V.I.S.P.O come strumento operativo per l’analisi di bilancio

Si è accennato a come, anche in Italia, come in molti altri paesi, si sia affermata negli ultimi anni la tendenza a recepire nell’ordinamento finanziario delle ammini- strazioni pubbliche elementi legati a risultati non esclusivamente contabili, ma intesi anche come misura della capacità delle amministrazioni stesse di determi- nare e raggiungere obiettivi programmatici, in modo economico, efficace ed effi- ciente.

In particolare, le amministrazioni locali sono tenute ad esplicitare in un insieme di documenti affiancati al conto del bilancio e al conto del patrimonio, quali il Pro- gramma di Mandato, la Relazione Previsionale e Programmatica, il Piano Esecu- tivo di Gestione, etc., le finalità dell’azione pubblica, legate alla realizzazione di determinati programmi.

Una volta esplicitati gli obiettivi negli appropriati documenti di programmazione, il loro raggiungimento deve essere valutato e reso pubblico in relazioni, a loro volta parte del sistema dei bilanci.

Si ritrovano così nell’ordinamento della finanza locale elementi di quello che viene definito “performance budgeting”, ovvero di un approccio al bilancio pubblico il cui schema concettuale può essere rappresentato nel modo seguente25_: 1.5 L’approccio adottato: il bilancio di genere Figura 1 Schema di bilancio basato sulle performance

25 Sharp R., Budgeting for equity: Gender budget initiatives within a framework of performance oriented

budgeting, United Nations Development Fund for Women (UNIFEM), New York, 2003; Sharp R., Con-

nolly J., Performance Oriented Budgeting: A Tool for Gender Responsive Budgets, University of South Australia, Adelaide, 2003.

Obiettivi pubblici

€ input output outcome

Influenze esterne

Economicità Efficienza Efficacia

I termini usati hanno il seguente significato sintetico: 1.5 L’approccio adottato: il bilancio di genere Input Gli input sono il lavoro, il capitale e le risorse finanziarie che conflui-

scono nella produzione degli output e degli outcome.

Gli input comprendono, ad esempio, gli insegnanti, i formatori, il per- sonale infermieristico, i sistemi informatici e i locali adibiti a ufficio.

Output Gli output sono i beni o i servizi finali che le amministrazioni program- mano o producono direttamente o forniscono al pubblico.

Esempi sono: gli studenti formati, i pazienti curati, i posti negli asili e i sostegni al reddito, ma anche nel caso di un Dipartimento delle Finanze, dati finanziari e di ricerca.

Gli output sono il livello intermedio fra gli obiettivi pubblici e gli out-

come realizzati.

Outcome Gli outcome sono gli impatti effettivi, i prodotti finali e le conseguen- ze per la comunità derivanti dall’attività pubblica.

Esempi possono essere: l’aumento del tasso di alfabetizzazione, l’allungamento dell’aspettativa di vita, l’aumento del reddito, la dimi- nuzione dell’inquinamento, etc.

Gli output e gli outcome dovrebbero essere misurabili e il risultato di tale misu- razione dovrebbe essere letto alla luce delle “3E”:

Economicità L’economicità lega i costi agli input, ovvero le risorse devono essere gestite correttamente.

Efficienza L’efficienza rispecchia come un’amministrazione usa le sue risorse per produrre beni o servizi. I programmi efficienti producono il massimo degli output dato l’insieme degli input o richiedono il minimo degli input, data la quantità o la qualità degli output.

Efficacia L’efficacia rispecchia invece se e quanto gli output dei servizi o dei beni forniti dall’amministrazione sono coerenti con gli obiettivi pre- stabiliti (ovvero come gli output si rapportano con gli outcome). La misura dell’efficacia può toccare aspetti diversi. Gli indicatori uti- lizzati sono normalmente di quantità, di qualità e di tempestività.

L’inserimento della dimensione di genere nell’approccio al bilancio basato sulle

performance richiede l’introduzione di una quarta E, alla luce della quale leggere

l’intera catena - input, risultati e impatti -, la E relativa all’equità.

