CAP II. DISCIPLINA IN MATERIA DI CORRUZIONE
1. La lotta europea alla corruzione
1.3. Le organizzazioni internazioni, governative e non governative,
Nella lotta alla corruzione sono poi scese in campo diverse organizzazioni internazionali, governative e non, che svolgono un’attività di ricerca, comparazione e valutazione della legislazione dei vari Paesi europei al fine di fornire dei dati del fenomeno e promuovere l’adozione di normative di contrasto.
101
DDL – Ratifica ed esecuzione della Convenzione ONU contro la corruzione, adottata dall’A.G. con risoluzione 58/4 del 31/10/2003 – Relazione.
63
Il Consiglio d’Europa ha posto in essere una strategia di contrasto alla corruzione di natura multidisciplinare, che comprende la definizione di principi giuridici di soft law, il monitoraggio ed il controllo dei progressi compiuti dagli Stati aderenti, la predisposizione di programmi di assistenza e cooperazione tecnica102. In questo modo il Consiglio di Europa agisce sia sul versante intergovernativo che su quello statale, favorendo così la cooperazione in materia di corruzione. Nel primo tipo di intervento rientrano l’adozione del Model Code of Conduct for Public Officials e dei Twenty
Guiding Principles for the Fight Against Corruption, che
rappresentano codici di condotta dei funzionari pubblici da prendere a modello nell’elaborazione dei codici di condotta nazionali103.
Nell’ambito delle iniziative di monitoraggio e controllo, invece, è stato istituito il GRECO104.
Il GRECO ha come obiettivo principale quello di monitorare il livello di conformità delle politiche degli Stati membri agli standards anticorruzione del Consiglio d’Europa, e quello di individuare eventuali carenze nelle politiche nazionali di settore, suggerendo anche le riforme
102 F. MONTEDURO – S. BRUNELLI – A. BURATTI, La corruzione. Definizione,
misurazione ed impatti economici, cit., p. 50.
103
Ibidem.
104
GRECO (Group of State Again Corruption) è un organo di controllo contro la corruzione istituito in seno al Consiglio d’Europa nel 1999 attraverso un accordo stipulato dai 17 Stati membri del Consiglio d’Europa stesso. Il GRECO ha sede a Strasburgo (Francia), ed attualmente conta 49 membri, compresi Stati Uniti e Bielorussia che non fanno parte dell’Unione Europea. Dal mese di agosto del 2010 tutti gli Stati membri del Consiglio d’Europa sono anche membri del GRECO, mentre l’Italia vi aveva già aderito nel giugno 2007. L’OCSE e l’ONU (Ufficio contro la droga e il crimine) partecipano al GRECO con lo status di osservatori.
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legislative che ritiene necessarie, il tutto attraverso meccanismi di valutazione e di pressione reciproca tra Stati che portano alla redazione di relazioni contenenti raccomandazioni per i Paesi valutati105.
Le valutazioni del GRECO, in particolare, hanno ad oggetto aspetti dei fenomeni corruttivi sempre diversi, al fine di scoprire nuove lacune negli Stati valutati.
La prima serie di valutazioni del GRECO, avvenuta tra il 2000 ed il 2002, ha avuto ad oggetto l’indipendenza, la specializzazione, i mezzi e le risorse finanziarie degli organismi nazionali impegnati nella lotta alla corruzione e la portata delle immunità riconosciute ad alcune categorie di titolari di cariche pubbliche e/o rappresentanti eletti106.
La seconda serie di valutazioni, effettuata tra il 2003 ed il 2006, ha trattato temi quali l’identificazione, il sequestro e la confisca dei proventi dalla corruzione, le politiche anticorruzione ed i meccanismi impiegati dalla pubblica amministrazione nella lotta alla corruzione, i meccanismi fiscali e finanziari per contrastare la corruzione, i legami tra corruzione, criminalità organizzata e riciclaggio di denaro107.
La terza serie di valutazioni, condotta tra il 2007 ed il 2011, si è concentrata sul recepimento nel diritto nazionale
105
S. BONIFIGLI, L’Italia e le politiche internazionali di lotta alla corruzione, in F. MERLONI – L. VANDELLI (a cura di), La corruzione amministrativa: cause,
prevenzione e rimedi, cit.
106
Report sui Paesi oggetto della prima serie di valutazioni del GRECO, in
http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round1/reports%28round 1%29_en.asp.
