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INDICE
pag.
INTRODUZIONE ... 6
CAPITOLO I. NOZIONI SULLA CORRUZIONE ... 9
1. Definizione di corruzione ... 9
2. Le cause della corruzione ... 16
3. Diffusione della corruzione ... 22
3.1. La misurazione dei livelli di diffusione della corruzione. Le difficoltà di ottenere dei risultati attendibili... 26
3.2. Le principali metodologie di misurazione della diffusione della corruzione: indici soggettivi ed indici oggettivi ... 28
3.3. La diffusione della corruzione in Italia. Corruzione emersa e corruzione sommersa nel nostro Paese ... 39
4. Effetti della corruzione: costi diretti ed indiretti del fenomeno. ... 46
CAP II. DISCIPLINA IN MATERIA DI CORRUZIONE ... 54
1. La lotta europea alla corruzione. ... 54
1.1. La Convenzione OCSE sulla lotta alla corruzione dei pubblici ufficiali stranieri ... 57
1.2. La Convenzione ONU contro la corruzione ... 59
1.3. Le organizzazioni internazioni, governative e non governative, impegnate nella lotta alla corruzione ... 62
2. Tutela costituzionale dalla corruzione ... 74
3. Disposizioni sulla corruzione contenute nel codice penale ed in quello civile ... 80
3.1. Disciplina penalistica in materia di corruzione. ... 80
Segue: a) il reato di corruzione nelle sue molteplici sfaccettature. ... 82
Segue: b) il reato di concussione ... 92
Segue: c) il reato di traffico di influenza illecite... 97
Segue: d) Osservazioni sulla normativa penale introdotta dalla legge anticorruzione in materia di corruzione, concussione, traffico di influenza illecite ... 100
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4. Leggi speciali in materia di prevenzione della corruzione. Le leggi
anticorruzione ... 106
5. La recentissima riforma in materia di corruzione ... 119
CAP. III: CONFLITTO DI INTERESSI E CORRUZIONE ... 123
1. Il conflitto di interessi come situazione potenzialmente portatrice di corruzione ... 123
2. La disciplina del conflitto di interessi nel procedimento amministrativo ... 132
2.1. I dipendenti pubblici che sono sottoposti alla disciplina del conflitto di interessi... 137
2.2. I casi in cui sussiste una situazione di conflitto di interessi, anche solo potenziale. Le lacune dell’art 6-bis della l. n. 241 del 1990 ... 138
2.3. Gli obblighi previsti per i dipendenti pubblici che si trovano in una situazione di conflitto di interessi, e le conseguenze delle eventuali inosservanze degli stessi ... 141
3. La riforma della disciplina delle incompatibilità nel pubblico impiego 142 3.1. Disposizioni in materia di conflitto di interessi causato dall’affidamento di incarichi extrafunzionali ai funzionari pubblici: a) le incompatibilità assolute ... 144
Segue: b) le incompatibilità relative ... 148
3.2. Il rafforzamento della trasparenza in materia di incompatibilità nell’esercizio della funzione pubblica ... 154
3.3. Pantouflage ... 158
4. I divieti per i condannati. Incompatibilità riguardanti le commissioni pubbliche e l’assegnazione di uffici ... 164
5. La disciplina delle incompatibilità e delle inconferibilità negli incarichi dirigenziali ... 171
5.1. Criteri di delega contenuti nella legge n. 190 del 2012 ... 178
5.2. L’attuazione dell’art. 1, commi 49 e 50, della legge n. 190 del 2012. Il d.lgs. 8 aprile 2013, n. 39: a) ambito di applicazione ... 186
Segue: b) la disciplina delle cause di inconferibilità ... 189
Segue: c) la disciplina delle cause di incompatibilità ... 201
Segue: d) le sanzioni e il sistema di vigilanza ... 209
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CAP. IV: LA NUOVA DISCIPLINA DELLE INCANDIDABILITA’ A TUTELA
DELL’ETICA PUBBLICA ... 220 1. La disciplina delle incandidabilità e dei divieti di ricoprire cariche
elettive e di governo ... 221 2. L’evoluzione della disciplina in materia di incandidabilità ... 224 3. La natura giuridica dell’istituto delle incandidabilità. Le differenza tra ineleggibilità, incandidabilità ed incompatibilità ... 232 4. Principi e criteri direttivi contenuti nella delega legislativa. ... 240 5. Attuazione della legge anticorruzione: Testo unico in materia di
incandidabilità e di divieto a ricoprire cariche elettive e di governo (d.lgs. n. 235/2013) ... 247 6. La disciplina delle cause ostative all’assunzione e allo svolgimento delle cariche di deputato e senatore. ... 248 Segue: Problematiche inerenti alla introduzione dell’incandidabilità alla carica di membro del Parlamento nazionale. ... 254 6.1. L’accertamento dell’incandidabilità per le elezioni della Camera e del Senato ... 258 6.2. L’incandidabilità sopravvenuta nel corso del mandato elettivo
parlamentare ... 260 6.3. Prime applicazioni della disciplina delle incandidabilità parlamentari ... 266 Segue: a) premessa ... 266 Segue: b) la natura delle disposizioni sull’incandidabilità alla luce del principio della irretroattività delle leggi penali ... 267 Segue: c) la questione dell’incandidabilità sopravvenuta nel corso del mandato parlamentare ... 272 Segue: d) altre questioni sollevate in merito alla disciplina delle
incandidabilità. ... 279 Segue: e) considerazioni conclusive ... 281 7. L’incandidabilità al Parlamento europeo. ... 282 8. Le cause ostative all’assunzione e allo svolgimento di incarichi di
governo. ... 286 9. La disciplina delle incandidabilità alle cariche regionali e locali.
Premessa ... 288 9.1. L’incandidabilità alle cariche elettive regionali... 290
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Segue: a) Le cause di incandidabilità alle cariche elettive e di governo a
livello regionale ... 290
Segue: b) la sospensione e la decadenza di diritto per incandidabilità alle cariche regionali ... 294
Segue: c) la cancellazione dalle liste per incandidabilità alle elezioni regionali ... 299
9.2. L’incandidabilità alle cariche elettive e di governo negli enti locali . 301 Segue: a) le cause di incandidabilità e divieto di ricoprire determinati incarichi negli enti locali ... 302
Segue: b) La sospensione e la decadenza di diritto degli amministratori locali in condizioni di incandidabilità ... 306
Segue: c) la cancellazione dalle liste per incandidabilità alle elezioni ... 308
9.3. Questioni di costituzionalità relative alla disciplina delle incandidabilità alle cariche elettive e di governo negli enti territoriali ... 310
9.4. Le differenza tra la disciplina prevista per l’incandidabilità alle cariche elettive e di governo al parlamento nazionale ed europeo e quella prevista per le cariche elettive e di governo locali ... 318
10. Durata dell’incandidabilità ... 325
11. Le disposizioni comuni ... 329
12. L’impatto della introduzione del testo unico sulle incandidabilità.... 331
13. Nuovi limiti al diritto di elettorato passivo. L’impresentabilità alla carica di Parlamentare. Premessa ... 335
Segue: i recenti casi di impresentabilità ... 337
CAP. V. CODICI ETICI: DALLA SOFT LAW ALLA HARD LAW. ... 341
1. I codici di comportamento. ... 341
2. Il background normativo ... 342
3. La nuova disciplina dei codici di comportamento: a) profili generali .. 349
Segue: b) gli attori ... 352
Segue: c) le conseguenze ... 356
Segue: d) i controlli ... 360
Segue: e) conclusioni ... 362
4. L’attuazione della legge n. 190 del 2012: il D.P.R. 16 aprile 2013, n. 62. ... 364
5
CONCLUSIONI... 379 BIBLIOGRAFIA ... 385 SITOGRAFIA ... 399
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INTRODUZIONE
La tesi affronta il tema della corruzione nel nostro ordinamento, mettendo il luce come sia necessario che alla mera azione penale si vada ad affiancare anche una adeguata strategia amministrativa-preventiva di lotta alla corruzione.
