NEXT GENERATION EU: QUALI RIFORME ATTUARE NELLA DISCIPLINA DEGLI APPALTI PUBBLICI
1. L’importanza delle infrastrutture nel Recovery Plan
Nel Commission Staff Working Document Guidance to Member States Recovery and Resilience Plans si legge: «The Recovery and Resilience Plans should be composed of reforms and investments, grouped in co-herent components. A component is a constituent element or a part of the recovery and resilience plan. Each component should reflect related reform and investment priorities in a policy area or related policy areas, sectors, activities or themes, aiming at tackling specific challenges, form-ing a coherent package with mutually reinforcform-ing measures. The compo-nents should be of a sufficient granularity/specificity to show a direct link between the proposed measures therein»1.
Lo stesso documento esemplifica gli obiettivi nelle politiche del lavo-ro, dell’istruzione, della salute e in altre politiche sociali, nella finanza pubblica e imposizione fiscale, nelle misure di promozione della ricerca e dell’innovazione, di incremento della concorrenza e della regolazione, di incremento della sicurezza alimentare, nella transizione ‘verde’, nelle politiche ambientali, nella pubblica amministrazione.
1 Continua il documento: «Member States are invited to present each component separately, and for each component to include the various elements mentioned in Part 2. Namely, for each component, the Member States are invited to detail the in-vestments and reforms included in the component, their expected contribution to the objectives of the Facility; the related milestones, targets and timeline; and their financing and costing. In each case, Member States are invited to provide clear evi-dence and analysis to underpin, explain and motivate the investment and reform.
Components to be covered by a loan should be indicated separately, with the same elements included therein».
In Italia le infrastrutture costituiscono una parte cruciale del nostro ritardo nei diversi settori e il Piano di ripresa e resilienza prova qui uno degli aspetti più significativi per l’ammodernamento del nostro Paese.
Un’occasione unica da non sprecare.
Le infrastrutture, infatti, sono un decisivo volano dell’economia e sono capaci di imprimere un apporto non solo momentaneo, come pur-troppo tante misure prese per tamponare l’emergenza, che però incidono sul debito pubblico in modo non virtuoso2. Le infrastrutture sono inve-stimenti che hanno un ritorno positivo sia nella crescita duratura del Pil sia innovando finalmente il nostro sistema economico e produttivo e superando le persistenti differenze territoriali, che penalizzano soprattut-to il nostro Meridione.
Inoltre, l’intervento dello Stato nelle infrastrutture diviene essenziale quando il ritorno dell’investimento è previsto con un lasso di tempo in-sostenibile dal privato investitore.
Le infrastrutture, quindi, sono significative sia in sé, sia per l’esigenza di riforme nei procedimenti legislativi e amministrativi necessari per raggiungere l’obiettivo.
Il nostro Governo ha adottato il Programma nazionale di riforma (PNR), che illustra le politiche che intende adottare nel triennio 2021-2023 per il rilancio della crescita, l’innovazione, la sostenibilità, l’inclu-sione sociale e la coel’inclu-sione territoriale, a fronte del nuovo scenario deter-minato dalla pandemia Covid-19.
2 Rapporto Assonime, Quale assetto istituzionale per l’impiego dei fondi Next Genera-tion EU: «Si pongono in primo luogo i progetti infrastrutturali di rilevanza nazionale.
Ne fanno parte certamente le grandi reti stradali e ferroviarie, energetiche e di teleco-municazione. Il completamento e l’upgrading delle reti dovrà prevedere anche pro-grammi straordinari di manutenzione, che in alcuni ambiti è stata malamente trascura-ta per decenni per mancanza di risorse, ma anche a causa di perversi incentivi nel si-stema delle concessioni. Ne fanno parte i grandi snodi logistici (porti, aeroporti). Rien-tra in questo ambito, per la parte che il mercato non realizza autonomamente, la rea-lizzazione di una rete nazionale di cablaggio ad alta velocità che arrivi alla totalità delle case degli italiani e delle imprese, nonché della nuova infrastruttura 5G. Ne fanno parte, significativamente, gli interventi di rafforzamento strutturale del sistema sanita-rio, per i quali serve mantenere un forte coordinamento centrale». E ancora: «Per le reti energetiche, che in linea di massima non richiedono contributi pubblici, va assicu-rata la coerenza delle iniziative con i piani di sviluppo delle reti di trasmissione e tra-sporto nazionali».
Presentato successivamente al Programma di Stabilità 2020, per tene-re conto dell’evoluzione della pandemia e delle risposte adottate dall’U-nione europea (UE) volte a contrastare le conseguenze economiche dell’emergenza Covid-19, il PNR delinea le basi del Programma di Ripre-sa e Resilienza (Recovery Plan) che il Governo metterà a punto dopo l’adozione del Recovery Fund - Next Generation EU.
La strategia complessiva del Governo mira al rilancio del Paese attra-verso il sostegno alla nostra economia con interventi decisivi per sbloc-carne la crescita economica, raccogliendo le sfide dell’innovazione e della sostenibilità ambientale e sociale. Il PNR dichiara di rispondere alle Raccomandazioni approvate dal Consiglio europeo nel 2019 ispiran-dosi all’Annual Sustainable Growth Strategy della Commissione europea e allo European Green Deal.
Obiettivi principali: rafforzare la crescita grazie all’innovazione e alla modernizzazione del Paese, migliorare l’equità e l’inclusione sociale, promuovere e incentivare la sostenibilità ambientale. Per raggiungere queste finalità, il Governo intende adottare una serie di strumenti quali il rilancio degli investimenti pubblici, l’aumento delle spese per l’istru-zione, la ricerca e lo sviluppo, il rilancio degli investimenti privati, inter-venti per il rilancio di importanti filiere e settori produttivi, riforme volte a rafforzare la competitività dell’economia e a migliorare l’equità, l’inclu-sione sociale e la sostenibilità ambientale, la riforma fiscale.
Per utilizzare le risorse di Next Generation EU gli impegni di spesa vanno comunicati inderogabilmente entro il 2023 e le risorse devono essere spese entro il 2026. Il timore che questa tempistica sia incompati-bile con la lunghezza dei procedimenti di pianificazione, progettazione, realizzazione delle infrastrutture sono purtroppo fondati3.
3 Rapporto Assonime, Quale assetto istituzionale per l’impiego dei fondi Next Ge-neration EU: «I tempi previsti per impegnare le risorse e per realizzare gli investi-menti non sono compatibili con le lentezze e gli intoppi nei processi decisionali che, nonostante i ripetuti tentativi di semplificazione, costituiscono ancora un problema diffuso in Italia. I blocchi decisionali risiedono soprattutto nella fase autorizzativa degli investimenti, dove si annidano i ritardi e i diritti di veto. [...] Il rischio di ritardi aumenta quando le iniziative richiedono una progettazione da parte delle pubbliche amministrazioni, a causa dell’impoverimento di competenze che si è registrato nelle amministrazioni pubbliche negli ultimi decenni. Da un punto di vista pratico, si può cercare di ovviare a questi problemi destinando in
2. I limiti della legislazione italiana sugli appalti pubblici. L’esigenza di