Il modello svizzero

L’attuale cornice delle relazioni tra l’UE e la Svizzera è frutto di oltre 50 anni di cooperazione che hanno portato alla conclusione di una serie di accordi settoriali242, che sono stati riuniti in due «pacchetti di accordi».

La Svizzera è uno degli Stati fondatori dell’EFTA ed insieme agli altri Stati EFTA aveva firmato con l’allora Comunità europea (CE) l’accordo sullo Spazio economico europeo (SEE). Tuttavia, a seguito del rifiuto popolare di aderire al SEE, manifestato in un referendum tenutosi il 6 dicembre 1992243, le parti si sono dovute sforzare di costruire un altro tipo di relazione che permettesse di ravvicinare la Svizzera allo sviluppo e all’allargamento che la CE stava avendo durante gli anni della negoziazione e conclusione dell’accordo SEE244.

Alla fine del 1993 l’UE si è dichiarata pronta ad avviare i negoziati accettando la proposta del Consiglio federale svizzero di potenziare le loro relazioni seguendo un approccio bilaterale. Occorre notare che questa politica, sfociata nella negoziazione e conclusione di pacchetti di accordi riguardanti moltissimi settori, ha avuto infine

enforcement of relevant legislation in the EEA EFTA states] In this context, the Council strongly emphasises the need for renewed efforts in order to ensure homogeneity and legal certainty in the European Economic Area. The Council notes in particular that the questioning of the EEA relevance of EU legislation by the EEA EFTA states, the extensive use made of the possibility under the Agreement to request adaptations and exceptions, as well as delays in the clearance of constitutional requirements and in the implementation and enforcement of already adopted EEA legislation in the EEA EFTA states contribute to a fragmentation of the internal market and ot asymmetric rights and obligations for economic operators.».

242 FEDERAL DEPARTMENT OF FOREIGN AFFAIRS FDFA, Switzerland and the European Union, Bern, 2016, p. 22.

243 A. LAZOWSKI, Switzerland, in S. BLOCKLMANS e A. LAZOWSKI (a curadi), The European Union

and Its Neighbours, Hague, 2006, p. 153 in cui l’autore soffermandosi sulle conseguenze a breve e a

lungo termine, del rifiuto all’adesione allo Spazio Economico Europeo, afferma che: «looking at its results and consequences from the perspective of more than ten years, it is easy to conclude that this plebiscite had a number of short and long-term implications for both sides. The referendum […] forced the Swiss Government to withdraw from the EEA but also led to the formal suspension of its EEC membership application. […] The fiasco referendum also had long-term implications. It became clear that Switzerland’s membership in both organizations had to be removed from agenda. It also forced both parties to find a smart and effective way of bringing Switzerland close to the developing and enlarging Union (to mutual benefit).».

l’effetto di ricostruire almeno in parte il contenuto dell’Accordo SEE, permettendo tuttavia un accesso minore al mercato interno245.

Gli accordi sono stati riuniti in due pacchetti: i cd. Accordi bilaterali I – che riguardano la libera circolazione delle persone, gli ostacoli tecnici al commercio, gli appalti pubblici, l’agricoltura, i trasporti terrestri, il trasporto aereo e la ricerca – firmati nel 1999 ed entrati in vigore nel 2002, garantendo, a completamento dell’Accordo di libero scambio concluso nel 1972, un più ampio accesso al mercato interno dell’UE246; i cd. Accordi bilaterali II, firmati nel 2004, prendono in considerazione altri aspetti di tipo economico come l’industria alimentare ed il turismo ma estendono la cooperazione anche in aree politiche sensibili come la sicurezza, il diritto di asilo e l’ambiente247.

Per quanto riguarda gli scambi commerciali, la Svizzera ha concluso nel 1972 un classico accordo di libero scambio248 che prevede la possibilità di far circolare liberamente tutti i prodotti industriali, a condizione che provengano dal territorio di una delle due parti contraenti, e proibisce di imporre alle importazioni restrizioni di tipo quantitativo e misure ad effetto equivalente249. Tuttavia, tra i numerosi accordi conclusi non ne esiste ancora uno che abbia liberalizzato i servizi a livello generale, essendo state interrotte nel 2003 le trattative di comune accordo, a causa di numerose questioni in sospeso250. La Svizzera, dunque, avendo concluso solo un accordo relativo all’assicurazione sulla vita e non avendone nessuno disciplinante i servizi finanziari, ha un accesso fortemente limitato al mercato interno dell’UE circa questo settore251.