L’equità si presenta infatti come elemento da considerare a tre livelli:

• il primo comporta la misurazione disaggregata per genere di input, output ed

outcome;

• il secondo impone il riconoscimento esplicito dell’equità come indicatore di

performance. Essa si aggiunge quindi, ma in realtà si interseca, con

l’economicità, l’efficienza e l’efficacia. L’equità assume così tutta la sua valen- za di obiettivo dell’azione pubblica.

• il terzo pone la sfida più complessa: ripensare il significato di output e outcome

in modo da “incorporare” quegli indicatori di performance in grado di rappre- sentare il progresso (o il regresso) verso obiettivi di parità di genere.

Ognuno di tali livelli, ma in particolare gli ultimi due, richiedono una riflessione molto profonda: cosa significa inserire l’equità fra le voci che si considerano nel misurare input, output e outcome? Cosa significa prendere in conto l’equità nel valutare economicità, efficacia ed efficienza?

Si provi a ragionare per esempi.

Per quanto riguarda il recepimento della dimensione dell’equità negli indicatori di

input, ad esempio, si possono considerare l’esistenza di condizioni di pari oppor-

tunità nelle amministrazioni pubbliche responsabili dell’erogazione dei servizi e/o l’imposizione di clausole sociali nella contrattazione con organismi esterni all’am- ministrazione a cui affidare la responsabilità dei servizi stessi, nella convinzione Figura 2 Schema di bilancio basato sulle performance e sull’equità Obiettivi pubblici

input output outcome

Influenze esterne

Economicità Efficienza Efficacia

Criteri per la valutazione delle performance

- Costi - EQUITÀ - Costi - Qualità - Quantità - EQUITÀ - Tempestività - Outcome effettivi - Appropriatezza - EQUITÀ EQUITÀ €

che le risorse umane contribuiscano in maniera determinante a definire gli input del sistema dei bilanci.

Per quanto riguarda gli output, l’equità si aggiungerebbe alle categorie consue- te di quantità, qualità, costo e tempestività, così come, con riferimento agli out-

come, l’equità si affiancherebbe a quantità, qualità e appropriatezza.

Rispetto all’integrazione delle “3E”, la misura dell’economicità potrebbe essere non esaustiva a causa del suo riferimento esclusivo ai costi monetari. Infatti, gli effetti dell’azione pubblica possono riflettersi su comportamenti non direttamen- te monetizzati ma ugualmente rilevanti, quali quelli derivanti dalla catena di cau- salità: blocco delle assunzioni - aumento degli straordinari - insostenibilità dei carichi familiari per le donne - aumento dell’assenteismo - costi a carico dell’am- ministrazione.

Un ragionamento simile può essere fatto relativamente all’efficienza, consideran- do come il carico di lavoro “più efficiente” rispetto ai parametri dell’amministra- zione, sul personale femminile, può tradursi in extra costi a livello di famiglie - e quindi in definitiva di donne - in termini di carico psicologico, assistenza familia- re a pagamento, etc.

Così come l’efficacia non può prescindere dal contributo “non pagato” che si affianca agli output pubblici nel raggiungimento degli outcome, rappresentato dal contesto sociale e culturale in cui le famiglie, le donne e l’economia di cura hanno un ruolo significativo.

Si torni ora al problema della valutazione di output e outcome: entrambi posso- no essere letti alla luce della scelta di adeguati variabili e indicatori.

Per quanto riguarda gli output, in particolare, gli orientamenti europei e il più volte citato V.I.S.P.O. danno indicazioni dettagliate sulla valutazione delle realizzazioni, con argomentate motivazioni circa le ragioni sottostanti e altrettanto dettagliati elenchi di indicatori suggeriti. La chiave per affrontare il problema è identificata nella scomposizione della platea di potenziali destinatari secondo criteri di gene- re, che superano la mera distinzione per sesso, per considerare aspetti della vita degli uomini e delle donne che possono influire sull’esito immediato delle azioni esaminate.

Analogamente, i cosiddetti indicatori di risultato in ottica di genere arricchiscono la valutazione degli output. Anche in questo caso si dispone di indicazioni preci- se, che nuovamente discriminano i destinatari a seconda delle caratteristiche che essi assumono in quanto persone, con il relativo carico di vita familiare e lavorativa.

