Lo scenario nazionale

L’annata agraria 1994-95 è stata caratterizzata da un inverno sicci-toso, gelate tardive e avverse condizioni meteorologiche che hanno danneggiato le colture primaverili delle regioni settentrionali e colpito l’intero paese nel mese di agosto, provocando danni che sono stati sti-mati in circa 2.000 miliardi e causato in alcuni casi difficoltà per alcu-ni comparti agro-industriali, in particolar modo il pomodoro. Il miglio-ramento nel mese di ottobre ha consentito un parziale recupero per l’agricoltura italiana, che ha comunque chiuso l’annata agraria con ri-sultati negativi per quanto concerne le quantità e la qualità delle pro-duzioni. Molto diverso è stato invece il discorso relativo ai prezzi agri-coli. La scarsa offerta e le turbolenze economiche, nonchè la maggiore domanda ed i primi effetti degli accordi Gatt, hanno provocato un au-mento generalizzato dei prezzi dei prodotti agricoli, in particolar modo per i cereali. L’aumento ha interessato anche le patate a causa della diminuzione delle quantità prodotte a livello mondiale ed i prodotti or-tofrutticoli, l’olio e il vino a causa della scarsa offerta dei paesi del ba-cino del Mediterraneo.

Le prime stime sui risultati del 1995 evidenziano una produzione lorda vendibile di circa 68 mila miliardi di lire, con un aumento del 6% circa rispetto al precedente anno. L’aumento è da attribuirsi all’incremento dei prezzi dei prodotti venduti (+7%), la cui crescita è in linea con quella registrata per l’intero sistema economico. Per quan-to concerne le quantità prodotte, si registra invece una diminuzione dell’1% circa, imputabile all’andamento negativo delle produzioni or-ticole (-4,6%), arboree (-4,5%) e delle piante industriali (-3%). La produzione cerealicola è risultata in lieve crescita (+1,1% circa), men-tre il comparto zootecnico ha presentato nel suo complesso un risultato di stazionarietà (+0,3%). A livello di ripartizione territoriale, soltanto l’agricoltura del Mezzogiorno ha evidenziato un leggero aumento pro-duttivo (+0,5%); nell’Italia Nord-occidentale non si sono verificate va-riazioni a livello globale, mentre l’andamento della produzione nell’Italia centrale e Nord-orientale presenta una diminuzione rispetti-vamente dello 0,5% e 3,7% (tab. 2.8).

L’aumento della produzione cerealicola è imputabile essenzialmen-te alla crescita del mais nell’Italia setessenzialmen-tentrionale (+23% in

Emilia-Romagna) e in termini più contenuti nelle regioni centrali ad eccezione dell’Umbria. L’aumento delle superfici destinate a mais, determinato dal favorevole regime di aiuti compensativi comunitari, si è realizzato a scapito soprattutto del frumento tenero, che ha registrato un calo ge-neralizzato ad eccezione di Piemonte, Liguria, Veneto e Calabria. La riduzione del frumento duro è imputabile sia a motivi legati essen-zialmente alle compensazioni monetarie, che alle avverse condizioni metereologiche che hanno caratterizzato l’annata.

Le colture industriali, come visto, hanno subito una perdita produt-tiva che ha colpito in misura notevole e diffusa le singole produzioni, ad eccezione della colza che ha fatto registrare una notevole espansio-ne delle superfici in molte regioni italiaespansio-ne, recuperando i livelli degli anni precedenti. Fortemente negativo è invece stato l’andamento pro-duttivo della barbabietola da zucchero, principalmente a causa delle avverse condizioni metereologiche verificatesi. Per quanto concerne il comparto patate e ortaggi, la campagna agraria è stata decisamente ne-gativa per quasi tutte le colture, ad eccezione di cavolfiori e zucchine in aumento in tutte le regioni.