Nel primo capitolo si danno gli elementi generali della questione della corruzione. In particolare, si definisce la corruzione, sottolineando come la definizione amministrativa di corruzione sia più ampia di quella penale, si elencano le cause dell’origine e della diffusione della corruzione e si indicano gli effetti negativi della stessa.
Nel secondo capitolo si fa una ricognizione generale delle fonti che disciplinano il fenomeno della corruzione. Si parte dalle Convenzioni e dagli organi internazionali impegnati nella lotta alla corruzione, per passare poi alla tutela costituzionale dai fenomeni di corruzione e alla disciplina penalistica in materia di corruzione presente nel nostro ordinamento, per finire con il quadro generale della legge n. 190 del 2012 (legge anticorruzione), la quale ha introdotto si diverse disposizioni penalistiche in materia di corruzione, ma sopratutto ha delineato una nuova strategia di prevenzione della corruzione. Viene fatto poi un breve cenno della recente legge anticorruzione adottata durante il Governo Renzi, la legge 27 maggio 2015, n. 69.
Nei capitoli successivi, capitolo 3, capitolo 4 e capitolo 5, si passa ad analizzare alcuni degli strumenti di
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prevenzione della corruzione introdotti dalla legge anticorruzione, i quali rientrano tutti nella logica della diffusione dell’etica pubblica tra i pubblici ufficiali. In questi capitoli si mette in risalto come la diffusione dell’etica pubblica, la quale fa si che i soggetti che vanno a ricoprire cariche pubbliche siano degni di farlo, sia fondamentale nella lotta alla corruzione.
Nel terzo capitolo si affronta il problema del conflitto di interessi. Dopo aver dato una definizione di conflitto di interessi e sottolineato quali sono i legami tra questo e la corruzione, abbiano analizzato gli strumenti introdotti dalla legge anticorruzione per impedire che i funzionari pubblici che hanno interessi privati in conflitto con gli interessi pubblici affidati alle loro cure vadano a svolgere le funzioni pubbliche in piena libertà. In particolare, si è fatto riferimento all’obbligo di comunicazione ed astensione nel procedimento amministrativo, alla disciplina delle incompatibilità nel pubblico impiego, al divieto per i condannati, anche in via non definitiva, di ricoprire determinati uffici o svolgere determinati incarichi particolarmente esposti al rischio di corruzione ed alla disciplina delle inconferibilità e delle incompatibilità negli incarichi dirigenziali.
Nel quarto capitolo si spiega la nuova disciplina delle incandidabilità introdotta dalla legge anticorruzione per le cariche di parlamentare europeo e nazionale e per le cariche elettive e di governo regionali e locali, dimostrando come il
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legislatore abbia sentito bisogno di introdurre uno strumento di diffusione di etica pubblica per garantire che le funzioni pubbliche fossero attribuite a soggetti eticamente idonei a ricoprirle, mettendo così un freno ai fenomeni di corruzione ed illegalità nella pubblica amministrazione. In questo capitolo sono stati affrontate anche diverse questioni sulla legittimità costituzionale della normativa in questione che sono sorte di recente.
Nel quinto capitolo si affronta l’ultimo strumento di diffusione dell’etica pubblica nella pubblica amministrazione, ovvero l’adozione di codici etici. Dopo una breve evoluzione della disciplina dei codici etici, si indicano le novità introdotte dalla legge anticorruzione per vedere come si delinea la normativa attuale in materia di codici etici. Infine si fa riferimento ad un modello di codice etico, ovvero la Carta di Pisa.
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CAPITOLO
I.
NOZIONI
SULLA
CORRUZIONE
SOMMARIO: 1. Definizione di corruzione. – 2. Le cause della corruzione. – 3.
Diffusione della corruzione. – 3.1. La misurazione dei livelli di diffusione della corruzione. Le difficoltà di ottenere dei risultati attendibili. – 3.2 Le principali metodologie di misurazione della diffusione della corruzione: indici soggettivi ed indici oggettivi. – 3.3. La diffusione della corruzione in Italia. Corruzione emersa e corruzione sommersa. – 4. Effetti della corruzione: costi diretti ed indiretti del fenomeno.
1. Definizione di corruzione
Una analisi sulla disciplina in materia di corruzione non può che iniziare con il definire il termine “corruzione”1.
Dare una definizione di “corruzione” è al tempo stesso un’operazione estremamente semplice ed estremamente complessa, dato che il fenomeno della corruzione è facilmente comprensibile da parte di ciascuno di noi ma proprio per questo è un fenomeno che viene descritto in molteplici modi diversi, visto anche le diverse sfaccettature che esso può assumere.
Non esiste una unica ed universale definizione di corruzione poiché ogni tentativo in tal senso incontra problemi di natura culturale, politica, metodologica, ed allora a fronte di queste difficoltà si preferisce individuare un elenco di azioni illecite che rientrano nel reato di corruzione, in modo che tali fatti offensivi di beni
1
Termine corruzione deriva dal latino corruptio composto dalle parole con e rumpere, e rimanda ad un qualcosa che viene rotto attraverso l’atto corruttivo.
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giuridicamente tutelati possano essere sanzionati con una pena proporzionale alla rilevanza del bene tutelato stesso2. In Italia la lotta alla corruzione si è svolta principalmente sul piano della repressione penale attraverso il lavoro della giurisdizione penale e delle forze dell’ordine, e così la magistratura ha assunto un ruolo di supplenza rispetto all’inefficacia dei controlli e degli anticorpi interni al sistema politico ed amministrativo. La prevenzione della corruzione, a differenza di altri Paesi Europei, è stata a lungo sottovalutata nonostante che varie commissioni di studio avessero rilevato la sua importanza3.
Tuttavia, per ridurre sensibilmente la diffusione della corruzione non è sufficiente fare riscorso ai soli rimedi penalistici, ma è necessario anche diffondere nei cittadini la cultura della legalità in termini di etica sociale e morale, in modo che essi percepiscano i costi dell’illegalità e siano portati a non violare la legge per evitare di subire un discredito sociale, ed accogliere l’idea che il legislatore non debba agire solo in chiave penalistica ma debba intervenire anche sull’organizzazione delle pubbliche amministrazioni al fine di introdurre un sistema di prevenzione della
2
Cfr. F. MONTEDURO – S. BRUNELLI – A. BURATTI, La corruzione. Definizione,
misurazione ed impatti economici, Formez PA – centro servizi, assistenza, studi e
formazione per l’ammodernamento della P.A., 2013.
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In particolare, commissione presieduta da Sabino Cassese nel 1996 (il cui rapporto è pubblicato in La Lotta alla Corruzione, Laterza, Roma-Bari, 1998); commissione presieduta da Roberto Garofoli nel 2011 (il cui rapporto è pubblicato in La
prevenzione della corruzione. Per una politica di prevenzione, in http://www.governo.it/GovernoInforma/documenti/20121022/rapporto_corruzione DEF.pdf).
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corruzione4. La diffusione di questo nuovo modo di pensare permetterà così di cambiare rotta nella lotta alla corruzione, passando da un sistema basato sulla mera repressione delle condotte penalmente rilevanti, attraverso la irrogazione di sanzioni solo dopo che il fatto illecito è stato commesso, ad un sistema nel quale si cerca di prevenire il compimento di tali condotte illecite attraverso meccanismi organizzativi e procedurali, e solo in caso di fallimento degli strumenti di prevenzione si provvede alla irrogazione di sanzioni5.
Esiste, dunque, una nozione amministrativistica di corruzione più ampia di quella penalistica, la quale non rinvia solo a condotte penalmente rilevanti ma anche a condotte che sono fonte di responsabilità di altro tipo o non espongono ad alcuna sanzione ma sono comunque non gradite all’ordinamento giuridico: conflitti di interessi, clientelismo, occupazione di cariche pubbliche, nepotismo e tutte quelle condotte che comportano un uso distorto del
4
Cfr. G. DE VERGOTTINI, Una road map contro la corruzione, in Corruzione contro la
costituzione, n 1-2.2012 di Percorsi costituzionali, Padova, Cedam, 2012.
