La programmazione e l’attuazione economico-finanziaria

Le caratteristiche del sistema dei bilanci degli Enti territoriali italiani sono stabili- te dall’ordinamento sulla finanza locale contenuto nel Testo Unico sull’Ordina- mento degli Enti Locali19(TUEL), che prevede l’uso di strumenti tecnico-ammini- strativi la cui finalità primaria è quella di arrivare ad una corretta e trasparente rile- vazione degli aspetti contabili e finanziari di un bilancio.

Ad essi si aggiungono adempimenti che fanno riferimento all’utilizzo dei Fondi europei, o a risorse nazionali, gestite secondo una programmazione locale (ad esempio i Piani Sociali di Zona ex lege 328/2000, etc.).

È chiaro che l’ordinamento della finanza locale e i regolamenti europei hanno portato alla produzione, da parte delle Amministrazioni, di un ingente numero di documenti relativi al loro operato, con finalità, contenuti e collocazione nel ciclo politico-amministrativo anche significativamente diversi.

Quello che interessa è che tutti, in un modo o nell’altro, anche quando non con- tengono espliciti riferimenti, influiscono sull’allocazione delle risorse pubbliche. Vediamo, seppur sommariamente, cosa si intende:

• Documenti “politici”: sono i programmi dei partiti o delle coalizioni in cui si pro- pongono, in prossimità delle scadenze elettorali, affermazioni di principi e prio- rità. Sono documenti politici, però, anche i Programmi di mandato dei Presi- denti di Regioni e Province e dei Sindaci.

• Documenti di programmazione e di previsione economica e finanziaria: è que- sto un folto gruppo in cui rientrano i DPEF nazionale e regionali, le Relazioni Previsionali e Programmatiche di tutti i livelli di Amministrazione, ma anche tutta l’architettura della programmazione europea.

1.5 L’approccio adottato: il bilancio di genere

19 Decreto Legislativo n. 267 del 18 agosto 2000, Testo Unico delle leggi sull’Ordinamento degli Enti

Nel periodo di programmazione 2000-2006 si è trattato dei Quadri Comunitari di Sostegno, dei DOCUP, dei POR/PON, dei Complementi di Programmazione, di Bandi/Direttive/Avvisi di gara.

Nel periodo 2007-2013, si tratta di Quadro Strategico Nazionale e Regionale, prima ancora di Documenti Strategici Preliminari, poi di Piani Operativi. Comunque li si voglia chiamare, e sia che si tratti di documenti dell’ordinamen- to nazionale, sia che si tratti di adempimenti comunitari, è in queste elaborazio- ni che si decide dove e come andranno le risorse. Ci si deve dunque domanda- re cosa significa introdurvi una prospettiva di genere ed effettuarne una lettura di genere.

Per quanto riguarda i documenti relativi alla programmazione comunitaria, si dispo- ne ormai di una significativa esperienza basata sull’applicazione delle linee guida V.I.S.P.O. e dei successivi Indirizzi Operativi20, sia in fase di valutazione ex ante per l’analisi dei documenti programmatori, sia in fase di monitoraggio delle direttive e dei bandi per l’analisi degli strumenti attuativi e delle realizzazioni vere e proprie. Ciò può costituire un’utile guida anche per l’analisi delle relazioni che, accompa- gnando i documenti più strettamente contabili, con questi ultimi compongono il sistema dei bilanci degli Enti pubblici locali.

Si tratta, nello specifico, di:

• Programma di mandato, contenente le linee programmatiche relative alle azio- ni e ai progetti da realizzare nel corso del mandato del Presidente di Regione, di Provincia e del Sindaco (art. 45 TUEL),

• Relazione Previsionale e Programmatica,

• Piano Esecutivo di Gestione (documento estremamente tecnico che dettaglia l’allocazione di risorse, attraverso la loro assegnazione ai vari “meccanismi” che compongono la “macchina pubblica” - servizi, centri di costo, etc. -. Per le sue specificità, fortemente legate alla singola amministrazione, non verrà esaminato in questo lavoro).

È opportuno soffermarsi in particolare sulla Relazione Previsionale e Programma- tica, richiamando testualmente l’articolo del TUEL che la definisce.

Articolo 170 - Relazione previsionale e programmatica

1. Gli enti locali allegano al bilancio annuale di previsione una relazione previsionale e pro- grammatica che copra un periodo pari a quello del bilancio pluriennale.

2. La relazione previsionale e programmatica ha carattere generale. Illustra anzitutto le caratteristiche generali della popolazione, del territorio, dell’economia insediata e dei servizi dell’ente, precisandone risorse umane, strumentali e tecnologiche. Comprende, 1.5 L’approccio

adottato: il bilancio di genere

per la parte entrata, una valutazione generale sui mezzi finanziari, individuando le fonti di finanziamento ed evidenziando l’andamento storico degli stessi ed i relativi vincoli. 3. Per la parte spesa la relazione è redatta per programmi e per eventuali progetti, con

espresso riferimento ai programmi indicati nel bilancio annuale e nel bilancio plurien- nale, rilevando l’entità e l’incidenza percentuale della previsione con riferimento alla spesa corrente consolidata, a quella di sviluppo ed a quella di investimento.