Il comparto arboreo evidenzia un calo notevole, a causa dell’andamento particolarmente negativo dell’uva da vino (-11%), che è comunque risultata di elevata qualità, e la frutta a causa delle gelate tardive che hanno compromesso il raccolto. Per l’olivicoltura si è trat-tato di un annata di carica, per cui si sono avuti aumenti produttivi Tab. 2.8 - Variazione percentuale 1995/94 della produzione agricola in vo-lume per comparti produttivi e ripartizioni territoriali

Cereali Ortaggi Piante industriali

Arboree Allevamenti Totale

Italia 1,1 -4,6 -3,0 -4,5 0,3 -0,9

Nord-occidentale 5,6 -2,5 1,2 -6,1 0,0 0,0 Nord-orientale 6,2 -5,0 -13,8 -14,4 0,2 -3,7

Centrale -4,0 0,1 13,1 -5,1 0,0 -0,5

Mezzogiorno -8,9 -6,0 -1,8 1,4 1,2 0,5 Emilia-Romagna -4,6 -10,0 -17,4 -14,5 1,2 -4,4

Fonte: INEA.

considerevoli.

Il comparto zootecnico riconferma un andamento produttivo sta-zionario ad eccezione del Piemonte (-11% nella produzione di latte bovino) e della Calabria (+15% nell’allevamento ovicaprino in seguito ai contributi regionali previsti per i nuovi allevamenti).

Nella campagna 1995-96 l’Italia non è riuscita a utilizzare comple-tamente le potenzialità per l’integrazione al reddito degli agricoltori messe a disposizione dall’UE nell’ambito della riforma della PAC.

Nonostante la superficie oggetto di compensazione sia passata dai 3,6 milioni di ettari del primo anno di applicazione (circa 537.000 doman-de) ai 4,2 milioni del secondo (circa 670.000 domandoman-de), per raggiun-gere nel 1995 una superficie di poco meno di 5 milioni di ettari (670.000 domande), mancano ancora circa 700 mila ettari per raggiunge-re la superficie di base assegnataci che è pari a 5,8 milioni di ettari, di cui 477.000 di semi oleosi, 1,2 milioni di mais e circa 4,1 milioni tra ce-reali, set aside obbligatorio e piante proteiche. Questa situazione ha comportato una perdita di oltre 1.000 miliardi di lire nel primo triennio del periodo transitorio di applicazione della riforma della PAC.

L’applicazione delle misure di accompagnamento, i regolamenti 2078/92 e 2080/92, ha ottenuto un finanziamento complessivo attorno ai 3.100 miliardi per il periodo 1993-97 (di cui 2.100 per le misure a-gro-ambientali e circa 1.000 per la forestazione), mentre per il regola-mento 2079/92 non è previsto un tetto di spesa. Il contributo comunita-rio arriva a coprire il 75% della spesa per le aree del Mezzogiorno, mentre per le restanti aree il cofinanziamento è al 50%. La risposta degli agricoltori nel primo anno di applicazione si è concentrata sul regolamento 2080, con circa 11.000 domande presentate per un totale di 105.000 ettari e una spesa prevista di 782 miliardi; a fine ‘94 le do-mande liquidate erano però solo 1.200, per una cifra di circa 30 mi-liardi. Per il regolamento 2078, le domande liquidate a fine ‘94 sareb-bero state (mancano dati dettagliati) 13.000 per una spesa di circa 45 miliardi, a fronte di una richiesta per circa 80 miliardi. La scarsa ade-sione al 2078 si spiega anche con i ritardi nell’approvazione da parte di Bruxelles dei piani regionali. A fine ‘95 erano in attesa di liquida-zione 40.000 domande per le misure agroambientali per una cifra di circa 240 miliardi, e circa 1.000 domande per la forestazione, per un valore di 30 miliardi.