5
Comitato di studio sulla prevenzione della corruzione, presieduto da Sabino Cassese, ha fornito un quadro completo della strategia amministrativistica di prevenzione della corruzione e delle aree nelle quali è necessario intervenire: alleggerimento della regolamentazione, delegificazione, codificazione delle norme in vigore, per quanto riguarda l’asseto normativo; definizione dei limiti di accesso alle cariche elettive, disciplina del conflitto di interessi dei politici, riforma delle nomine politiche, per quanto riguarda i rapporti tra politica ed amministrazione; codici di comportamento, disciplina dei conflitti di interessi dei dipendenti pubblici, incompatibilità degli impieghi pubblici, vincoli di avanzamento in carriera, recupero del prestigio della funzione pubblica, definizione dei rapporti tra procedimento disciplinare e procedimento penale, per quanto riguarda il corpo amministrativo; trasparenza e controllo della attività contrattuale, passaggio dai controlli di processo ai controlli di prodotto, trasparenza delle procedure di privatizzazione, per quanto riguarda i controlli amministrativi; liberalizzazione delle attività private, semplificazione dei procedimenti di controllo, regolazione dell’attività di lobbing, per quanto riguarda i controlli nell’area privata.
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potere pubblico6. Volendo riportare le parole di Sabino Cassese, questo fenomeno si manifesta quando “la funzione
pubblica viene svolta non nell’interesse del pubblico, ma nell’interesse dei privati, per assicurare loro guadagno”
cosicché il potere amministrativo “non viene più percepito
come un potere impersonale e neutrale, bensì come uno strumento di parte”7.
Si tratta comunque di una nozione giuridicamente rilevante, come dimostrato dalle varie norme che vi fanno riferimento: la norma che nel 2003 istituì l’Alto commissariato per la lotta alla corruzione, soppresso nel 2008; la riforma del pubblico impiego del 2009 che attribuì alla Commissione indipendente per la valutazione, l’integrità e la trasparenza compiti di prevenzione della corruzione; numerosi accordi internazionale e le relative leggi di recepimento; la Legge Anticorruzione varata nel 2012, a seguito di un annoso dibattito parlamentare8.
Da questo punto di vista, la corruzione può essere definita come l’abuso da parte di un soggetto del potere a lui affidato al fine di ottenerne dei vantaggi privati9. Vediamone i vari elementi:
6
B. G. MATTARELLA, Recenti tendenze legislative in materia di prevenzione della
corruzione, in Corruzione contro Costituzione, cit., pp. 15-30.
7
Cit. S. CASSESE, “Maladministration” e rimedi, in Foro.it, 1992, V, pp. 2-15.
8 B. G. MATTARELLA, Recenti tendenze in materia di prevenzione della corruzione,
cit.
9
J.POPE, The abuse of entrusted power for private gain, in F. MONTEDURO – S. BRUNELLI – A. BURATTI, La corruzione. Definizione, misurazione ed impatti
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1. Potere affidato ad un determinato soggetto: potere può essere inteso come la delega ad un soggetto della capacità di stabilire regole o prendere decisioni obbligatorie per altri e della facoltà di imporre agli altri il rispetto delle stesse.
2. Soggetto a cui viene affidato il potere: soggetto a cui viene delegato il potere di stabilire regole o prendere decisioni per altri può essere un soggetto pubblico (politico, burocrate, magistrato) o un soggetto privato (amministratore di una impresa).
3. Abuso di potere realizzato dal soggetto a cui era stato affidato il potere stesso: abuso si ha quando il potere non viene esercitato nei termini previsti dalla delega. 4. Vantaggio privato che deriva dall’abuso di potere:
vantaggio privato può essere definito come beneficio di tipo finanziario o di altro tipo che viene ottenuto dal soggetto che ha abusato del potere o dai soggetti che sono strettamente legati ad esso attraverso l’abuso di potere stesso.
Per comprendere al meglio il collegamento tra questi quattro elementi del concetto di corruzione può essere utile fare riferimento al modello dell’agenzia (“agency theory”)10. Entro qualsiasi organizzazione pubblica o privata sussiste una relazione di natura contrattuale tra il soggetto
10
Cfr. F. MONTEDURO – S. BRUNELLI – A. BURATTI, La corruzione. Definizione,
14
delegato a prendere le decisioni, l’agente, ed il titolare degli interessi il cui soddisfacimento è stato delegato al primo, il principale, e questo rapporto tra principale ed agente costituisce la fonte legittima del potere11. Tuttavia ogni agente è portatore anche di interessi privati che non necessariamente coincidono con quelli del principale, e così il principale, nel delegare poteri e compiti all’agente, predispone una serie di procedure e regole per delimitare i margini di discrezionalità dell’agente stesso associandole a meccanismi di controllo e di sanzione al fine di contenere rischi e costi di questo potenziale conflitto di interessi.
Si avrà invece uno scambio corrotto nell’organizzazione pubblica quando in questo rapporto principale-agente si inserisce un ulteriore soggetto, il corruttore, il quale offre all’agente pubblico proprie risorse sotto forma di tangente monetaria od altra utilità in cambio di decisioni a lui favorevoli, informazioni riservate, protezione dei propri interessi. Allo scambio ufficiale tra principale ed agente si viene così a sovrapporre una transazione occulta tra agente corrotto e corruttore, la quale altera i termini della relazione tra amministratori e cittadini inducendo i primi a privilegiare interessi personali ed interessi del corruttore a discapito di quelli pubblici formalmente perseguiti.
11 Negli Stati liberaldemocratici, ad esempio, i rappresentati eletti sono gli agenti del
popolo sovrano, il governo è l’agente del parlamento, gli alti burocratici sono gli agenti del governo, i funzionari di grado inferiore sono gli agenti della propria amministrazione.
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Sostituendo un “mercato dell’autorità” ai processi di scelta pubblica conformi a norme e procedure, i corruttori cercano dunque di modificare a proprio vantaggio la struttura dei diritti di proprietà su risorse amministrate o soggette a regolazione dallo Stato attraverso l’attività corrotta di agenti politici o burocratici cui sono stati delegati poteri e responsabilità12. In questo modo si creano posizioni di rendita i cui diritti di proprietà sono attribuiti in base all’esito di procedure decise o influenzate dagli agenti corrotti. Così facendo corrotto e corruttore si spartiscono i diritti di proprietà sulla rendita creata, a danno della collettività. La corruzione può dunque essere vista come un’attività di ricerca di rendita (“rentseeking”), gioco sociale a somma negativa che comporta pesanti conseguenze per la collettività quali una cattiva allocazione di risorse in attività improduttive, una distorsione dei meccanismi di mercato, un investimento in conoscenze legate ad attività parassitarie, una crescita dell’incertezza sulla protezione dei diritti di proprietà13.
In sostanza, nel modello della agenzia, la corruzione costituisce una deviazione intenzionale del comportamento dell’agente dal compito lui affidato di tutela degli interessi del principale, con conseguente violazione della fiducia che il principale stesso li aveva concesso. E questa deviazione è
12 Cfr. S. BELLIGNI, Il volto simoniaco del potere. Scritti su democrazia e mercati di
autorità, Torino, Giappichelli, 1998.
13
Cfr. A. VANNUCCI – R. CUBEDDU, Lo spettro della competitività, Soveria Mannelli, Rubbettino, 2006.
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legata al fatto che nel rapporto tra principale ed agente si intromette un terzo soggetto al quale l’agente cede illecitamente vantaggi e riconosce arbitrariamente diritti, all’insaputa e contro la volontà del principale, in cambio di contropartite economiche od utilità di altra natura di cui l’agente stesso si appropria in modo occulto. Sotto il profilo relazionale, dunque, la corruzione consiste in un rapporto triadico nel quale tra agente e principale si interpone un terzo attore il quale utilizza lo strumento della tangente per sviare l’azione del primo dagli obiettivi scelti dal secondo, modificando così la struttura diadica originaria del modello della agenzia. Ed i ricavi ottenuti grazie alla corruzione, da corrotto e corruttore, possono essere fatti rientrare nella categoria della rendita14.