107
Report sui Paesi oggetto della prima serie di valutazioni del GRECO, in
http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round2/reports%28round 2%29_en.asp.
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delle incriminazioni previste dalla Convezione penale sulla Corruzione, da un lato, e sulla trasparenza del finanziamento ai partiti politici e della campagne elettorali, dall’altro108.
La quarta serie di valutazioni, lanciata nel 2011 ed ancora in corso, riguarderà invece la prevenzione della corruzione di parlamentari, giudici e pubblici ministeri.
L’Italia è entrata a fare parte del GRECO il 30 giugno del 2007, dopo la chiusura della prima e seconda serie di valutazioni, e per questo è stata sottoposta ad una procedura di valutazione congiunta comprendente sia il primo che il secondo ciclo di valutazione. Tale rapporto di valutazione sull’Italia, adottato nell’ottobre del 2009, lamentava la mancata ratifica delle Convenzioni anticorruzione del Consiglio d’Europa, l’eccessiva durata dei procedimenti giudiziari, la limitata trasparenza dell’azione amministrativa, la non adeguatezza del regime delle immunità introdotto dalla l. n. 14 del 2008 (“Lodo Alfano”) per talune alte cariche dello Stato, la debolezza dei sistemi di verifica contabile per i vari tipi di imprese e la mancata previsione di sanzioni proporzionate, efficaci e dissuasive. In particolare, il primo Rapporto di valutazione sull’Italia si è concluso con 22 Raccomandazioni, delle quali solo poco più della metà sono state attuate adeguatamente dall’Italia, come risulta dal Rapporto di Conformità adottato nel maggio 2011. Tra le Raccomandazioni che sono state considerate come non
108
Report sui Paesi oggetto della prima serie di valutazioni del GRECO, in
http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/reports%28round 3%29_en.asp.
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attuate, figurano quelle relative alla protezione dei “whistleblowers”, la mancata estensione della responsabilità delle persone giuridiche per condotte di corruzione attiva nel settore privato ed il mancato rafforzamento delle misure contro la corruzione nel settore privato109.
Nel marzo 2012, durante la 54° riunione plenaria del GRECO tenutasi a Strasburgo, è stato poi adottato il Rapporto sull’Italia relativo alla terza serie di valutazioni. Da tale rapporto è emerso che il nostro sistema normativo presenta delle lacune in materia di corruzione nel settore privato, e che la disciplina sanzionatoria e quella sulla prescrizione non sono adeguate rispetto alla importanza del fenomeno in questione. Inoltre viene richiesto all’Italia di rivedere il sistema dei finanziamenti alla politica, attraverso una riforma del regime dei controlli, della pubblicità e della trasparenza su tali finanziamenti e sul modo in cui essi vengono impiegati dai partiti politici110.
La Commissione Europea, invece, ha presentato nel 2011 un pacchetto di misure per rispondere più efficacemente ai danni che la corruzione arreca alle società europee in termini economici. In conformità a queste misure, la Commissione pubblicherà ogni due anni, a partire dal 2013, una relazione anticorruzione che costituirà un meccanismo di sorveglianza e di valutazione dell’UE. Tale
109 A. SCARCELLA, La nuova normativa anticorruzione: effetti per le società, in
http://www.paradigma.it/docupload/docdocumenti/201322114514__scarcella.pdf Roma, 2013.
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relazione metterà in evidenza le tendenze e le debolezze alle quali bisognerà rimediare e stimolerà lo scambio delle migliori prassi; permetterà inoltre di rendersi conto maggiormente degli sforzi profusi e dei problemi riscontrati, nonché delle cause della corruzione. La relazione si baserà su dati provenienti da fonti diverse, tra cui i meccanismi di sorveglianza del Consiglio d’Europa, dell’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) e delle Nazioni Unite (ONU), ma anche da esperti indipendenti, dall’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), da Eurojust, Europol, dalla rete europea contro la corruzione, dagli Stati membri, dagli studi Eurobarometro e dalla società civile111.
