Metropoli sostenibile? L’esperienza di Londra

La capitale del Regno Unito rappresenta uno dei principali nodi del sistema finanziario mondiale insieme a Tokyo e New York. Sostenere il suo carattere di financial world centre significa intraprendere strategie orientate ad aumentarne la competitività su scala globale attraverso funzioni ed atti- vità di rango elevato. Allo stesso tempo però è necessario puntare alla tutela della dimensione locale attraverso una ridistribuzione dei benefici indotti dalla globalizzazione reinvestendo in termini occupazionali e mitigando gli effetti negativi sulle componenti sociali deboli e sull’ambiente. I vantaggi prodotti possono essere estesi pertanto a tutte le parti della città evitando forti squilibri locali così da compensare le distorsioni generate dal mercato.

Nel tentativo di trovare nuovi strumenti adatti ad affrontare questi deli- cati temi imposti dalla globalizzazione, i decisori politici si sono rivolti alla pianificazione territoriale cercando attraverso il piano, di costruire una vi- sione futura per la città che sia integrata dal punto di vista ambientale, so- ciale, economico e condivisa da un numero più elevato possibile di attori. La risposta agli impatti globali verso una nuova forma di città sostenibi- le, ha richiesto pertanto la ricerca di nuovi strumenti che si distacchino dal tradizionale piano di natura vincolistico-settoriale (Curti, Gibelli 1996). La pianificazione strategica di ultima generazione a seguito alle positive esperienze avute in varie realtà europee come Barcellona e Lione, è stata considerata dal Governo Inglese l’approccio più adeguato per sostenere la sfida della sostenibilità. Nel 1999 i Laburisti hanno avviato uno studio per il rinnovo della disciplina urbanistica, commissionato ad un gruppo di esperti coordinati dall’architetto Richard Rogers. La ricerca ha sottolineato la necessità di promuovere un nuovo approccio strategico alla pianificazio- ne mostrando l’arretratezza del sistema britannico rispetto ad altre realtà europee (Urban Task Force 1999). In particolare viene evidenziata la limi- tatezza della disciplina nel gestire la complessità dei fenomeni urbani sia per la lentezza dell’apparato che per la natura settoriale e poco partecipativa dei piani.

La ricerca coordinata da Rogers è stato il supporto per un’ intensa revi- sione della disciina urbanistica inglese attraverso l’emanazione della legge Planning and Compulsory Purchase Act 2004 e una fase di sperimentazio-

ne della stessa con il London Plan, primo piano strategico di nuova gene- razione nel Regno Unito.

La legge urbanistica nazionale introduce lo sviluppo sostenibile quale principio cardine del sistema della pianificazione, promuovendo il rigene- razione urbana e la riduzione del consumo di suolo, introducendo stru- menti e procedure innovative e incentivando la partecipazione dei cittadini nel sistema della pianificazione. La riforma urbanistica è stata accompagna- ta da un parallelo rinnovamento della struttura amministrativa del Regno Unito attraverso la Devolution avviata dal 1997. La razionalizzazione del sistema amministrativo seppur applicata disomogeneamente in Inghilterra, ha portato ad una delocalizzazione dei poteri verso il basso con la rein- troduzione della Regione di Londra già soppressa nel 1986 dal Governo Thatcher e attribuendo nuove competenza a livello locale1_{. Le motivazioni}

che hanno spinto la ricostituzione della Greater London sono legate ai pro- fondi squilibri dovuti all’assenza di un organo governativo d’area vasta che ha portato ad una crescita disuguale tra aree ricche e povere della città con un aumento della competizione e dei conflitti tra autorità locali (Borough). Con la Devolution, Londra gode di fatto di un ampia autonomia grazie all’istituzione della Greater London Authority governata da un Sindaco di- rettamente eletto dai cittadini.

Il piano di Londra rappresenta pertanto il risultato di un ampio pro- cesso di ammodernamento portato avanti dal Governo Laburista che dal un lato, ha modificato il sistema amministrativo e dall’altro, ha rinnovato la disciplina urbanistica con una nuova legge promulgata sulla base de- gli spunti teorici prodotti dalle ricerche dell’Urban Task Force guidata da Richard Rogers.