2. Le cause della corruzione
Proseguendo nell’analisi generale sulla corruzione è necessario fare alcune considerazioni sulle cause e sulla diffusione di questo fenomeno.
Per quanto riguarda le cause della corruzione bisogna sin da subito sottolineare che non una singola teoria, quanto piuttosto una serie di ipotesi interpretative possono contribuire alla spiegazione delle origini della corruzione15.
14
Sul modello della agenzia, cfr F. MONTEDURO – S. BRUNELLI – A. BURATTI, La
corruzione. Definizione, misurazione ed impatti economici, cit.; F. MERLONI - L.
VANDELLI (a cura di), La corruzione amministrativa: cause, prevenzione e rimedi, Firenze-Antella Astrid, Passigli, 2010.
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Questo perché la complessità del fenomeno in questione non permette di individuare con assoluta certezza gli elementi che ne danno origine, né tantomeno di distinguere in modo netto le cause dai suoi effetti.
La letteratura sulle cause della corruzione è molto ricca16 e muove in quattro direzioni principali: sociali; economiche; amministrative; politiche.
Con riferimento alle cause sociali della corruzione, particolare attenzione è stata dedicata alle modalità con le quali le determinanti di natura socio-culturale ed i rapporti intersoggettivi possono incidere sui livelli di corruzione. I ricercatori hanno dimostrato, ad esempio, l’esistenza di un’associazione negativa tra fiducia nel prossimo e corruzione17, mentre hanno registrato una correlazione positiva tra la fiducia presente tra gli attori imprenditoriali in un dato paese e i livelli di corruzione percepiti18.
Nelle analisi sulle determinanti di natura economica ha acquisito particolare rilievo l’ipotesi secondo la quale la corruzione può essere causata da un basso livello di competizione. In quest’ambito, ad esempio, è stata dimostrata l’esistenza di un’associazione negativa tra l’apertura commerciale di un paese – stimata in termini di rapporto tra le importazioni e PIL – e la corruzione in esso percepita19.
16 Per una rassegna si vedano: Lambsdorff, 2005; Rose Ackerman, 2006; Treisman,
2007.
17
Cfr. La Porta, Lopez De Silanes, 1997; Adsera, Boix & Payne, 2000.
18
Cfr. Lambsdorff, 2002.
18
Le ricerche che hanno affrontato le cause di ordine amministrativo necessitano di alcune specificazioni. Un primo gruppo, infatti, ha approfondito sugli effetti che una maggiore o minore presenza del pubblico nel settore privato ha sulla corruzione, sostenendo l’idea che una crescita nella disponibilità economica del Governo determinerebbe un aumento della corruzione e che alcune tipologie di spesa pubblica comporterebbero maggiori livelli di corruzione20. Un secondo gruppo di contributi ha approfondito il rapporto tra decentramento amministrativo e corruzione testando positivamente l’ipotesi secondo cui Stati più piccoli sarebbero meno affetti da corruzione poiché riuscirebbero a monitorare in modo più efficiente i rappresentanti della politica stabilendo così processi virtuosi nella pubblica amministrazione21. Sulla scorta di tali premesse, un terzo gruppo diricerche si è occupato della correlazione tra qualità delle istituzioni e corruzione, dedicando particolare attenzione alla relazione tra burocrazia e corruzione ed al rapporto tra quest’ultima e la semplificazione amministrativa, nonché all’impatto che le riforme delle procedure di assunzione e delle politiche salariali nella pubblica amministrazione possono avere sull’incremento o sulla diminuzione della corruzione percepita22.
Con riferimento ai fattori di ordine politico, è stato approfondito sia il rapporto tra livello di democrazia e
20
La Palombara, 1994; Elliott, 1997.
21
Huther & Shah, 1998; Treisman, 1999; Fisman & Gatti, 2002.
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corruzione sia il legame tra questa condotta criminale e la libertà di stampa. In questa ottica si è affermato, ad esempio, che i sistemi elettorali che impediscono un continuo ricambio dei candidati comportano un aumento della corruzione a livello nazionale23, mentre le riforme legislative volte ad accrescere la libertà dei mezzi di comunicazione attraverso una compressione del potere politico ed economico sulla stampa determinano un sensibile calo nella corruzione24.
Ovviamente, per una analisi corretta e completa, non ci si deve concentrare solo sull’effetto che una singola variabile indipendente ha sul fenomeno, ma si deve andare a vedere l’effetto congiunto che più variabili indipendenti hanno sulla variabile dipendente corruzione25.
Generalizzando, si può quindi affermare che, le maggiori cause della corruzione sono:
1. Cause socio-culturali: scarsa diffusione di valori morali, cultura politica, tradizioni culturali;
2. Cause socio-politiche: caratteristiche del sistema politico, caratteristiche del sistema amministrativo, ampiezza del settore pubblico, livello di fiducia dei cittadini nelle istituzioni, stabilità politica;
23
Persson, Tabellini, Trebbi, 2003.
24 Brunetti, Weder, 2003.
25 Sulle cause della corruzione, cfr. A. DI NICOLA – M. ZANELLA, Teorie
criminologiche e corruzione. Uno studio esplicativo in ambito internazionale, in
Rassegna Italiana di criminologia anno V N.2-2011, 2011, in (http://ojs.pensamultimedia.it/index.php/ric/article/viewFile/603/583), pp. 1-8.
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3. Cause economiche: livello di ricchezza nel Paese, scarsità dei servizi posti a servizio del settore pubblico, modalità di selezione del pubblico impiego e salari, barriere al commercio, inflazione, libertà economica; 4. Cause giuridiche: inadeguatezza della legislazione
contro la corruzione, mancata applicazione della legislazione anticorruzione.
Anche in Italia, inevitabilmente, la corruzione ha avuto origine in seguito ad alcune di queste cause.
Partendo dalle cause giuridiche della corruzione, non possiamo non prendere in considerazione il progressivo consolidarsi di una giuridicità debole con conseguente legislazione a carattere derogatorio. Si cominciò col nobile intento di differenziare la legislazione per zone in base alle diverse velocità su cui viaggiavano le varie parti del Paese, visto che all’epoca, in Italia, sussistevano diverse aree sottosviluppate sia nel Mezzogiorno che nelle zone del Nord e degli Appennini. L’obiettivo era quello di attenuare la sensazione di generalità della legge attraverso l’istituzione di amministrazioni e procedure che procedevano in parallelo a quelle ordinarie e ne costituivano deroga o integrazione. Ma ben presto il fenomeno della “legislazione a doppio fondo” divenne dominante, provocando così una rottura nell’uniformità dell’ordinamento. Da allora, si è progressivamente diffusa una sorta di disobbedienza legale
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fatta di norme speciali, straordinarie, eccezionali26. Un corollario di questa tendenza è riscontrabile nel numero di leggi vigenti, molto più alto di quello degli altri Paesi Europei, e nelle continue contraddizioni in cui cadono le nostre norme27. Questo modo di agire, sembra quasi inutile sottolinearlo, comporta incertezza del diritto, la quale va a rafforzare la convinzione dei corruttori di poter compiere le proprie operazioni approfittando dei complicati meandri procedimentali.
Sotto il profilo politico-istituzionale, invece, si deve sottolineare che nel nostro Paese manca quel modo di atteggiarsi del potere che gli inglesi chiamano “accountability”, la rendicontabilità nell’esercizio di pubblici poteri, che riflette il livello di responsabilità degli agenti che esercitano tale potere rispetto ai meccanismi di controllo politico, sociale, penale, disciplinare e contabile. In particolare la collusione tra magistratura e politica, la scarsa efficienza del sistema giudiziario insieme al trattamento particolarmente indulgente verso i crimini dei colletti bianchi, la politicizzazione degli organi di controllo amministrativo, la persistente natura formalistica dei controlli hanno impedito l’affermarsi come prassi della denuncia incrociata; mentre la scarsa sensibilità dell’opinione pubblica agli scandali politici, indicativa di un voto di scambio oppure di appartenenza, ha ostacolato
26
S. CASSESE, L’Italia una società senza Stato?, Bologna, il Mulino, 2011.
27
Per approfondire il tema si veda B. G. MATTARELLA, La trappola delle leggi: molte,
22
l’efficacia delle sanzioni politiche per i partiti e per gli esponenti coinvolti nelle vicende di corruzione28.