I ritardi nei pagamenti, come visto, sono notevoli; il primo stan-ziamento di 100 miliardi riferito al 1994 si è reso disponibile solo a i-nizio ‘95, mentre le risorse per il 1995 (circa 174 miliardi) sono state liberate a inizio ‘96. Il problema non è però solo italiano; infatti nel 1995 a livello comunitario sono stati erogati 831 milioni di ECU per le misure di accompagnamento su un totale di 2.044 stanziati (meno del 41%). Nel settembre del 1995 è diventato operativo il programma 2079/92 relativo al prepensionamento in agricoltura ed al ricambio ge-nerazionale. Il programma italiano, relativo al quinquennio 1993-97, dovrebbe interessare circa 26.500 imprenditori e 1.000 dipendenti di età compresa tra i 55 e i 65 anni, rendendo disponibili circa 280.000 ettari, che verranno utilizzati per aumentare le dimensioni delle azien-de condotte da giovani agricoltori. Il costo azien-del programma è stato sti-mato in poco più di 1.500 miliardi, di cui circa 900 a carico del bilan-cio comunitario. Nel mese di novembre è stato approvato un disegno di legge teso a favorire la presenza dei giovani in agricoltura, in accor-do con il regolamento CEE n. 2328/91, attraverso il finanziamento del-le operazioni di acquisto dei terreni ed agevolazioni fiscali.

Il 1995 è stato l’ultimo anno del periodo transitorio della riforma della PAC e il primo anno di applicazione degli accordi presi all’interno del GATT (ora WTO) nell’ambito dell’Uruguay Round. Il bilancio dei primi tre anni di applicazione della riforma è certamente positivo, soprattutto se si considera che non si è verificata la prevista riduzione dei prezzi istituzionali. L’integrazione di alcuni paesi dell’Est europeo e gli accordi con i paesi in via di sviluppo creano pe-rò nuovi problemi alla sostenibilità e continuità della spesa agricola.

L’insieme di effetti negativi e problemi emergenti rendono necessario un confronto per apportare modifiche alla riforma della PAC, le cui li-nee divergono però tra i diversi stati membri.

Il problema agrimonetario è stato oggetto di forti contrasti tra i pae-si membri della Comunità ed è stato utilizzato come pretesto per invo-care il ripristino degli Importi Compensativi Monetari e le sovvenzioni nazionali all’agricoltura, misure che se adottate stravolgerebbero i principi su cui è impostata la nuova PAC. E’ certamente innegabile che alcuni comparti del settore agricolo dei paesi a moneta debole sia-no stati avvantaggiati in ordine a due precise ragioni: la prima è che gli aiuti compensativi erogati per il sostegno dei redditi degli agricoltori,

essendo fissati in ECU, sono risultati più pesanti in quei paesi, come l’Italia, in cui la moneta ha subito forti svalutazioni; la seconda ragio-ne deriva dal fatto che la moragio-neta debole è stata fonte di distorsioragio-ne del libero mercato, alterando i flussi commerciali favorendo l’export. Non si può comunque accusare l’Italia di aver svalutato la moneta naziona-le a fini competitivi in quanto essa ha avuto effetti negativi globali sull’economia nazionale; in particolare è necessario considerare quei settori per i quali non esiste alternativa all’approvvigionamento all’estero e che sono stati pesantemente penalizzati dall’attuale situa-zione. In ogni caso il reddito degli agricoltori italiani è in costante dimi-nuzione, anche se gli effetti della riforma della PAC sono stati attenuati dai motivi esposti, e la proposta di fissare gli aiuti ai redditi agricoli in valute nazionali trova forti opposizioni, sostenute dalla considerazione che il perseguimento di tali politiche è contrario al processo di liberaliz-zazione di cui la nuova PAC è strumento.

Nonostante l’Italia sia ben lontana dall’utilizzare interamente la su-perficie di base assegnatale, l’aumento delle superfici destinate a semi oleosi verificatosi negli ultimi due anni rende concreto il rischio di supe-rare, nella prossima campagna, la superficie di base garantita con la con-seguente applicazione di pesanti sanzioni. A rafforzare le preoccupazioni in merito, una serie di eventi verificatisi nel corso del 1995:

− la decisione presa a fine settembre dal Consiglio dei Ministri agri-coli di abbassare il tasso di set aside al 10% che, sebbene adottata per fare fronte alla carenza mondiale dell’offerta di cereali e all’assottigliamento delle scorte comunitarie, provocherà un incre-mento della superficie destinata a seminativi che è stato stimato per l’Italia in circa 50 mila ettari (più di 1 milione di ettari a livello comunitario).