Il London Plan è espressione di una cultura e di una sperimentazione che segna un’importante transizione verso nuove forme di pianificazione regionale in Inghilterra. I contenuti dello strumento riflettono un’ideale di città compatta, sfondo delle strategie per il contenimento della diffusione urbana. Tutto ciò si pone in continuità con il ricco background teorico ed applicativo che da sempre ha caratterizzato la disciplina inglese desti- nata oggi a rinnovare il suo impegno contro l’urban sprawl e i fenomeni distorsivi della globalizzazione attraverso strategie innovative. La politica delle New Towns esterne alla Green Belt londinese è sostituita oggi, da un approccio diverso, che incentiva la riconversione urbana creando nuo- 1 _{La devolution nel Regno Unito rappresenta un processo disomogeneo ed asimmetrico con dif-}

ferenti esperienza di decentramento tra le quattro Nations. In Inghilterra, Londra rappresenta un forte esempio di devolution verso il basso a differenza delle altre realtà regionali godendo di un ampia autonomia.

ve centralità all’interno della città e non più al suo esterno. La riduzione del consumo di suolo è affidata ieri come oggi, alla valorizzazione delle Green Belt che circondano le principali città oltre che al riciclaggio del- le aree dismesse e al recupero edilizio. Il fallimento dell’approccio neo-li- berista thatcheriano ha riportato quindi una forte attenzione intorno alla dimensione regionale della pianificazione, fulcro delle politiche per il con- tenimento della crescita insediativa e regia per le scelte urbanistiche locali. 3. London Plan: politiche urbane per la rigenerazione della città

L’immagine futura definita dal governo regionale per la Grande Londra è quella di una metropoli sostenibile in equilibrio con l’ambiente e capace al contempo di esercitare un forte ruolo economico a livello globale.

Le ricadute spaziali della globalizzazione sono governate dalla pianifi- cazione in modo da evitare la disgregazione del tessuto sociale e la dis- sipazione delle risorse ambientali. Questo avviene senza rinunciare alle opportunità offerte dalla crescita2 _{se gestita in modo da qualificare la città}

rigenerandola entro il suo limite segnato dalla Green Belt. A tal fine, il Piano di Londra sviluppa una riorganizzazione complessiva della città verso un modello sostenibile a partire dalla rete infrastrutturale, con il potenzia- mento del trasporto pubblico che diventa il cardine per la rigenerazione del sistema insediativo. La metropoli è reinterpretata secondo un modello policentrico altamente accessibile costituito da nuclei urbani esistenti – do- ve intervenire con programmi di recupero e densificazione - o da nuove centralità create in aree periferiche già urbanizzate (London Town Centre

Network). Basti pensare che nella Greater London le nuove costruzioni lo-

calizzate su aree già già urbanizzate si aggirano intorno al 90% delle realiz- zazioni totali rispetto al target nazionale fissato al 60%3_.

L’insediamento diffuso è ridefinito inoltre dal disegno degli spa- zi aperti attraverso una macrostruttura verde impostata sulla Green belt Abercrombiana. Il grande anello verde è connesso con il fiume Tamigi grazie a una serie di corridoi ecologici che si ramificano all’interno dell’urbanizzato.

Le strategie suddette sono collocati all’interno di una solida riflessione metodologica e operativa nel Piano che reimposta l’assetto spaziale della re- 2 _{Le statistiche contenute nel London Plan 2008 prevedono per il 2026 la città arriverà ad una}

popolazione variabile fra 8,26-8,71 milioni di abitanti.

3 _{Table P224 Land Use Change: Proportion of land developed for residential use that was previous-}

gione a partire da cinque corridoi che si sviluppano radialmente dal centro della metropoli (figura 1). A ciascun corridoio si attesta un’asse infrastrut- turale ad alta accessibilità che connette il cuore della città con cinque aeroporti internazionali. In particolare, sono previsti tre corridoi d’im- portanza regionale4 _{e due di valenza nazionale, recepiti dal Piano su}

indicazione del Governo centrale: il Thames Gateway e il London - Stansted - Cambridge5_.