In attuazione della Comunicazione del 2011 la Commissione Europa ha emesso una Relazione sull’Italia nel 2014, nella quale ha affermato che: “Negli ultimi
vent’anni la strategia di lotta alla corruzione in Italia ha fatto leva soprattutto sull’aspetto repressivo, ma la nuova legge anticorruzione ha riequilibrato la strategia rafforzandone l’aspetto preventivo e potenziando la responsabilità dei pubblici ufficiali … L’intento della legge 6 novembre 2012, n. 190 è quello di indurre un cambiamento di mentalità all’interno della pubblica amministrazione rafforzando il coordinamento delle
111 COM (2011), Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al
Consiglio e al Comitato economico e sociale europeo intitolata “La lotta contro la
corruzione nell'Unione europea”, 6 giugno 2011, in
http://europa.eu/legislation_summaries/fight_against_fraud/fight_against_corrupt ion/lf0004_it.htm.
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politiche anticorruzione a livello centrale, regionale e locale, potenziando la prevenzione, ponendo l’obbligo per tutte le istituzioni pubbliche di adottare piani anticorruzione, ampliando la portata delle disposizioni penali per i reati di corruzione, prevedendo regole di integrità più stringenti per le cariche pubbliche elettive e garantendo la trasparenza della spesa pubblica e l’accesso all’informazione ecc …112
.
La nuova legge lascia tuttavia irrisolti una serie di problemi: non modifica la disciplina della prescrizione, la normativa penale sul falso in bilancio e sull’autoriciclaggio e non introduce fattispecie di reato per il voto di scambio. Il nuovo testo frammenta inoltre le disposizioni di diritto penale sulla concussione e sulla corruzione, rischiando di dare adito ad ambiguità nella pratica e di limitare ulteriormente la discrezionalità dell’azione penale113. Sono inoltre ancora insufficienti le nuove disposizioni sulla corruzione nel settore privato e sulla tutela del dipendente
112
La legge istituisce un’autorità nazionale anticorruzione responsabile della strategia globale (Commissione per la Valutazione, la Trasparenza e l’Integrità delle amministrazioni pubbliche), amplia la portata dei reati di corruzione e ne introduce di nuovi (come l’induzione indebita a dare o promettere utilità), punisce la corruzione tra privati e inasprisce le sanzioni penali per una serie di reati di corruzione. Il testo prevede l’ineleggibilità a seguito di condanne definitive per reati contro la pubblica amministrazione e rafforza la responsabilità dei dirigenti in materia di prevenzione e repressione delle condotte corruttive. Ciascuna amministrazione deve dotarsi di un piano d’azione contro la corruzione. Sono inoltre previste norme su una maggiore trasparenza sull’uso delle risorse pubbliche, sull’accesso all’informazione, sulla pubblicazione obbligatoria della situazione patrimoniale dei titolari di incarichi politici, di carattere elettivo o comunque di esercizio di poteri di indirizzo politico, di livello statale, regionale e locale, e sulla responsabilità per il danno all’immagine della pubblica amministrazione. La nuova legge prevede infine codici di comportamento, introduce disposizioni sulla tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti e rafforza alcune disposizioni sul conflitto di interessi, sull’incompatibilità e sui procedimenti disciplinari.
113
La nuova legge prevede reati più specifici e circostanziati partendo dal testo di un singolo reato definito in termini più generali.
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pubblico che segnala illeciti …”. Per tutto questo,
“l’adozione della legge anticorruzione segna un importante
passo in avanti nella lotta contro la corruzione, tuttavia la corruzione rimane un problema serio in Italia …”114.
Altro organo impegnato nella lotta alla corruzione è, il già citato, OCSE115.
L’OCSE è una organizzazione di studio che analizza le istituzioni, le norme e i meccanismi a tutela dell’etica pubblica ed individua le tendenze comuni dei vari Paesi europei, allo scopo di suggerire delle linee di riforma.
Il primo Rapporto sull’Italia venne adottato dall’OCSE nell’aprile 2001, a pochi mesi di distanza dall’entrata in vigore, il 26 ottobre 2000, della l. n. 300 del 2000 che aveva autorizzato la ratifica della Convenzione del 1997 e di altri strumenti internazionali anticorruzione. Nel Rapporto vennero manifestati dubbi sul reato di concussione, con riferimento al suo possibile impatto sulla repressione efficace dei casi di corruzione internazionale e, conseguentemente, sull’effettiva applicazione della
114 COMMISSIONE EUROPEA, Allegato sull’Italia della relazione della Commissione al
Consiglio e al Parlamento Europeo. Relazione dell’Unione sulla lotta alla corruzione,
COM (2014) 38 final, ANNEX 12, Bruxelles, 3 febbraio 2014, in
http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/organized-crime-and- human-trafficking/corruption/anti-corruption-
report/docs/2014_acr_italy_chapter_it.pdf.