− il piano di regionalizzazione utilizzato dal MIRAAF per determina-re le determina-rese di riferimento da applicadetermina-re per il calcolo del pagamento compensativo delle oleaginose porterebbe a delle rese non corri-spondenti alla realtà produttiva, favorendo una crescita sostenuta della coltivazione di semi oleosi in quelle aree geografiche che ne trarrebbero i maggiori benefici.

Nel corso del 1995 si è cominciato a discutere sul controverso pro-blema sulla riforma UE per l’ortofrutta e il vino ed è auspicabile che esso possa rappresentare una delle priorità del semestre italiano di

pre-sidenza degli organismi UE.

Nel 1995 si sono invece concluse le riforme riguardanti il settore saccarifero e risicolo. In particolare per lo zucchero è stata prevista una riduzione degli aiuti ai bieticoltori nei prossimi anni. Poichè la bieticoltura italiana è, per ragioni pedoclimatiche, svantaggiata rispetto quella degli altri paesi comunitari, pesano sul futuro della bieticoltura le decisioni del Governo nazionale in tema di aiuti per consentire al settore di sopravvivere, anche a causa della concorrenza economica che la coltura subisce da parte dei cereali. Gli 85 miliardi stanziati dal Governo con la manovra di fine anno e l’accordo interprofessionale tra trasformatori e produttori, che garantisce a questi ultimi un deciso au-mento del prezzo e maggiori garanzie per i diritti di consegna, creano ottimismo per un rilancio del settore dopo un’annata negativa. Per quanto riguarda la riforma del riso, i giudizi non sono unanimi, essen-do contestata dai produttori a causa delle riduzioni del perioessen-do di in-tervento e i tagli al prezzo garantito, mentre viene valutata positiva-mente dall’industria di trasformazione che considera le misure adottate un efficace strumento per fare calare i prezzi interni e migliorare la re-sa di lavorazione in conseguenza dell’innalzamento degli standard qualitativi previsto dalla riforma.

L’accordo raggiunto tra AIA e AIMA a fine dicembre getta le basi per un rilancio del settore zootecnico bovino da carne, dopo tre anni di congelamento degli interventi, anni che hanno trascinato il settore in una profonda crisi. La cifra disponibile per il 1996 ammonta a 80 mi-liardi, di cui 60,6 immediatamente spendibili. Obiettivo del piano carni è quello di contribuire alla valorizzazione della carne di qualità garan-tita di produzione nazionale, che rappresenta il 60% del consumo in-terno, e la commercializzazione. La zootecnia italiana rappresenta cir-ca il 40% della PLV agricola, mentre le cir-carni bovine, con circir-ca 5.800 miliardi contribuiscono per il 10%.

Il 1996 si apre con il semestre italiano di presidenza degli organi-smi dell’UE, offrendo al nostro paese l’opportunità di affrontare i pro-blemi che stanno particolarmente a cuore all’agricoltura italiana quali la riforma delle OCM degli ortofrutticoli, dell’olio e del vino, l’agricoltura di montagna e altri di portata più generale quali la sempli-ficazione della politica comune e, come visto, l’allargamento a Est ed il problema agrimonetario.

2.2.1. I finanziamenti all’agricoltura

Con la legge finanziaria per il 1995, è stata stanziata per l’agricoltura italiana una cifra di poco superiore a 3.700 miliardi di li-re, di cui quasi la metà (oltre 1.650 miliardi) è stata destinata per la legge pluriennale di spesa, mentre rilevanti sono stati anche i contribu-ti per il finanziamento dell’AIMA (730 miliardi). Il fondo di solidarie-tà ha interessato complessivamente (per indennizzi e polizze agevola-te) oltre 525 miliardi (tab. 2.9). La legge finanziaria 1996 ha introdotto numerose novità nelle dotazioni finanziarie per l’agricoltura, suscitan-do numerose polemiche e preoccupazioni. Innanzitutto gli stanziamen-ti previsstanziamen-ti dalla legge finanziaria per il 1996 per il settore agricolo ammontano complessivamente a 1.644,6 miliardi di lire, con una di-minuzione del 55% rispetto alle risorse disponibili l’anno precedente.