Di gran lunga più complesso è il ragionamento sugli outcome, sull’impatto che una qualunque azione pubblica possa avere su macro-obiettivi come la parteci- pazione, nello specifico, delle donne al mercato del lavoro, l’abbattimento di bar- riere e stereotipi di genere, etc. Si intersecano in questo misure dirette, misure indirette, ma anche condizioni contingenti e congiunturali.

Non vi è dubbio però che nella valutazione di impatto, così come nel recepimen- to dell’equità come variabile indipendente e “quarta” rispetto a cui ragionare, sia

1.5 L’approccio adottato: il bilancio di genere

necessaria una conoscenza profonda e dinamica del contesto in cui i singoli provvedimenti si inseriscono.

Un contesto che, ragionando di pari opportunità, investe ambiti amplissimi, che vanno dall’organizzazione dei servizi dell’impiego, alla disponibilità di servizi per l’infanzia e la terza età, alla mobilità sul territorio (si ricordi quanto detto al par. 1.5.1).

Alla luce del ragionamento precedente, lo schema che era stato raffigurato in figura 2 include ulteriori elementi.

La rappresentazione grafica, attraverso il box “destinatari” nella parte alta dello schema, vuole indicare la necessità di leggere, ad esempio nel caso degli out-

put, costi, qualità, quantità e tempestività alla luce della loro proiezione rispetto

a uomini e donne, ed in particolare, rispetto a uomini e donne potenziali destina- tari dell’attività esaminata. Similmente, per gli outcome.

1.5 L’approccio adottato: il bilancio di genere Figura 3 Le “4E” nello schema di analisi di bilancio Obiettivi

pubblici input output outcome

Influenze esterne

Economicità Efficienza Efficacia

Criteri per la valutazione delle performance

- Costi - EQUITÀ - Costi - Qualità - Quantità - EQUITÀ - Tempestività - Outcome effettivi - Appropriatezza - EQUITÀ EQUITÀ DESTINATARI CONTESTO €

Legato a questi ultimi appare, però, anche il box “contesto”, a significare che alcune condizioni rilevanti per la popolazione femminile, nonché la loro variazione nel tempo, possono essere influenzate ed influenzano l’impatto dell’intervento. Si consideri ad esempio una azione formativa rivolta ai disoccupati cofinanziata dal FSE.

Fra i tipici indicatori codificati di realizzazione (verranno indicati con IReal nella figura successiva) sono:

• numero di destinatari • costo per destinatario • …

Ad essi, che devono comunque essere rilevati disaggregati per sesso, va aggiun- to, secondo l’approccio richiamato al par. 1.3:

• carichi familiari dei destinatari • …

Analogamente, i tradizionali indicatori di risultato (IRis) comprendono: • tasso di copertura della popolazione di riferimento

• tasso di inserimento occupazionale dei destinatari • …

La proposta è di rilevarli disaggregati per sesso e di integrarli con informazioni circa: • settore/ambito produttivo di inserimento occupazionale

• tipologia contrattuale di inserimento • …

Per quanto riguarda l’outcome, si usa calcolare, aggregando eventualmente interventi omologhi, la variazione di macro-variabili come il tasso di attività, di occupazione, di disoccupazione.

La presa in conto della 4ª E, tuttavia, suggerisce di rilevare in ottica di genere, anche una serie di dati che pur non sembrando direttamente legati all’azione esaminata, possono amplificarne (o contrastarne) l’impatto (cfr. par 1.5.1). Ad esempio, l’offerta di servizi all’infanzia, o gli incentivi alla organizzazione del lavoro aziendale nelle forme di flessibilità che vengono definite family friendly, o ancora la modalità di organizzazione dei servizi per l’impiego attenta all’utenza femminile, sono interventi altrettanto importanti di eventuali concomitanti azioni sul mercato del lavoro o sul tessuto produttivo.

