionale per un periodo di sessant’anni mentre soltanto il 20% della rete è amministrato da imprese locali di proprietà pubblica. Inoltre, grazie alle riforme implementate al termine degli anni Novanta, la proprietà della rete è stata trasferita dal Ministero al gestore dell’IFN. Di conseguenza, RFI ha la concessione a gestire la rete di cui essa stessa è proprietaria (Laurino A., Ramella F., Beria P., 2015).

Secondo la direttiva UE 2016/2370 le due imprese risultano integrate verticalmente, pertanto soggette alle norme volte a garantire l’indipendenza e l’imparzialità del gestore incluse nella direttiva stessa.

L’art. 5 del D. Lgs. n. 112/2015 aveva introdotto l’obbligo di separazione contabile nei bilanci delle attività riguardanti i servizi di trasporto da quelle connesse alla gestione dell’infrastruttura impedendo quindi i trasferimenti orizzontali dei finanziamenti pubblici.

Nel 2018 il D. Lgs. n. 139 ha rafforzato ulteriormente l’indipendenza e l’imparzialità di RFI, recependo la sopracitata direttiva europea, impedendo che siano compromesse da conflitti di interesse. Una spiccata attenzione è posta anche alla trasparenza finanziaria riguardante la gestione delle entrate che derivano dalla gestione dell’IF e che comportano fondi pubblici e sono relative al rapporto tra OTF e gestori. Allo stesso modo il gestore deve mettere a disposizione delle imprese ferroviarie in modo equo le informazioni circa l’interruzione del traffico, la manutenzione e il rinnovo dell’IF (Camera dei deputati, Servizio Studi, XVIII Legislatura).

3.1.4.2 L’impatto della liberalizzazione in Romania

In modo pressoché analogo, con il decreto del 1998 lo Stato romeno ha effettuato sia una separazione verticale tra infrastrutture e operations sia una orizzontale tra servizi di trasporto merci e passeggeri, suddividendo la società iniziale SNCFR totalmente integrata, continuando comunque a mantenere la proprietà statale, mediante il Ministero dei Trasporti, senza però l’intermediazione di una holding company. In seguito alla suddivisione molti servizi quali la manutenzione, il catering, la pulizia e la distribuzione dei biglietti di viaggio hanno subito un fenomeno di outsourcing e privatizzazione (Holvad T., 2011).

50 Di conseguenza, similmente a quanto presente in Italia, tuttavia anche in Romania sussistono barriere virtuali tra le società derivate dalla suddivisione avvenuta più di venti anni fa, dove la “holding company” è lo Stato stesso. Sebbene la ristrutturazione del settore avesse avuto come obiettivo quello di garantire l’indipendenza delle nuove società e tra esse e la politica e la pubblica amministrazione, la forma di corporate governance delle cinque aziende derivate presenta alcuni problemi: in pratica suddetta indipendenza tra imprese e politica è stata difficile da istituire o mantenere in quanto i membri dei rispettivi board sono scelti dal Ministero del Trasporti (nella maggior parte dei casi sono ufficiali del Ministero aventi un background politico) e la concentrazione della proprietà nelle mani del Ministero implica la nomina del CEO di ognuna delle cinque società. Tali interferenze potrebbero aver contribuito alle difficoltà nell’implementare effettivamente una certa indipendenza societaria dal punto di vista manageriale limitando, quindi, l’orientamento commerciale e le prospettive di sviluppo (Holvad T., 2011).

Di conseguenza, da un punto di vista regolatorio si genera in modo intrinseco l’interrogativo su come possano essere regolate le imprese di cui lo stesso Stato è proprietario o le controlla, situazione sulla quale è stata anche effettuata un’analisi all’inizio del 2012 (The Economist, 2012. The rise of state capitalism).

3.1.4.3 Proprietà e condizioni di accesso agli asset fissi

Per quanto riguarda gli asset fissi dei gestori, il processo di liberalizzazione ha consentito anche di rendere accessibili anche altre infrastrutture oltre a quella ferroviaria con la suddivisione dei servizi in Pacchetto Minimo di Accesso e in Altri servizi diversi dal Pacchetto Minimo di Accesso, ossia tutte le infrastrutture di servizio e i servizi in esse contenute. In seguito (Tabella 7), sono elencate la proprietà e le condizioni di accesso a questi asset:

Italia Romania

Tracce orarie e di servizio

ai depositi RFI, aperto a nuovi entranti CFR, aperto a nuovi entranti Stazioni RFI, aperto a nuovi entranti CFR, aperto a nuovi

entranti Terminal merci

RFI, aperto a nuovi entranti (alcuni terminal sono stati

trasferiti a Trenitalia e soggetti ad approvazione)

CFR, asset non presente Impianti di manutenzione RFI, aperto a nuovi entranti CFR, asset non presente Depositi treni RFI, aperto a nuovi entranti CFR, non aperto a nuovi

entranti

Tabella 7 - Proprietà e condizioni di accesso agli asset fissi del gestore in Italia e Romania

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