Tra le ragioni economiche abbiamo poi la presenza di forti rendite create dall’intervento dei poteri pubblici a seguito di attività redistributive dello Stato ovvero prodotte da restrizioni dei mercati concorrenziali, il grado di discrezionalità nell’esercizio dei poteri pubblici su queste rendite, il notevole impatto delle decisioni politiche nell’organizzazione delle attività economiche, gli alti costi della politica, la governance di natura familiare delle imprese e le dinamiche collusive nei mercati29.
Volendo soffermarsi sugli aspetti sociali del fenomeno, infine, dobbiamo menzionare la scarsa fiducia nelle istituzioni politiche, la debolezza del senso dello stato e dello spirito di corpo diffusi tra gli amministratori pubblici, la cultura degli affari e del mondo delle professioni indirizzata alla ricerca di protezioni politiche, la presenza di organizzazioni criminali maestre di scambi corrotti30.
3. Diffusione della corruzione
Per spiegare la diffusione della corruzione, invece, si può fare riferimento a tre principali filoni di ricerca.
28 A. VANNUCCI, Atlante della corruzione, Torino, EGA Edizioni, 2012
29 A. VANNUCCI, L’evoluzione della corruzione in Italia: evidenza empirica, fattori
facilitanti, politiche di contrasto, in F. MERLONI - L. VANDELLI (a cura di), La corruzione amministrativa: cause, prevenzione e rimedi, cit., p. 52
23
Il primo approccio, di matrice economica, considera le scelte di pagare o accettare tangenti come il frutto di un calcolo razionale, che dipende dalle aspettative relative ai costi e vantaggi attesi, confrontati con quello delle alternative disponibili31. Entrano in gioco, in questo calcolo, le occasioni istituzionali di corruzione, che dipendono da una pluralità di fattori quali l’efficienza del sistema giudiziario, i costi dell’attività politica, il livello di intervento pubblico in campo economico e sociale, il grado di discrezionalità e di trasparenza dei processi decisionali pubblici, l’intensità della regolazione delle attività private, l’efficienza dei meccanismi di controllo politico e amministrativo, le tendenze concorrenziali o collusive dei mercati economici e politici. Secondo questo approccio, le principali variabili che determinano il livello di diffusione della corruzione possono quindi essere sintetizzate nella formula C = M + D – T – A: il livello di corruzione (C) si associa alla presenza di posizioni monopolistiche di rendita (M) e all’esercizio di poteri discrezionali (D), ed è inversamente collegato al grado di trasparenza (T) e di
accountability o responsabilizzazione degli agenti (A)32. Una diversa prospettiva, di matrice socio-culturale, si concentra invece sul costo morale della corruzione, facendo leva su variabili quali le norme etiche, i valori culturali, le
31 G. S. BECKER, Crime and Punishment. An Economic Approach, in Journal of
Political Economy, 76, 1968, pp. 169-217, in F. MERLONI - L. VANDELLI (a cura di), La
corruzione amministrativa: cause, prevenzione e rimedi, cit. pp. 39-42.
32
R. KLITGAARD, Controlling Corruption, Berkeley, University of California Press, 1988.
24
tradizioni, il senso civico, lo spirito di corpo e il senso dello Stato dei funzionari. In questa prospettiva, la corruzione è tanto meno diffusa quanto maggiore è la forza delle convinzioni personali e delle cerchie sociali di riconoscimento – nello Stato, nel mercato o nella società – favorevoli al sistema di valori che sostiene il rispetto della legge, e viceversa33. L’idea di fondo è che gli individui siano più o meno vulnerabili alla corruzione sulla base della struttura di valori sociali, e di conseguenza la spinta alla corruzione si attenua in quei contesti dove gli standard morali sono più elevati. Le barriere morali e sociali rappresenterebbero, secondo questo orientamento, un vincolo decisivo alla diffusione degli scambi occulti, come dimostrerebbe l’ampia variabilità dei livelli di corruzione tra Paesi che pure presentano strutture di occasioni simili34.
Negli ultimi anni è emersa una terza prospettiva di analisi, di matrice neo-istituzionalista, la quale sottolinea anche la rilevanza delle dinamiche interne nelle reti di corruzione come variabile esplicativa utile a comprenderne la diffusione in un dato contesto politico-amministrativo35. Il consolidarsi di informali strutture di governo e di meccanismi che garantiscono l’adempimento delle transazioni corrotte rappresenta infatti un fattore cruciale di
33
A. PIZZORNO, La corruzione nel sistema politico, in D. DELLA PORTA, Lo scambio
occulto, Bologna, il Mulino, 1992.
34 Cfr. D. DELLA PORTA - A. VANNUCCI, The Moral (and Immoral) Costs of Corruption,
in U. VON ALEMANN, Dimensionen politischer Korruption, Wiesbaden, VS Verlag für Sozialwissenschaften, 2005, pp. 109-134.
25
stabilità negli scambi occulti, alimentando la fiducia tra le controparti e la stabilità nei patti illeciti. L’evoluzione della corruzione nel tempo, in altri termini, è un processo path
dependent, nel quale alti livelli di diffusione delle pratiche
illecite nel passato pongono le premesse per rendimenti crescenti delle medesime attività in periodi successivi, e viceversa36. Per comprendere la diffusione della corruzione occorre allora considerare una serie di meccanismi, quali la presenza o meno di competenze d’illegalità tra gli attori coinvolti nello scambio occulto, l’emergere di norme non scritte e di regole del gioco che disciplinano i rapporti tra corrotti e corruttori, l’affermarsi di figure di mediatori e garanti del rispetto dei patti di corruzione37.
Sono le dinamiche di questo tipo ad aver contribuito alla diffusione della corruzione in Italia. Il radicamento della corruzione nel nostro Paese, infatti, riflette per un verso l’ampiezza delle occasioni di profitto illecito e la debolezza dei vincoli morali, per un altro l’evoluzione di persistenti strutture informali di regolazione del funzionamento del mercato illegale in grado di contenere rischi ed incertezze degli scambi corrotti.
36 A. VANNUCCI, L’evoluzione della corruzione in Italia: evidenza empirica, fattori
facilitanti, politiche di contrasto, in F. MERLONI - L. VANDELLI (a cura di), La corruzione amministrativa: cause, prevenzione e rimedi, cit., pp. 39-42.
26
3.1. La misurazione dei livelli di diffusione della corruzione. Le difficoltà di ottenere dei risultati attendibili
Misurare il livello di diffusione della corruzione, questione molto dibattuta sia in ambito scientifico che in quello politico, è tuttavia un’operazione estremamente complessa.
La corruzione penetra nella società e vi si radica, incide sull’andamento generale dell’economica, influenza significativamente gli obiettivi e gli effetti delle politiche pubbliche, ma nonostante che venga percepita così chiaramente essa giunge a conoscenza dell’autorità giudiziaria solo in modo parziale a causa del comune interesse al silenzio del corrotto e del corruttore e della scarsa visibilità del reato stesso38. Per sua natura occulto, il fenomeno della corruzione emerge raramente in superficie, di solito per breve tempo, in occasione di particolari vicende o inchieste giudiziarie che riescono a risvegliare l’attenzione dei mezzi di comunicazione e l’interesse dell’opinione pubblica; ma perlopiù esso si sviluppa in profondità, invisibile agli occhi dei più, percepibile solo all’interno della ristretta cerchia di beneficiari diretti o di collusi39. Celata così al giudizio della pubblica opinione, la corruzione non
38 N. FIORINO – E. GALLI, La corruzione in Italia, cit., p. 13. 39
A. VANNUCCI, L’evoluzione della corruzione in Italia: evidenza empirica, fattori
facilitanti, politiche di contrasto, in F. MERLONI - L. VANDELLI (a cura di), La corruzione amministrativa: cause, prevenzione e rimedio, cit., 2010, pp. 42-51.
27
suscita scandalo e non produce ripercussioni negative per i partecipanti al gioco40.