4. Per ciascun programma è data specificazione della finalità che si intende conseguire e delle risorse umane e strumentali ad esso destinate, distintamente per ciascuno degli esercizi in cui si articola il programma stesso ed è data specifica motivazione delle scel- te adottate.

5. La relazione previsionale e programmatica fornisce la motivata dimostrazione delle variazioni intervenute rispetto all’esercizio precedente.

6. Per gli organismi gestionali dell’ente locale la relazione indica anche gli obiettivi che si intendono raggiungere, sia in termini di bilancio che in termini di efficacia, efficienza ed economicità del servizio.

(…) omissis

È evidente, sin dalla prima lettura, e lo sarà ancora di più quando nel prossimo paragrafo si considereranno i bilanci veri e propri, la necessità che nella relazio- ne sia presa in conto la dimensione di genere, ed anche, qualora non lo fosse esplicitamente, l’importanza di effettuarne la lettura di genere.

Il comma 2 richiede infatti l’illustrazione de “le caratteristiche generali della popo- lazione, del territorio, dell’economia insediata e dei servizi dell’ente” e si è visto nel paragrafo precedente quante cautele e quanti aspetti diversi ma fra loro inter- relati richieda una descrizione del contesto consapevole delle differenti caratte- ristiche e delle differenti necessità di uomini e donne.

Altrettanto importante è il comma 4, ove si richiede che “Per ciascun program- ma è data specificazione della finalità che si intende conseguire”: anche in que- sto caso, è auspicabile che le finalità tengano conto delle situazioni evidenziate dall’analisi di contesto di genere, declinandole rispetto alla popolazione maschi- le e femminile. Vedremo poi come i programmi, e la relativa allocazione di risor- se, possano essere letti e raggruppati secondo la loro incidenza, diretta o indi- retta sulle donne.

Infine, sul comma 6 non ci soffermeremo ora, in quanto al recepimento della dimensione dell’equità di genere nei concetti di efficacia ed efficienza sarà dedica- to un apposito paragrafo, l’1.5.4). Sia per ora un importante punto di riflessione. In generale, la lettura di genere di una relazione previsionale e programmatica risponde essenzialmente a due obiettivi:

• evidenziare l’attenzione, più o meno forte, dell’amministrazione verso le carat- teristiche generali e le problematiche specifiche della popolazione femminile, in un processo di continuo affinamento della sensibilità pubblica nei confronti delle peculiarità di genere,

1.5 L’approccio adottato: il bilancio di genere

• rendere possibile il confronto fra obiettivi dichiarati (con le relative ricadute attese) e decisioni riferite all’assegnazione di risorse agli obiettivi stessi. In altri termini, una corretta lettura di genere delle linee programmatiche è presuppo- sto indispensabile ad una valutazione di congruità.

I documenti citati sinora attengono all’ordinamento della finanza locale italiana. Per il taglio di questo lavoro, focalizzato sulle politiche formative e del lavoro sostenute dal Fondo Sociale Europeo, uguale importanza assumono gli strumen- ti di programmazione, di allocazione di risorse e di controllo richiesti dai Regola- menti comunitari.

In questo senso, l’effettuazione del bilancio di genere non può prescindere dall’a- nalisi dei documenti specifici che dettagliano gli obiettivi dei Programmi co-finan- ziati dal FSE, le Azioni e le Misure disegnate per raggiungerli, i Bandi e le Diretti- ve emessi per attuarle, nonché dall’utilizzo dei sistemi di monitoraggio che con- sentono di seguire l’andamento della relativa spesa ed il suo impatto sui due generi.

Nelle pagine precedenti sono state richiamate l’architettura comunitaria per il periodo 2000-2006 (Quadri Comunitari di Sostegno, Programmi Operativi, Com- plementi di Programmazione, etc.) e le modifiche che vengono implementate nel periodo 2007-2013 (Documenti Strategici Preliminari, Quadri Strategici Naziona- li e Regionali, Piani Operativi).

Le annualità scelte per la sperimentazione qui presentata, il 2001 e il 2002, hanno imposto l’analisi del “vecchio” sistema di programmazione e controllo, la cui arti- colazione in Assi di intervento e Misure è stata già ricordata, in particolare per le materie rilevanti in questa sede.

Malgrado le innovazioni che il sistema subirà, l’approccio all’analisi delle tipolo- gie dei destinatari, al fine di individuare opportuni indicatori (che verrà illustrato ed applicato nel capitolo 2), e all’utilizzo del sistema di monitoraggio delle realiz- zazioni (che verrà illustrato ed applicato nel capitolo 3) dovrebbe essere facil- mente trasferibile al nuovo quadro programmatorio.