Questo ridimensionamento, riguarda sostanzialmente un netto taglio dei trasferimenti dallo Stato alle Regioni; dei 1.650 miliardi previsti dalla legge poliennale di spesa, i trasferimenti diretti alle Regioni am-montano solo a 520 miliardi, mentre i restanti 1.130 dovranno essere recuperati attraverso una quota parte dell’imposta sui carburanti, con conseguenze incerte sull’ammontare, i tempi e la destinazione della Tab. 2.9 - Finanziamenti e dotazioni per l'agricoltura 1995-1996 (dati in miliardi di lire)

Voce di spesa Dotazione 1995 (a) Rinviati al '97 interventi per 210 miliardi.

Fonte: Ministero del Bilancio.

spesa.

Un taglio consistente riguarda il bilancio dell’AIMA, che passa dai 729 miliardi del ‘95 ai 250 previsti per il 1996, mentre i fondi di soli-darietà nazionale scendono a poco più di 371 miliardi contro i 525 del

‘95, con una forte riduzione soprattutto della parte destinata agli agri-coltori come indennizzo per ripristinare le infrastrutture in caso di ca-lamità, mentre aumentano i fondi per le polizze agevolate.

Anche le spese destinate all’irrigazione e alle opere irrigue, di cui era previsto un aumento rispetto al 1995, sono state ridotte a circa 130 miliardi.

Nel 1995 sono state definite le risorse finanziarie da destinare alla legge poliennale di spesa relativamente agli anni 1998 e 1999, comple-tando così il quadro nazionale degli investimenti programmati in agri-coltura; gli 875 miliardi di lire che costituivano la seconda tranche del-la poliennale di spesa per il 1995, sono stati trasferiti alle regioni con delibera CIPE del 16-2-96 (tab. 2.10).

Il 1° settembre il Consiglio dei Ministri ha approvato un Decreto Legge con cui vengono assegnati all’AIMA fondi straordinari per complessivi 487,8 miliardi. Il Decreto si è reso necessario poiché l’UE sta trattenendo alla fonte le risorse destinate all’Italia per effettuare i previsti pagamenti agli agricoltori, per recuperare la multa di 3.620 mi-liardi che il nostro paese deve pagare per avere superato il tetto delle quote latte assegnate.

L’UE ha completato l’approvazione di tutti i progetti dei fondi

Tab. 2.10 - La poliennale di spesa 1995/99

Programmi 1995 1996 1997 1998 1999

Regionali 1.184 1.130 1.200 1.240 1.280

Interregionali 100 150 150 150 150

Nazionali 296 282 300 310 320

Mutui miglior. fond. 95 88 - - 1.750

Totale (a) 1.675 1.650 1.650 1.700 3.500

(a) Compresa anche la spesa di 1,5 miliardi annui (totale 6,0) per il Gruppo di sup-porto e 15 miliardi per migliorare l'efficienza dei servizi ministeriali.

Fonte: Ministero del Bilancio.

strutturali per il periodo 1994-99, in favore delle aree rurali dell’obiettivo 5b che comprende le Regioni del Centro-Nord. La Commissione ha autorizzato investimenti totali per circa 9.000 miliar-di, di cui 1.700 rappresentano la quota UE, 2.470 gli investimenti pub-blici e 4.800 quelli privati . L’obiettivo degli interventi è quello più generale dello sviluppo delle aree rurali in modo da evitare la fuga dal-le campagne e rilanciare l’economia di comuni e comunità montane con forte vocazione agricola. Il quadro finanziario per la regione Emi-lia-Romagna supera i 600 miliardi con oltre la metà dei finanziamenti provenienti da interventi privati. La piena attuazione di questi progetti rappresenta un elemento importante per l’affermazione di una politica a favore delle aree appenniniche della regione.