Occorre notare che gli accordi svizzeri poggiano o sull’equivalenza delle legislazioni, come nel caso dell’Accordo sull’abolizione degli ostacoli tecnici al commercio, oppure su un’incorporazione dell’acquis comunitario nell’ordinamento

245 M. EMERSON, Which model for Brexit?, cit., p. 3.

246 Per gli accordi bilaterali quando la Commissione accettò di negoziare pose la condizione che questi fossero negoziati in parallelo in quanto mutui vantaggi si potevano ottenere solamente se considerati nel loro complesso. Inoltre gli accordi sono stati legati tra loro giuridicamente attraverso una cd. “clausola ghigliottina” in base alla quale se uno degli accordi non fosse stato promulgato anche i rimanenti venivano considerati abrogati.

247 Per un’analisi chiara e dettagliata di ogni accordo compreso nei pacchetti I e II DIPARTIMENTO FEDERALE DEGLI AFFARI ESTERI DFAE, Gli accordi bilaterali Svizzera-Unione Europea, Bern, 2016.

248 Agreement between the European Economic Community and the Swiss Confederation, 1972, in Official Journal L 300, 31/12/1972, pp. 0189-1280.

249 J. CARMONA,C.C.CÎRLIG,G.SGUEO Uk withdrawal from the European Union, cit., p. 26.

250 Ivi, p. 8.

nazionale svizzero252, come nel caso dell’Accordo sul traffico aereo e dell’Accordo di

Schengen. Quando gli accordi si basano sull’adozione del diritto europeo si pongono alcuni problemi: il primo interrogativo riguarda la via per assicurare un’omogeneità nell’applicazione e nell’interpretazione del diritto europeo, mentre il secondo riguarda l’adattamento del diritto svizzero alle modifiche di una previgente legge o l’introduzione di una nuova normativa europea253.

Infatti, a differenza della legislazione UE che è dinamica in quanto si evolve attraverso la legislazione e la giurisprudenza, gli accordi svizzeri hanno una natura formalmente statica nel senso che riconoscono solamente la legislazione del settore considerato alla data in cui è avvenuta la firma dell’accordo254. Infatti, gli accordi sono tutti basati su un modello di cooperazione internazionale, perciò la Svizzera, sottoscrivendoli, non ha trasferito nessuna competenza di tipo legislativo o giudiziario alle istituzioni UE255, ad eccezione di un singolo caso256. Di conseguenza, quando si vuole modificare l’accordo nella sostanza, è sempre richiesto il consenso delle parti, necessitando di volta in volta una negoziazione257.

La Svizzera non ha il dovere di assicurare la conformità del diritto nazionale con la legislazione dell’UE258, ma in realtà si trova in una situazione de facto molto simile agli Stati SEE, in quanto è “obbligata”, al fine di mantenere l’accesso al mercato europeo, a recepire all’interno del proprio ordinamento i regolamenti e le direttive europee e ad adeguarsi all’interpretazione della Corte di giustizia259. Nonostante ciò,

252 DIPARTIMENTO FEDERALE DEGLI AFFARI ESTERI DFAE, Gli accordi bilaterali Svizzera-Unione

Europea, cit., p. 9.

253 Per una riflessione sui rischi che i modelli di integrazione settoriale come quello svizzero (“enhanced bilateralism”) e norvegese (“enhanced multilateralism”) possono comportare sulla creazione di uno spazio europeo omogeneo si veda A. LAZOWSKI, Enhanced Multilateralism and

Enhanced Bilateralism: Integration Without Membership in the European Union, in Common Market Law Review, 2008, pp. 1433-1458.

254 D.BUCHAN, Outsiders on the inside: Swiss and Norwegian lessons for the UK, in Centre of

European Reform, settembre 2012, p. 6.