Gli assi infrastrutturali rappresentano la struttura portante che connette Londra alle reti nazionali e internazionali globali da cui diramare un siste- ma capillare di trasporto pubblico locale. I nodi di trasporto si attestano su una rete di centralità urbane riorganizzate secondo specifici ruoli rispet- to alla sistema policentrico complessivo distinti per accessibilità e rango funzionale6_.

4 _{London – Bedford Corridor verso l’aeroporto di Luton, Wandle Valley Corridor verso l’aeroporto}

di Gatwic, Western Wedge Corridor verso l’aeroporto di Heathrow.

5_{Nel Sustainable Community Plan del 2003, il Governo prevede la localizzazione della crescita in-}

sediativa su quattro macro aree tra cui i due corridoi nazionali che interessano la Greater London.

6 _{I nodi urbani si classificano in: International centre (concentrati nell’area centrale della Central}

Activity Zone della capitale e connotati da un’alta accessibilità infrastrutturale e da funzioni spe- cializzate con un’attrattività di livello globale), Metropolitan centre (disposti a corona intorno alla Central Activity Zone rappresentando i nodi principali della fascia periferica della città e coprono un raggio d’interesse comprensivo di più Borough offrendo un alto livello d’accessibilità, oppor-

Il criterio metodologico proposto per la classificazione dei nodi urbani segue prevalentemente una logica economico-funzionale che tuttavia con- templa in molti casi anche aspetti di natura storico-morfologica.

Le nuove funzioni urbane, servizi e abitazioni vengono distribuiti dal Piano rispetto al carico massimo sostenibile di ciascun nodo che dipen- de fortemente dal suo grado di accessibilità. Quest’ultimo è quantificato attraverso l’indice PTAL (Public Transport Accessibility Levels) predisposto dall’agenzia regionale dei trasporti.

La rete policentrica urbana diviene quindi la struttura su cui distribuire equilibratamente la crescita insediativa senza consumare suolo, miglioran- done i servizi, l’accessibilità e prevedendo quote di edilizia sociale.

La politica di potenziamento o creazione di centralità urbane viene or- ganizzata dal Piano per fasi indicando le priorità degli interventi da com- piere. Nello specifico vengono individuate due tipologie di aree prioritarie da trasformare: Area for Intensification e Opportunity Area.

Le prime sono aree localizzate nei pressi di nodi urbani esistenti dove avviare interventi di densificazione urbana7_{, quantificati in base alla capaci-}

tà di carico del nodo locale (compatibilità con il livello dei servizi, funzioni, infrastrutture) ed alle sue caratteristiche morfo-tipologiche urbane (altezza media edifici, possibile presenza di corridoio visivi sotto tutela).

La Opportunity Area ricadono principalmente in siti periferici dismes- si, vacant land e bronwfields urbane dove sviluppare progetti di rigenera- zione urbana. In entrambi i casi, le trasformazioni posso avvenire attraverso piani particolareggiati locali disegnati secondo criteri progettuali definiti nel London Plan, e dalle linee guida predisposte dalla Regione o dai singoli Comuni. In genere, per ogni Opportunity Area, il Sindaco di Londra pre- dispone un documento guida di natura non cogente8 _{(Opportunity Area}

Planning Framework) a supporto delle autorità locali. Gli indirizzi pos- sono essere ripresi dai Comuni come linee guida o recepiti integralmen-

tunità di lavoro, servizi e funzioni di carattere metropolitano), Major centre (concentrati prin- cipalmente nella fascia urbana prossima alla Central Activity Zone diradandosi verso i margini della città con funzioni e servizi di carattere ibrido fra livelli metropolitano e locale), District centre (distribuiti omogeneamente sul territorio con funzioni e servizi di carattere locale, essi sono al centro del programma di riorganizzazione della città con interventi destinati ad incrementarne l’intermodalità, il livello di accessibilità infrastrutturale nonchè a compensarne la carenza di servi- zi), Neighbourhood – Local centre (interessano principalmente il livello di governo locale e deten- gono un’importanza strategica nel processo di riassetto della città).