Nel corso del 1995 è diventato operativo anche il Quadro Comuni-tario di Sostegno (QCS) per l’obiettivo 5a che prevede finanziamenti alle imprese agricole e agro-alimentari per circa 1.400 miliardi, sempre nel periodo 1994-99. La ripartizione tra le Regioni è stata effettuata con una delibera CIPE, sulla base di parametri oggettivi approvati dal Comitato permanente per le politiche agro-alimentari nella seduta del 5 ottobre 1994. I fondi comunitari, relativamente ai regolamenti 2328/91 e 866/90 costituiscono poco più dell’80% del totale dei fondi stanziati per l’obiettivo 5a.

Nel 1995 la Commissione Ce ha approvato il programma operativo multiregionale “Attività di sostegno ai servizi di sviluppo per l’agricoltura” promosso dal MIRAAF, che rientra tra gli interventi strutturali in favore delle Regioni dell’Obiettivo 1 per il periodo 1994-99. Il pacchetto finanziario disponibile per l’Italia è di 460 miliardi, di cui il 70% a carico della Comunità. Il CIPE ha assegnato 45 miliardi come quota nazionale di cofinanziamento per il triennio 1994-96.

Nell’ambito dei Programmi di iniziativa comunitaria Leader, fina-lizzati allo sviluppo economico delle aree rurali, sono stati assegnati all’Italia per il periodo 1994-99 circa 379 miliardi di cui 139 come quota di cofinanziamento nazionale e 240 come quota parte del finan-ziamento comunitario. Il CIPE ha stanziato 56,19 miliardi come quota nazionale di cofinanziamento per il biennio 1995-96.

Le due iniziative rientrano nel QCS per il periodo 1994-99 dei fon-di strutturali per il recupero delle aree in ritardo fon-di sviluppo del Mez-zogiorno. La dotazione complessiva per il settore agricolo è di circa

8.700 miliardi di cui 4.680 provenienti dalla Comunità, 2.410 dal fi-nanziamento nazionale pubblico e 1.610 da quello privato.

La massa complessiva di finanziamenti destinati all’Italia dai fondi strutturali per il periodo 1994-99 utilizzabili dal settore agricolo è di circa 17.000 miliardi.

2.2.2. Il rapporto Stato Regioni

Il quadro dei rapporti tra Ministero delle Risorse Agricole, alimen-tari e forestali (MIRAAF) e Regioni resta caratterizzato da una fase di difficile assestamento dei rispettivi ruoli come definiti dalla legge n.

491 del 1993; tale fase è resa più complessa da un dibattito sui temi i-stituzionali in forte movimento a livello generale. In questa situazione stenta ad emergere una strategia di politica agricola nazionale che, de-finita dal MIRAAF con il concorso delle Regioni, costituisca un forte riferimento per i diversi soggetti istituzionali e sociali sia all’interno del nostro paese che nel contesto comunitario ed internazionale.

Nel corso del 1995 si è operato per rafforzare la capacità operativa del Comitato Permanente per le Politiche Agroalimentari e Forestali, l’organismo misto MIRAAF-Regioni istituito dalla Legge n. 491 del 1993. Si è messo a punto un nuovo regolamento per il suo funziona-mento e si è istituito il Comitato Tecnico Agricoltura (CTA), organi-smo tecnico deputato ad istruire gli argomenti per il Comitato Perma-nente. Tutto ciò ha consentito di concordare, fra l’altro, proposte di ri-forma di una serie di organismi: ENSE, ISMEA, UNIRE, INEA, Cassa per la formazione della Proprietà Contadina, Istituti di ricerca e Spe-rimentazione Agraria.

A quasi tre anni dall’approvazione, molte disposizioni della legge n. 491 del 1993 restano però ancora da attuare e fra queste la riforma del Corpo Forestale dello Stato, quella dell’Ispettorato Centrale re-pressione Frodi e soprattutto quella dell’AIMA. La stessa Corte dei Conti, nella sua relazione sul rendiconto ‘94 del MIRAAF, denuncia con forza ritardi e difficoltà nell’attuazione della legge istitutiva di tale Ministero.

In questo quadro la legge finanziaria ‘96 (art. 2, commi 46 e 47 del

“collegato”), nel disporre il trasferimento alle Regioni di ulteriori

“collegato”), nel disporre il trasferimento alle Regioni di ulteriori