255 DIPARTIMENTO FEDERALE DEGLI AFFARI ESTERI DFAE,Gli accordi bilaterali, cit., p. 9.

256 La Commissione e la Corte di giustizia hanno competenze di controllo e di applicazione delle regole riguardanti la concorrenza nel trasporto aereo, ad eccezione degli aiuti di stato e la restrizione dei diritti di atterraggio in territorio svizzero per ragioni ecologiche.

257 V.MILLER, Leaving the UE, in House of Commons Library, 1 luglio 2013, p. 21.

Quando le parti accordano di modificare un accordo di solito vengono fatti emendamenti ad un allegato invece che una modifica al testo dell’Accordo, in quanto ciò richiederebbe la ratifica parlamentare da parte di tutti gli Stati membri, oltre che del Parlamento europeo e svizzero.

258 HMGOVERNMENT, Alternatives to membership, cit., p. 26.

259 J.C. PIRIS, If the UK votes to leave. The seven alternatives to EU membership, in Centre for

ed oltre tutto in misura inferiore agli Stati SEE, non ha la possibilità di avere influenza sul processo di formazione delle leggi europee, non avendo nemmeno il diritto di essere consultata sui disegni di legge della Commissione europea260.

Come è noto, la struttura istituzionale del sistema svizzero è caratterizzata da una frammentarietà ed una mancanza di uniformità e di coerenza.

In primo luogo, non sono previste delle istituzioni con competenze estese orizzontalmente a tutti i settori ma al contrario quasi ogni accordo istituisce un diverso Comitato misto, composto al suo interno da entrambe le parti titolari dei medesimi diritti, che ha il principale compito di gestire e sviluppare ulteriormente l’accordo261.

In secondo luogo, mancano in generale dei meccanismi di esecuzione degli accordi e ciascuna parte è responsabile della loro corretta attuazione all’interno del proprio territorio262. I Comitati possono fungere da foro ove le parti possono consultarsi, scambiarsi informazioni o dialogare in caso di conflitto263 ma solo in alcuni casi, come per l’Accordo di Schengen, hanno un potere quasi-giurisdizionale, essendo deputati, tra l’altro, a risolvere le controversie che nascono dalle interpretazioni sostanzialmente divergenti da parte della Corte di giustizia e delle Corti e autorità amministrative svizzere264.

In merito alle questioni istituzionali, il Consiglio nel 2010 e il Consiglio europeo nel 2012 hanno espresso delle posizioni negative riguardo allo stato corrente delle relazioni. In sostanza si ritiene che l’approccio della Svizzera di partecipare alle politiche UE e ai suoi programmi tramite accordi settoriali ha raggiunto i suoi limiti e deve essere riconsiderato in quanto mette a rischio l’interpretazione e l’applicazione omogenea delle regole del mercato interno, aumenta l’incertezza giuridica ed è infinitamente più difficile da gestire265.

Attualmente sono in corso dei negoziati tra la Svizzera e l’Unione europea, avviati il 22 maggio 2014, al fine di trovare meccanismi in grado di assicurare un’applicazione più efficace e uniforme degli accordi (precedenti e futuri) che riguardano l’accesso al mercato dell’UE.

260 D. BUCHAN, Outsiders on the inside, cit., p. 6.

261 A. LAZOWSKI, Switzerland, cit., p. 158.

262 DIPARTIMENTO FEDERALE DEGLI AFFARI ESTERI DFAE,Gli accordi bilaterali, cit., p. 9.

263 Ibidem.

264 Ibidem.

Si deve far notare che il mandato del Consiglio europeo per la negoziazione di questo tema delinea una struttura istituzionale in realtà più incisiva rispetto a quella esistente nell’ambito dell’Accordo SEE, proponendo di affidare i poteri di vigilanza, di decisione e di esecuzione direttamente in capo alle istituzioni UE266. Il mandato propone inoltre di concedere un limite di tempo massimo entro il quale la Svizzera dovrebbe recepire internamente gli aggiornamenti del diritto europeo e dichiara fermamente che non potranno esserci ulteriori accordi con la Svizzera al fine di ampliare l’accesso al mercato interno, prima della conclusione di un accordo relativo alle questioni istituzionali267.