Per quanto riguarda gli input (caratterizzati da appropriati indicatori indicati con II nella figura seguente), essi non sono ancora stati oggetto di specifico approfon- dimento nell’ambito delle ricerche collegate a V.I.S.P.O., ma vale la pena accen- nare a due aspetti: l’equità nella componente “lavoro”, ovvero alla sensibilità da parte del corpo docente verso tematiche di pari opportunità (che rimanda a misu- re antecedenti di formazione dei formatori), ma soprattutto all’organizzazione del-

1.5 L’approccio adottato: il bilancio di genere

l’attività formativa con modalità che ne facilitino la fruizione da parte delle donne (sensibilizzazione, informazione, orari, localizzazione, etc.).

Senza entrare in ulteriori dettagli, nel caso di una azione formativa rivolta ai disoccupati, lo schema di Figura 3 si specifica nella Figura 4.

Figura 4 Le “4E” nell’esempio di un’azione formativa rivolta ai disoccupati

In che modo l’approccio esemplificato può essere applicato concretamente all’a- nalisi di bilancio secondo la prospettiva di genere?

Si ricordi quanto detto nel paragrafo precedente sulla riaggregazione del bilan- cio per programmi. A ciascun programma (e/o alle azioni che presumibilmente lo compongono) può essere applicato lo schema visto precedentemente per l’esempio sull’azione formativa.

In altre parole, per ciascun programma, il “normale” controllo di gestione richie- de la valutazione delle 3E “classiche” (economicità, efficienza, efficacia), mentre la presa in conto della dimensione di genere impone la considerazione della 4ª E - equità.

Al primo obbligo, corrisponde un insieme di indicatori (di input, di realizzazione, di risultato e di impatto) noti e correntemente utilizzati; al secondo corrisponde un analogo insieme, noto alle tecniche di valutazione di genere.

Ridurre la disoccu- pazione Lavoro Infrastrutture Attrezzature Disoccu- pati formati occupazione Influenze esterne

Economicità Efficienza Efficacia

Criteri per la valutazione delle performance

- IReal - IRis - carichi familiari - … - Outcome effettivi - Appropriatezza PER SESSO EQUITÀ - Servizi di conciliazione - Flessibilizzazione - … - II - informazione - modalità organizzative - … FSE

input output outcome €

Se al primo insieme, costituito dagli indicatori normalmente usati opportunamen- te disaggregati per sesso, “si somma” il secondo, quello degli indicatori di gene- re, si ottiene una “misura” delle 4E, dove la 4ª E è considerata come variabile a sé stante ed è allo stesso tempo inclusa nella misurazione delle altre tre. La ricomposizione delle valutazioni delle azioni/programmi che compongono il bilancio ne ricostituisce l’analisi complessiva.

L’approccio schematizzato si presta ad essere sperimentato e verificato in maniera relativamente semplice da parte di amministrazioni locali italiane titolari di Fondi Strutturali e al contempo interessate ad eseguire un’analisi di genere del proprio bilancio.

Infatti, in questo caso (comune alle regioni e, in misura variabile ma generalmen- te significativa, alle province) le risorse comunitarie possono contribuire in maniera rilevante alla formazione del bilancio.

Gli obblighi derivanti dall’origine europea comprendono quello di programmare, monitorare e valutare le relative azioni secondo parametri che includono le pari opportunità. Ciò significa, in termini semplicistici ma efficaci, leggerne gli esiti sugli uomini e sulle donne.

Contemporaneamente, un’amministrazione che volesse intraprendere l’analisi di genere del proprio sistema di bilancio dovrebbe, come è stato visto in preceden- za, scomporre le proprie attività in modo da isolare quelle che interessano, diret- tamente e indirettamente/trasversalmente, la cittadinanza femminile ed esami- narne la dotazione finanziaria alla luce del principio di equità.

È evidente l’esistenza di un’area di attività dell’ente locale in cui i due approcci si intersecano, e possono fornire utili indicazioni l’uno all’altro, riducendo le dupli- cazioni di attività comunque impegnative ed onerose, e dando maggiore coeren- za d’insieme al recepimento del principio di pari opportunità.

La ricerca qui presentata offre una preziosa opportunità per verificare la pratica- bilità e la capacità interpretativa del modello proposto, mettendolo alla prova nei territori, nel confronto fra ricercatori nonché nel dialogo fra ricercatori, ammini- stratori e decisori politici.

1.5 L’approccio adottato: il bilancio di genere