115
OCSE (Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico) è un’organizzazione internazionale di studi economici per i Paesi membri che hanno in comune un sistema di governo di tipo democratico ed un’economia di mercato. L’organizzazione svolge prevalentemente un ruolo di assemblea consultiva che consente un’occasione di confronto delle esperienze politiche, per la risoluzione dei problemi comuni, l’identificazione di pratiche commerciali ed il coordinamento delle politiche locali ed internazionali dei paesi membri. Ad oggi l'OCSE conta 34 membri e ha sede a Parigi, nello Château de la Muette.
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Convenzione, e sulla assenza di sanzioni pecuniarie, in accompagnamento di quelle detentive, nei confronti dei reati di corruzione.
Del 29 novembre 2004 è il secondo Rapporto del
Working Group of Bribery (WGB)116, il quale ha chiesto esplicitamente all’Italia di modificare la propria disciplina in materia di falso in bilancio, prevedendo sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive nei confronti di tutti i relativi reati, e di prendere in esame la possibilità di introdurre norme più incisive a protezione dei dipendenti che denunzino fatti di corruzione (“whistleblowers”). Tale Rapporto pose la sua attenzione anche sul problema sulla disciplina della prescrizione dei reati di corruzione, chiedendo all’Italia di estendere la durata del periodo di prescrizione per i reati di corruzione internazionale.
L’Italia, sfortunatamente, attuò solo parzialmente le raccomandazioni fatte dal WGB, come risulta dal Rapporto di follow-up adottato nel 2007.
Su tali basi, ad inizio 2011, venne ad aprirsi per l’Italia il ciclo di valutazione di fase tre, dapprima attraverso la consueta predisposizione delle risposte al questionario scritto
116 Il Gruppo di lavoro sulla corruzione dei pubblici ufficiali stranieri nelle transazioni
economiche internazionali (Working Group of Bribery, WGB) è costituito in senso all’OCSE. Il WGB è composto da 38 rappresentanti degli Stati parte alla Convenzione, e si riunisce quattro volte all’anno a Parigi per esaminare sia lo stato di adeguamento della legislazione degli Stati parte alla Convenzione OCSE sia la sua concreta applicazione, attraverso una valutazione che si concentra sul rendimento e risultati e che è anche finalizzata a migliorare la qualità e gli standard dell’oggetto della verifica (peer review). Tale valutazione si articola nelle seguenti fasi: compilazione di un questionario, visita in loco da parte di membri del Segretariato OCSE e di esaminatori di Stati diversi, presentazione di un rapporto sui quali si possono fare commenti ed integrazioni.
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e poi attraverso la visita in loco da parte dell’équipe di valutatori, composta di esperti australiani e tedeschi, che ebbe luogo in Roma e Milano nel corso del mese di luglio per incontrare esperti di Pubbliche Amministrazioni, membri del Parlamento, magistrati, forze di polizia e rappresentanti dei settori imprenditoriali e della società civile. Ovviamente, visto gli insuccessi delle precedenti Raccomandazioni, anche il terzo Rapporto del WGB dell’OCSE ha ribadito la necessità dell’Italia di intervenire sulla disciplina della prescrizione e su quella del reato di concussione e di introdurre una normativa a protezione dei whistleblowers117.
Nella prevenzione della corruzione è impegnata anche l’ONU118
.
Nel 1996, l’Assemblea Generale dell’ONU ha approvato l’International Code of Conduct for Public
Officials, sul modello dei codici di condotta adottati nelle
amministrazioni nazionali. Tale codice detta una serie di principi generali che sanciscono l’obbligo per i funzionari pubblici di svolgere i loro compiti in modo efficiente, efficace ed in conformità alle leggi e alle politiche amministrative, e di utilizzare responsabilmente le risorse pubbliche che vengono affidate alla loro gestione. A questo codice, sono poi seguite diverse disposizioni volte a regolare
117
Sui rapporti all’Italia del WGB si veda, per un approfondimento, A. SCARCELLA, La
nuova normativa anticorruzione: effetti per le società, Roma, 26 febbraio 2013, in
http://www.paradigma.it/docupload/docdocumenti/201322114514__scarcella.pdf
118
ONU (Organizzazione delle Nazioni Unite) è una organizzazione intergovernativa a carattere internazionale, nata a San Francisco il 24 ottobre del 1945. Ad essa aderiscono 193 Stati.