A tutto questo si aggiungono il fatto che non esiste una definizione univoca di corruzione che ci permetta di identificare chiaramente quale è l’oggetto che si vuole misurare, ed il problema che la lettura dei dati non ci permette comunque di affermare con assoluta certezza se la corruzione è in diminuzione o se a diminuire sono solo le denuncie. In particolare, un basso livello di denunce è il segnale che il fenomeno sta declinando, o che al contrario le reti di corruzione si sono irrobustite e inabissate, rendendosi impermeabili ad interferenze e turbolenze esterne?41
Le difficoltà di misurazione ed analisi della diffusione della corruzione sono accentuate, inoltre, dalla schizofrenia delle fonti istituzionali, le quali passano nell’arco di pochi mesi da uno sprezzante negazionismo a tesi allarmiste42. Per fare un esempio, nel rapporto 2011 del Servizio anticorruzione e trasparenza presso il Ministero per la pubblica amministrazione si affermava che “l’analisi dei
dati – ufficiali, completi, assolutamente attendibili – delinea
40
Nel 2010 oltre l’83% dei cittadini riteneva che la corruzione fosse un problema grave per il nostro Paese, di cui il 51% sosteneva che la corruzione negli ultimi anni era aumentata rispetto al periodo di Tangentopoli mentre per il 40,6% la situazione era rimasta invariata e per il 2,7% la situazione era addirittura migliorata, ma solo lo 0,2% di essi la riteneva il problema principale di cui il Governo avrebbe dovuto occuparsi. TRANSPARENCY INTERNATIONAL, Global Corruption Barometer, 2010/2011, in http://gcb.transparency.org/gcb201011, 2010a; ITANES, in
http://www.itanes.org/dati, 2012; EURISPES, Rapporto Italia 2011. L’Italia: una terapia scelta, Eurispes, Roma, 2011.
41 A. VANNUCCI, La corruzione in Italia: cause, dimensioni, effetti, in B. G.
MATTARELLA – M. PELLISSERO (a cura di), La legge anticorruzione. Prevenzione e
repressione della corruzione, Torino, Giappichelli editore, 2013, pp. 28-29.
28
un evidente, chiaro, inequivocabile argomento a favore della complessiva integrità del sistema P.A. diversamente da quanto affermato da qualche professore della questione morale”43, mentre l’anno successivo il rapporto della
Commissione per lo studio della corruzione opposta istituito dal Ministero della pubblica amministrazione prendeva una posizione diametralmente opposta affermando che “analisi
dei dati disponibili induce a ritenere la sussistenza di un rapporto inversamente proporzionale tra corruzione praticata e corruzione denunciata e sanzionata: se la prima è ampiamente levitata, la seconda, invece, si è in modo robusto ridimensionata”44.
Tutte queste difficoltà, tuttavia, non devono scoraggiare gli esperti del settore, ma anzi devono costituire uno stimolo per trovare sempre migliori metodi di misurazione della corruzione che permettano di cogliere l’effettiva entità del fenomeno in questione.
3.2. Le principali metodologie di misurazione della diffusione della corruzione: indici soggettivi ed indici oggettivi
Ad oggi, le principali metodologie di misurazione della corruzione attualmente esistenti producono indicatori
43
SAET, 2011, p. 15.
44 COMMISSIONE PER LO STUDIO E LA PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE NELLA
PUBBLICA AMMINISTRAZIONE, La corruzione in Italia. Per una politica di
prevenzione. Analisi del fenomeno, profili internazionali e proposte di riforma,
Ministero per la pubblica amministrazione e la semplificazione, Roma, 2012, p. 12, in http://funzionepubblica.gov.it/media/1052330/rapporto_corruzione_29_gen.pdf.
29
soggettivi di percezione diretta ed indiretta che privilegiano l’accezione comportamentale del fenomeno e tendono a rilevare l’entità del fenomeno sommerso, cui si affiancano indicatori oggettivi che usano grandezze di mercato o statistiche collegate in qualche misura alla corruzione e misure giudiziarie che rilevano invece la corruzione emersa45.
Partendo dagli indicatori soggettivi, negli ultimi decenni diverse organizzazioni non governative ed istituti di ricerca internazionali hanno prodotto una serie di indicatori aggregati che sintetizzano vari aspetti o manifestazioni della corruzione46. Tali indici sono generalmente basati sulla percezione del fenomeno poiché si fondano su sondaggi e rilevazioni in cui un ampio campione di individui è chiamato a rispondere ad una serie di domande volte ad individuare il livello di corruzione percepita dagli stessi nel proprio Paese così come in altri Paesi47.
Gli indicatori soggettivi più utilizzati sono il
Corruption Perception Index (CPI), il Bribe Payers Index
45
AUTORITA’ NAZIONALE ANTICORRUZIONE E PER LA VALUTAZIONE E LA TRASPARENZA DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE (A.N.AC.), Corruzione
sommersa e corruzione emersa in Italia: modalità di misurazione e prime evidenze empiriche,in
http://www.anticorruzione.it/portal/rest/jcr/repository/collaboration/Digital%20As
sets/anacdocs/Attivita/Pubblicazioni/RapportiStudi/Metodologie-di-misurazione.pdf.
46
A partire dalla metà degli anni ‘90 si è sviluppata una nuova generazione di indicatori di corruzione, i cosiddetti indicatori composti (Arndt e Oman, 2006) ed indicatori aggregati (Kaufmann, Kraay e Zoido-Lobatón, 1999), costruiti attraverso la combinazione di una serie di misure semplici o individuali. Essendo il risultato di medie, essi riducono gli errori di misura degli indicatori soggettivi individuali e ne consentono il calcolo esplicito; sono inoltre caratterizzati da una più estesa copertura territoriale e da maggiore precisione statistica.
30
(BPI) e il Global Corruption Barometer (GCB), elaborati da
Transparency International; il World Business Environment Survey (WBES), il Business Environment and Enterprise Survey (BEEPS) e i Worldwide Governance Indicators
(WGI) sviluppati dalla Banca Mondiale.
Il Corruption Perception Index (CPI) è un indice aggregato costruito sulla base di una serie di interviste che vari istituti di ricerca indipendenti e accreditati, tra cui il
World Economic Forum, PriceWaterhouseCoopers,
Freedom House e Gallup International, sottopongono a un
campione di esperti, manager, analisti politici e finanziari e che riguardano l’abuso di potere per fini privati posto in essere dai funzionari pubblici. L’indice che risulta va a determinare la percezione della corruzione nel settore pubblico in 180 Paesi, attribuendo a ciascuno di essi un punteggio che varia da 0 (massima corruzione) a 10 (assenza di corruzione).
Il Bribe Payers Index (BPI) è elaborato per un campione variabile di Paesi industrialmente avanzati ed emergenti maggiormente esposti ad investimenti diretti esteri ed al commercio internazionale. Le interviste sono condotte su un campione di dirigenti di aziende nazionali e multinazionali, funzionari di Camere di Commercio, banche commerciali e studi legali commerciali. L’indice che ne
31
risulta misura la propensione alla corruzione delle imprese esportatrici48, ed i settori in cui la corruzione è prevalente49.
Il Global Corruption Barometer (GCB) è invece frutto di un sondaggio che si rivolge direttamente ai cittadini di circa 100 Paesi per misurare la percezione che essi hanno della diffusione della corruzione in determinati settori quali la politica, il sistema giudiziario, il settore privato, i media, le istituzioni religiose50.
Il World Business Environment Survey (WBES) rappresenta il risultato di un’indagine realizzata dalla Banca Mondiale per valutare, in più di 80 Paesi, il contesto in cui le imprese si trovano ad operare e, quindi, il grado di corruzione, la capacità degli Stati di sostenere le attività produttive, il livello di efficienza dei mercati, la trasparenza, le norme che regolano il commercio internazionale, il livello delle infrastrutture51.
48
Dal sondaggio risulta che le imprese più inclini a corrompere sono quelle Cinesi, Indiane, Russe, Messicane, Italiane, Turche.