7 _{La densità è misurata nel London Plan in base a due parametri: n°unità abitative/ Ha ed n°stanze}

abitabili/Ha (stanze abitali sono comprensive di: camere da letto, soggiorno, cucina) SPG Housing 2005, GLA

8 _{La natura non statutaria del documento permette una pubblicazione rapida senza complicati pas-}

saggi politici. Tuttavia le linee guida possono essere proposte, a discrezione dell’autorità regionale, con il coinvolgimento di Borough, proprietari delle aree ed altri partners strategici.

te all’interno dello strumento di pianificazione locale (Local Development Framework).

La riorganizzazione della metropoli trova una sua completezza attra- verso il progetto degli spazi aperti. La messa in rete dei vuoti urbani assume non solo un ruolo urbanistico di ricucitura fra diversi compo- nenti della città ma assolve al contempo una valenza ecologica, am- bientale e sociale.

Il modello del verde, connotato dalla continuità degli spazi aperti, assu- me nuovi significati nella città che presenta così un’offerta variegata di aree che vanno dal parco naturalistico regionale al giardino di quartiere.

«La creazione di queste trame risponde alle nuove esigenze contempo- ranee di avere un tempo libero attivo e non passivo [...] (in quanto) la vita sedentaria che conduciamo ha portato alla crescita della domanda di mo- vimento nella pausa pranzo o nel portare i figli a scuola a piedi da casa» (Nucci 2004).

Il ruolo esercitato dal sistema degli spazi aperti può essere riassunto in base a tre funzioni principali:

• ecologica, attraverso l’integrazione e la continuità delle aree verdi della città si ottiene un notevole miglioramento della qualità ambientale e della diversità biologica in ambito urbano;

• urbanistica, con un riordino morfologico della città a partire dagli spazi aperti che aggregano i tessuti urbani sconnessi e ridando una struttura complessiva al sistema insediativo;

• sociale, attraverso la creazione ed il recupero di spazi ricreativi e aree ver- di di quartiere offrendo, attraverso la rete capillare dei percorsi ciclo-pe- donali, valide alternative all’automobile per gli spostamenti giornalieri. Il disegno del verde proposto dal London Plan prevede la messa in rete dei grandi parchi regionali con il corridoio fluviale del Tamigi attraverso il sistema dei corsi d’acqua, dei percorsi ciclo-pedonali, dei viali alberati e delle greenways. Su questa struttura si attestano aree di carattere locale destinate alle esigenze quotidiane degli abitanti come giardini condominia- li, playgrounds, spazi verdi residuali e piazza urbane che costituiscono nel complesso una rete capillare di vuoti che penetrano nel sistema insediativo. Il piano organizza metodologicamente la strategia degli spazi aperti indivi- duando la struttura verde portante della metropoli costituita da due capi- saldi: la Green Belt e la Metropolitan Open Land (MOL) su cui attestare nuove aree di progetto. A questi si aggiunge il sistema delle acque con il grande corridoio fluviale del Tamigi e la rete di affluenti della Blue Ribbon

Network9 _{che rappresentano i principali elementi di connessione della rete}

ecologica metropolitana.

Il Piano prevede nuovi spazi di progetto destinati a rafforzare il dise- gno del verde all’interno della macrostruttura precedentemente descritta. Operativamente, le aree esistenti vengono classificate secondo la loro va- lenza ambientale e funzionale10 _{come base analitica per la successiva indi-}

viduazione delle zone urbane carenti in termini di accessibilità al verde. Da questo si ottengono le aree potenziali per la realizzazione di nuovi spazi me- diando tra le disponibilità fisiche di vuoti urbani e le zone con carenza di verde. I nuovi spazi pubblici non sono indicati nel Piano di Londra bensì in altri documenti dettaglio come nel caso del corridoio Thames Gateway, dove il disegno del verde è specificato sotto forma di linee guida pubblicate dalla Regione (figura 2).

4. Barking Riverside: un progetto di rigenerazione urbana nella