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i conflitti di interesse, il possesso di beni, l’accettazione di doni, le informazioni riservate in possesso dei funzionari e la loro attività politica119.
Poi abbiamo la Banca Mondiale120 ed il Fondo Monetario Internazionale121.
La Banca Mondiale ed il Fondo Monetario producono raccomandazioni per gli Stati che vi aderiscono, subordinando la concessione di assistenza finanziaria al rispetto delle stesse, allo scopo di evitare che i fondi messi a disposizione degli Stati siano oggetti di appropriazione indebita. Queste organizzazioni, in particolare, si occupano di regole di comportamento per i politici, misure di trasparenza, disposizioni che riguardano i giudici ed i pubblici ministeri, norme dettate nei settori particolarmente a rischio di corruzione122.
Tra le organizzazioni non governative impegnate nella lotta alla corruzione abbiamo, invece, Trasparency
119
http://www.unpan.org/DPADM/StandardsCharters/InternationalCodeofConduct/ tabid/1290/language/en-US/Default.aspx.
120
La Banca Mondiale (BM) è stata creata il 27 dicembre del 1945 col nome "Banca internazionale per la ricostruzione e lo sviluppo", dopo la firma dell'accordo di Bretton Woods, tra il 1° e il 22 luglio del 1944. La Banca Mondiale ha sede a Washington D.C., e comprende la Banca internazionale per la ricostruzione e lo sviluppo (BIRS) e l'Agenzia internazionale per lo sviluppo (AID o IDA) le quali hanno l’obiettivo di lottare contro la povertà ed organizzare aiuti e finanziamenti agli stati in difficoltà.
121
Il Fondo monetario internazionale (FMI) è stato istituito il 27 dicembre del 1945, quando i primi 29 stati firmarono l'accordo istitutivo. Oggi il FMI è un'organizzazione composta dai governi nazionali di 188 Paesi.
122
Tra i documenti di maggiore rilievo della Banca Mondiale: Helping countries
combat corruption, World Bank, 1997; Helping countries combat corruption. Progress at Word Bank since 1997, Word Bank, 2000.
73
International123, da un lato, ed International Federation of
Accountants124 ed International Chamber of Commerce125, dall’altro.
Trasparency International pubblica studi annuali
globali e regionali, quali il già citato Corruption Perception
Index126 o il Source Book. Al Source Book sulla lotta alla
corruzione si deve lo sviluppo di uno strumento metodologico d’indagine che si basa sul concetto di “Sistema di integrità nazionale”: una sorta di edificio le cui fondamenta sono costituite dalla vita politica, dalla società, dall’economia e dalla cultura di un determinato Paese, ed i cui pilastri rappresentano una gamma eterogenea di ambiti della vita pubblica e privata (poteri dello Stato, società civile, corpo elettorale, mondo degli affari). Il Sistema di integrità nazionale analizza questi settori focalizzandosi soprattutto sulle relazioni che intercorrono tra di esse, dimostrando così che un elevato tasso di corruzione nelle fondamenta unito alla mancanza di trasparenza ed integrità nei pilastri della società portano ad un peggioramento del sistema generale. Per questo, secondo il Source Book, è necessario adottare un approccio interdisciplinare nei
123
Trasparency International (TI) è stata fondata nel maggio del 1993 a Berlino, dove attualmente si trova la sede centrale, su iniziativa di Peter Eigen, direttore di una sezione della Banca Mondiale.
124
International Federation of Accountants (IFAC).
125 International Chamber of Commerce (ICC) è stata fondata nel 1919 e la sua corte
di arbitrato nel 1923. Essa ha come membri migliaia di aziende presenti in 130 Paesi di tutto il Mondo, e ha per obbiettivo di promuovere gli investimenti, l'apertura dei mercati di beni e servizi e la libera circolazione dei capitali.
74
programmi di riforma anticorruzione, visto le interconnessioni tra i vari settori127.
L’International Federation of Accountants e l’International Chamber of Commerce formulano delle regole di condotta per soggetti privati che operano in determinati settori dell’economia. La Camera di commercio internazionale, in particolare, si preoccupa di combattere la corruzione nei rapporti commerciali promuovendo l’attuazione delle convenzioni e delle risoluzioni dalle organizzazioni governative in materia di corruzione128.