49
I settori più a rischio corruzione sono il settore dei lavori pubblici, quello immobiliare, quello dell’energia e quello dell’industria manifatturiera pesante.
50 Per l’elaborazione del GCB del 2013 sono state effettuate interviste
complessivamente a 114.000 cittadini in 107 paesi. Il sondaggio per l’Italia è stata condotta dalla Doxa con la tecnica del face to face su un campione di 1010 intervistati, ed il risultato ottenuto è che i cittadini italiani ritengono i partiti politici, il parlamento, il governo le istituzione più corrotte, mentre le forze dell’ordine sono considerate l’organo più virtuoso.
51
Il sondaggio è stato effettuato tra la fine del 2008 e l’inizio del 2009 su un campione complessivo di 10.032 imprese attraverso una serie di interviste ai manager di almeno 100 imprese per ogni paese, e da tale sondaggio è emerso che il 70% dei manager delle imprese che operano nei mercati asiatici, dell’Africa settentrionale e del Medioriente, il 60% di quelli che operano in America Latina e il 50% di quelli che operano nei Paesi dell’Europa dell’Est considerano le pratiche della corruzione come il maggior impedimento allo svolgimento delle attività imprenditoriali.
32
Il Business Environment and Enterprise Performance
Survey (BEEPS) colleziona micro-dati a livello di imprese
private su una serie di aspetti quali le relazioni con le istituzioni, il contesto imprenditoriale, i meccanismi di finanziamento, le infrastrutture, l’innovazione e la corruzione per un campione di circa 11.000 imprese in 29 Paesi ECA. Questa iniziativa è intrapresa per misurare la qualità della governance dei Paesi dell’Europa e dell’Asia centrale dal punto di vista del settore privato, allo scopo di fare un confronto tra aree geografiche in cui la corruzione, l’attività di lobbying e la qualità dell’ambiente imprenditoriale hanno un impatto diretto e decisivo sulle caratteristiche, le strategia di cattura dello Stato e le performance delle aziende.
I Worldwide Governance Indicators (WGI) misurano la qualità complessiva della governance attraverso varie dimensioni quali l’accountability, la stabilità politica e l’assenza di violenza/terrorismo, l’efficienza della pubblica amministrazione, la qualità della regolamentazione, la tutela dello stato di diritto e la capacità di controllo della corruzione, la quale viene specificatamente misurata con il
Corruption Control Index (CCI)52.
52
A partire dal 1996, la Banca Mondiale elabora i WGI combinando le percezioni individuali relative alla governance di un gran numero di imprese, cittadini, ed esperti nei paesi sviluppati e in via di sviluppo; vengono utilizzate centinaia di variabili e più di 30 fonti di dati diverse (istituti di sondaggi, comitati di esperti, organizzazioni non governative e internazionali) in oltre 210 paesi e da oltre 25 differenti organizzazioni in tutto il mondo.
33
Questa analisi svolta a livello macro attraverso i WGI viene poi integrata dalle Governance and Anti-Corruption
Country Surveys della Banca Mondiale allo scopo di
processare informazioni a livello micro o sub-nazionale attraverso sondaggi ai cittadini, agli imprenditori e ai funzionari pubblici sempre in tema di governance. Con riferimento al problema della corruzione, il metodo di queste
surveys, condotte a livello locale con la supervisione della
Banca Mondiale, consente di identificare le varie forme di corruzione per capire quale è l’entità e la fonte prevalente del problema, individuare le istituzioni in cui il fenomeno si manifesta più frequentemente, valutare i costi della corruzione, prospettare misure concrete di riduzione di questi costi attraverso riforme finalizzate. I questionari somministrati differiscono tra paesi e nei destinatari. Con riferimento a questi ultimi, generalmente i questionari sono indirizzati ai cittadini, alle imprese, ai funzionari pubblici e, in alcuni paesi, alle organizzazioni non-governative53.
Gli indicatori soggettivi hanno il pregio di rilevare molti aspetti riguardanti la corruzione, creando una maggiore consapevolezza nell’opinione pubblica e nei governi in merito a questo fenomeno e favorendo così processi di riforma volti a rafforzare l’integrità delle istituzioni pubbliche e sollecitare la introduzione di misure
53 Per approfondire sugli indicatori soggettivi si veda N. FIORINO – E. GALLI, La
corruzione in Italia, cit.; AUTORITA’ NAZIONALE ANTICORRUZIONE E PER LA
VALUTAZIONE E LA TRASPARENZA DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE (A.N.AC.),
Corruzione sommersa e corruzione emersa in Italia: modalità di misurazione e prime evidenze empiriche, cit.
34
corruzione. Non mancano, tuttavia, critiche a questi indicatori in termini di accuratezza, coerenza e possibilità effettiva di dare contenuto ai dati ottenuti; questo anche a causa delle difficoltà di definizione del fenomeno e della sua percezione che può variare da un Paese all’altro e da un anno all’altro. In particolare, i maggiori limiti di queste indagini soggettive sono che le percezioni possono cambiare rapidamente senza alcun fondamento oggettivo e senza che il livello reale di corruzione sia effettivamente cambiato, le percezioni possono essere condizionate da impostazioni culturali e concezioni diverse sul modo di intendere la corruzione, le risposte degli intervistati possono essere influenzate dalla qualità e dalla coerenza nella formulazione delle domande, gli intervistati possono non avere le conoscenze necessarie per poter esprimere una giudizio obiettivo o possono appositamente sottostimare o sovrastimare il fenomeno per tornaconti personali54.
In alternativa agli indicatori soggettivi appena illustrati, esistono una serie di altre misure della diffusione della corruzione di natura oggettiva le quali prendono il nome di indicatori oggettivi.
Alcune di queste misure oggettive sono state elaborate utilizzando il metodo delle surveys, ma limitando le domande ad esperienze dirette e reali, piuttosto che a idee e
54
Cfr. F. MONTEDURO – S. BRUNELLI – A. BURATTI, La corruzione. Definizione,
35
opinioni degli intervistati, in modo da eliminare i pregiudizi attitudinali del campione intervistato55.
Un’altra modalità oggettiva di misurazione indiretta della corruzione consiste nell’uso di proxy, ovvero di indicatori di mercato o statistici collegati in qualche misura al fenomeno della corruzione, come i prezzi degli input acquistati dalla pubblica amministrazione o le discrepanze esistenti fra fonti di dati amministrativi diverse 56. Il limite di questa modalità di misurazione della corruzione è che le discrepanze nei dati amministrativi di fonti diverse possono non dipendere dalla corruzione, ma derivare dalla mancanza di coerenza, di omogeneità e di qualità della contabilità dei diversi livelli di governo o da altre forme di inefficienza burocratica.
Nell’ambito di questo tipo di indicatori oggettivi, di grande interesse è la ricerca sviluppata da Golden e Picci con riferimento alla differenza esistente tra le Regioni italiane nella capacità di trasformare le proprie risorse finanziarie in dotazioni infrastrutturali compiute. In particolare, gli autori utilizzano e comparano due misure alternative del capitale pubblico: la prima, basata sui dati dell’ISTAT, consiste nello stock di spesa pubblica in conto capitale erogata per dotare le Regioni di infrastrutture; la seconda, elaborata da
55
Si considerino, a titolo esemplificativo, il lavoro di Seligson, che utilizza le risposte ai sondaggi si esperienze reali di corruzione in 4 Paesi sudamericani, e quello di Clarke e Xu che elabora le risposte a interviste a manager di 21 Paesi dell’Europa dell’Est e dell’Asia centrale relative al pagamento effettivo di tangenti.
56
Per un approfondimento critico di questi metodi, si veda, in particolare, Olken e Pande (2011) e Sequeira (2012).
