LA SUPERVISIONE EUROPEA E LA DOTTRINA MERONI.

Il Regolamento n.513/2011 si inquadra nell’ambito della supervisione europea in materia finanziaria nell’ottica dell’accentramento delle funzioni di vigilanza in capo all’ESMA (European Securities and Market Authority).

L’attuale assetto normativo prevede un maggior coordinamento fra le autorità competenti nazionali, autorità europee e Commissione UE nell’esercizio delle funzioni in materia di vigilanza finanziaria.

L’ ESMA è stato istituito sulla base dell’art. 114 del Trattato sul funzionamento della UE ed insieme all’EBA, all’EIOPA costituisce il Sistema Europeo di Vigilanza Finanziaria (SEVIF), che ha la finalità di assicurare una vigilanza finanziaria coerente ed uniforme su tutto il territorio dell’Unione Europea. Il SEVIF realizza un sistema

102 _{Maugeri M. “Assetti proprietari e conflitto di interessi delle agenzie di}

rating tra “tentazioni“ pubblicistiche ed enforcement privatistico in Le agenzie di rating, a cura di Angela Principe, Giuffrè, 2014.

decentrato plurilivello di autorità microprudenziali e macroprudenziali composto da autorità di vigilanza europee e nazionali.104

A livello centrale la vigilanza microprudenziale, ossia la vigilanza sui singoli istituti, è affidata alle autorità europee di vigilanza, che sono agenzie dotate di personalità giuridica, indipendenti, che agiscono nel solo interesse dell’Unione105_.

Il legislatore europeo ha attuato un sistema con funzioni condivise, che non ha alterato i vari livelli di vigilanza, europeo e nazionale, pertanto, in questa materia non si e’ avuta quella cessione di sovranità che è stata posta a fondamento dell’unione monetaria.

Alla base dell’operatività dell’ESMA vi è il principio di sussidiarietà, in base al quale l’autorità europea interviene soltanto in caso di inattività delle autorità nazionali competenti. Ai sensi dell’art.17 del regolamento n.513/2011, infatti, l’ESMA può intervenire soltanto se l’autorità competente di uno Stato membro non abbia agito ove necessario ovvero abbia agito, nell’attuare le tecniche di regolamentazione e le norme tecniche di attuazione previste dal regolamento, ma in modo tale da violare il diritto dell’Unione.

L’ esercizio dei poteri dell’ESMA, ai sensi degli artt.18 e 19 del regolamento del 2011, implica un’ interazione con le istituzioni europee.

L’accentramento a livello europeo della vigilanza sulle agenzie di rating costituisce lo sviluppo della disciplina contenuta nel regolamento n. 1060/2006, il quale all’art.4

stabilisce che a fini regolamentari gli intermediari possono utilizzare unicamente i giudizi emessi dalle agenzie di rating del credito stabilite nell’Unione Europea e registrate in conformità alle disposizioni del regolamento.

In sistema di supervisione accentrato presso un’unica istituzione europea è stato istituito con la finalità di esercitare una vigilanza che rispondesse il più possibile a criteri di uniformità.

Il legislatore europeo ha scelto di dotare l’ESMA di poteri di supervisioni non invasivi nei confronti delle agenzie (come si legge all’art.10.6 del regolamento “nell’adempimento dei compiti loro assegnati in virtù presente regolamento, né l’AESFEM, né la Commissione, né altre autorità pubbliche degli Stati membri interferiscono con il contenuto dei rating del credito o con le relative metodologie”), riconducendone le competenze nell’ambito del principio di attribuzione, come si evince dall’art. 23sexies del regolamento n.513/2011, in base al quale “l’AESFEM si rivolge alle Autorità nazionali competenti ai fini della promozione dell’azione penale se, nello svolgimento delle proprie funzioni a norma del presente regolamento, constata gravi indizi dell’eventualità di fatti che possono costituire reato. Inoltre l’AESFEM evita d’ imporre sanzioni pecuniarie o sanzioni reiterate laddove una sentenza di assoluzione o condanna a fronte di fatti identici o sostanzialmente analoghi sia passata in giudicato in seguito ad un’azione penale di diritto interno”. Dall’analisi di questa disposizione emerge chiaramente che nelle materie in cui le autorità nazionali hanno competenza esclusiva l’autorità europea non può esercitare i

propri poteri di supervisione diretta. Il legislatore, sostanzialmente, ha voluto attuare un sistema di responsabilità condivise tra le varie autorità.

L’art. 30 del regolamento prevede che l’ESMA possa delegare alcuni poteri alle autorità nazionali competenti. Si tratta di una delega esercitabile entro limiti stringenti: è attivabile solo se necessario e deve rispettare le linee guida dell’autorità europea ed, inoltre, i poteri delegati alle autorità nazionali sono limitati alla richiesta di informazioni ed alle indagini ed ispezioni da effettuare sul territorio106_.

I rapporti tra l’ESMA e le autorità nazionali dei singoli Stati membri, sono delineati in modo tale da rispettare la cosiddetta dottrina Meroni107_{. Gli aspetti giuridicamente} più problematici in tema di poteri di vigilanza europea micro-prudenziale sono legati alla giurisprudenza della Corte di Giustizia in materia di limiti alla delega di poteri alle autorità indipendenti108_.

La dottrina Meroni ha avuto origine da una sentenza della Corte di Giustizia del 1958 sul caso Meroni & Co., Industrie Metallurgiche s.p.a. c. Alta Autorità. Meroni lamentava una violazione del Trattato CECA, impugnando la delega di poteri effettuata dall’Alta Autorità a due agenzie di diritto privato belga in materia di gestione finanziaria del rottame. La Corte di giustizia dichiarò illegittimo il provvedimento di delega, in quanto determinava un passaggio di responsabilità dall’Alta Autorità alle agenzie, non previsto dall’art. 8 del Trattato CECA.

106 _Op.cit.

107 _{Corte di Giustizia, sentenza Meroni, 13 giugno 1958 nelle cause 9 e} 10/56.

Conseguentemente la Corte di Giustizia ha sancito le condizioni per cui la delega è ammissibile secondo i principi del diritto dell’Unione, in particolare il principio di attribuzione. La Corte ha poi stabilito che la delega non può mai comportare un trasferimento di responsabilità dal delegante al delegato, a meno che i Trattati stessi non prevedano questa possibilità. La dottrina Meroni impone di non poter delegare i poteri regolatori a soggetti diversi dalle istituzioni dell’Unione, in virtù del rispetto dell’assetto del quadro delle responsabilità così come delineato dai Trattati, in base al principio di attribuzione di cui all’art.5 TUE, che sancisce il principio generale della divisione dei poteri nella UE.

Questa dottrina prevede che la delega di funzioni a soggetti ausiliari è ammissibile unicamente entro determinate e limitate condizioni: alle agenzie istituite in base al diritto della UE possono essere delegati unicamente poteri di natura esecutiva, il cui esercizio è sottoposto alla supervisione del delegante. I principi enucleati dalla dottrina Meroni hanno costituito per lungo tempo un freno all’estensione di poteri più ampi alle agenzie indipendenti dell’Unione Europea.

La Corte di Giustizia ha mutato il proprio orientamento nel 2012, affermando la delegabilità dei poteri all’ESMA, purché circoscritta entro determinate condizioni di esercizio oggetto di controllo giurisdizionale. Dal caso Meroni ad oggi si è avuto un ampliamento dei poteri attribuiti alle agenzie europee di vigilanza finanziaria, poiché, il legislatore europeo ha avvertito la necessarietà della costituzione di un sistema amministrativo sovranazionale.109 _{La delega ad enti diversi dalle istituzioni europee,}

109 _Op.cit.

come l’ESMA, trova la sua giustificazione in ragione delle specifiche competenze tecniche necessarie alla regolamentazione di settori del mercato unico europeo, quale, nel caso di specie, quello della vigilanza finanziaria. Il problema fondamentale, che allo stato attuale non è ancora stato superato, è quello di rafforzare il sistema, dotandolo di garanzie procedurali più stringenti in previsione di un conferimento di maggiori poteri alle agenzie in un prossimo futuro110_.