36
ECOTER, consiste in un inventario delle infrastrutture effettivamente esistenti a livello provinciale e regionale. Fatte salve le differenze geografiche strutturali, la preesistente disparità di efficienza nel settore delle costruzioni privato e pubblico, la diversità dei costi delle materie prime, del lavoro e del trasporto delle attrezzature pesanti, il rapporto tra le due misure di stock di capitale rappresenterebbe un indicatore di corruzione. In altri termini, secondo questa ricerca, la differenza tra quanto è stato speso e quanto è stato realizzato rileverebbe l’esistenza di fenomeni di rentseeking, di frodi e malversazioni e quindi, per estensione, il grado di corruzione presente nelle Province e Regioni italiane57. Anche questo indicatore, tuttavia, presenta dei limiti poiché non è in grado di distinguere analiticamente tra inefficienza e corruzione, e quindi necessita del supporto di ulteriori informazioni provenienti da cronache giornalistiche e ricostruzioni delle investigazioni giudiziarie degli anni novanta.
L’ultima modalità oggettiva va a misurare la corruzione utilizzando il numero di denunce e/o condanne per i reati di corruzione commessi da pubblici ufficiali così come identificati dall’ordinamento giuridico58
. Questo tipo di
57
Dall’analisi di Golden e Picci è emerso che le Regioni meridionali hanno ricevuto un ammontare di risorse finanziarie che solo in parte si è trasformato in infrastrutture compiute laddove lo stock di capitale monetario da loro impiegato è in media più elevato che nelle Regioni settentrionali. La Calabria, ad esempio, presenta poco più della metà dello stock delle infrastrutture rispetto alla media nazionale e la Campania solo il 36%, mentre l’Emilia-Romagna dispone del 40% in più rispetto alla media.
58
Per l’Italia i dati relativi ai reati contro la pubblica amministrazione commessi dai pubblici ufficiali o dagli incaricati di pubblico servizio e per i quali l’autorità
37
misurazione oggettiva della diffusione della corruzione può essere utile per cogliere l’evoluzione dei reati di corruzione nel tempo in un determinato territorio, ma presenta il limite che i reati di corruzione che arrivano alla conoscenza dell’autorità giudiziaria rappresentano solo una piccola parte del fenomeno, la cosiddetta “corruzione emersa”, ed in quanto reati vengono conosciuti da essa solo dopo che sono stati commessi, rendendo così inutile la misurazione ai fini della prevenzione del fenomeno; inoltre i dati che ne risultano sono condizionati dal livello di efficienza del sistema giudiziario e dal tasso di fiducia nutrita nello stesso. Osservare, ad esempio, che in un’area del Paese si registra in media un numero di condanne per reati di corruzione sensibilmente inferiore a quanto avviene in altre zone potrebbe essere il segnale di un grado di efficienza del potere giudiziario minore o piuttosto di una scarsa propensione alla denuncia in quella particolare area. Come se non bastasse, le statistiche giudiziarie sono difficilmente comparabili a livello internazionale, visto che le regole giuridiche ed i sistemi giudiziari dei vari Paesi sono molto diversi tra loro59.
Le statistiche giudiziarie si rivelano, quindi, difficilmente interpretabili in termini di incidenza reale del fenomeno e di efficienza dell’autorità giudiziaria nel combatterlo. Come affermato dalla Commissione per lo
giudiziaria ha iniziato l’azione penale sono raccolti dal’Istat negli annuari delle statistiche giudiziarie penali.
59
F. MONTEDURO – S. BRUNELLI – A. BURATTI, La corruzione. Definizione,
38
studio e l’elaborazione di proposte in tema di trasparenza e prevenzione della corruzione nella pubblica amministrazione “Non vi è dubbio, invero, che come un aumento del numero
delle condanne può non dipendere dal mero aumento del livello di corruzione, ma da un miglioramento dell’efficienza del sistema giudiziario, una riduzione del numero delle denunce, può al tempo stesso, essere determinata da una perdita di fiducia dei cittadini nel sistema giudiziario e non da una riduzione del fenomeno corruttivo”60. Pertanto, le
variazioni della delittuosità registrata sono solo parzialmente indicative di corrispondenti variazioni nell’andamento del fenomeno reale, poiché i dati relativi alle denunce/condanne non riflettono l’effettiva consistenza del fenomeno corruttivo reale ma solo la sua componente emersa.
Nonostante tutto questo, tali statistiche possono dare un contributo informativo importante, data la loro natura oggettiva e il grado di disaggregazione per tipologia di reati, aree territoriali e settori dell’amministrazione61
.
Riassumendo, si può concludere che esistono 3 principali strategie di misurazione della diffusione della corruzione:
60
COMMISSIONE PER LO STUDIO E L’ELABORAZIONE DI PROPOSTE IN TEMA DI
TRASPARENZA E PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE NELLA PUBBLICA
AMMINISTRAZIONE, La Corruzione in Italia. Per una politica di prevenzione. Analisi
del fenomeno, profili internazionali e proposte di riforma, cit.
61 Per approfondire sugli indicatori oggettivi si veda N. FIORINO – E. GALLI, La
corruzione in Italia, op. cit.; AUTORITA’ NAZIONALE ANTICORRUZIONE E PER LA
VALUTAZIONE E LA TRASPARENZA DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE (A.N.A.C.),
Corruzione sommersa e corruzione emersa in Italia: modalità di misurazione e prime evidenze empiriche, cit.
39
1. Misurazioni che fanno riferimento ad indicatori di mercato e statistiche, giudiziarie e non, collegate alla corruzione;
2. Misurazioni basate sull’utilizzo di indici globali di percezione della corruzione;
3. Misurazioni basate sull’utilizzo di indici che rilevano l’esperienza diretta degli intervistati di episodi di corruzione.
3.3. La diffusione della corruzione in Italia. Corruzione emersa e corruzione sommersa nel nostro Paese
Sulla base di queste misurazioni, e premesse fatte, facciamo una breve analisi dei dati che riguardano la diffusione della corruzione in Italia.
Partendo da una affermazione contenuta nel Rapporto del GRECO del 2011, “La corruzione è profondamente
radicata in diverse aree della pubblica amministrazione, nella società civile, così come nel settore privato. Il pagamento delle tangenti sembra pratica comune per ottenere licenze e permessi, contratti pubblici, finanziamenti, per superare gli esami universitari, esercitare la professione medica, stingere accordi nel mondo calcistico, ecc.(…). La corruzione in Italia è un fenomeno pervasivo e sistemico che influenza la società nel suo complesso”62, si può subito notare come il fenomeno della corruzione sia molto esteso e
62
GRECO, Rapporto di valutazione sull’Italia adottato da Greco, 27 maggio 2011, Greco Eval RC-I/II Rep (2011) 1E.
40
saldo nel nostro Paese, almeno nella sua percezione. E questo anche in virtù del fatto che l’Italia non ha ancora trovato degli adeguati strumenti di lotta a questo fenomeno, come affermato dallo stesso GRECO nel rapporto del 2014: “In Italia sono stati fatti alcuni passi per aumentare e
migliorare la trasparenza del finanziamento ai partiti e per garantire che i reati di corruzione vengano puniti, anche se è piuttosto deludente, e difficile da comprendere il motivo per cui non sia stato fatto di più su quest’ultimo fronte”63.
Le statistiche giudiziarie, tuttavia, sembrano andare nel senso opposto, di una diminuzione costante della corruzione emersa. Siamo passati dai quasi 2.000 crimini e oltre 3.000 persone denunciate nel 1995, periodo in cui si è raggiunto il picco di corruzione dopo che la stessa era esplosa nel 1992 con Mani Pulite, ad un numero di crimini e persone denunciate ridotto di almeno 1/3 nel 2004, ultimo anno per il quale sono disponibili dati omogenei, per arrivare al 2010 dove abbiamo il numero più basso di crimini e persone denunciate, secondo i dati del Ministero dell’Interno che comprendono una gamma più estesa di reati, e finire per stabilizzarsi negli anni successivi64. E lo stesso andamento decrescente, ma addirittura ancora più marcato, è stato rilevato anche per le condanne per i reati di corruzione, visto
63 GRECO, Rapporto di conformità sull’Italia, in allegato al 14° Rapporto generale
sull’attività del GRECO: lotta alla corruzione e promozione dell’integrità, 20 giugno 2014.
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Fonte: Elaborazione da dati Istat, Statistiche Giudiziarie Penale; Elaborazione da dati Saet, Relazione al Parlamento, Anno 2010. Relazione del Saet.
