Il bene della salute è tutelato dall’art. 32 della Costituzione, non solo come interesse della collettività, ma soprattutto come diritto fondamentale del singolo. In quanto tale, esso deve essere garantito, almeno nel suo nucleo essenziale a tutti gli individui indipendentemente dal possesso della cittadinanza italiana. Non a caso nella giurisprudenza costituzionale, in particolar modo dagli inizi degli anni ‘90 in poi, emerge sistematicamente una forma di sindacato in merito alle scelte legislative nell’ambito della tutela
65 Biondini Dal Monte F., Lo stato sociale di fronte alle migrazioni. Diritti sociali, appartenenza
e dignità della persona, Comunicazione del Convegno di Trapani su i Diritti sociali, in
della salute che ha come parametro di riferimento il cd nucleo irriducibile del diritto. La giurisprudenza ha, infatti, più volte confermato il principio in base al quale il diritto ai trattamenti necessari per la tutela della salute è costituzionalmente condizionato dalle esigenze di bilanciamento con altri interessi, come ad esempio quello economico-finanziario, ma deve garantire sempre il nucleo irriducibile del diritto alla salute protetto dalla Costituzione come ambito inviolabile della dignità umana, il quale impone di impedire la costituzione di situazioni prive di tutela che possano pregiudicare l’attuazione di quel diritto. Tale nucleo irriducibile deve essere riconosciuto anche agli stranieri, indipendentemente dal rispetto delle norme che regolano l’ingresso e il soggiorno nello Stato.66
Rispetto all’assistenza sanitaria si manifesta una duplice tendenza della Corte Costituzionale; da un lato il diritto alla salute viene espressamente definito come “diritto primario e fondamentale che richiede una completa ed esaustiva protezione”67 in attuazione del quale “l’infermo, cittadino o straniero, assurge nella novella concezione dell’assistenza ospedaliera, alla dignità di legittimo utente di un pubblico servizio, cui ha pieno e incondizionato diritto, e che gli vien reso, in adempimento di un inderogabile dovere di solidarietà umana e sociale, da apparati di personale e di attrezzature a ciò strumentalmente preordinati, e che in ciò trovano la loro stessa ragion d'essere”68. Dall’altro lato tuttavia l’effettiva attuazione del diritto alla salute risulta condizionata, poiché il legislatore deve bilanciare la sua attuazione con altri interessi costituzionalmente protetti69. Il diritto a ricevere prestazioni sanitarie è condizionato sia dai limiti oggettivi che il legislatore incontra in relazione alle risorse organizzative e finanziarie, come sottolineato dalla sent. n. 509/2000, sia dalla necessità di garantire la
66 Corte Cost. sent. nn. 252/2001. 67 Corte Cost sent. n. 992 del 1982.
68 Penasa S. Diritto alla salute, diritto di tutti? Riflessioni a prima lettura sulle possibili
innovazioni legislative in materia di accesso alle cure degli stranieri irregolari, nel Forum di Quaderni costituzionali, in www.forumcostituzionale.it.
69 Corte Cost. sent. nn. sentenza 267/1998, ma anche nn. 304 e 218/1994, 247/1992 e
sicurezza pubblica e di disciplinare le politiche di immigrazione nel territorio italiano.
La giurisprudenza costituzionale ha riconosciuto inoltre al legislatore un’ampia discrezionalità nel bilanciamento e nella graduazione degli interventi in favore dei diritti “costosi”, nei quali rientrano le scelte concernenti la determinazione delle politiche pubbliche in materia di previdenza e assistenza sanitaria.
Data tale ampia discrezionalità, ci si può legittimamente domandare, fino a che punto il legislatore può limitare l’attuazione del diritto alla salute e se possa individuare particolari categorie di beneficiari a esclusione di altri, e in particolare, se possono venire esclusi gli stranieri.
Per rispondere a suddetto quesito si può innanzitutto analizzare la giurisprudenza della Corte Costituzionale che ha individuato un limite preciso entro il quale il legislatore è legittimato a bilanciare il diritto all’assistenza sanitaria con ulteriori interessi costituzionali: «il nucleo irriducibile del diritto alla salute protetto dalla Costituzione come ambito inviolabile della dignità umana, il quale impone di impedire la costituzione di situazioni prive di tutela, che possano appunto pregiudicare l'attuazione di quel diritto» (sentenza n. 509/00, ma prima sent. nn. 267/98 e 309/99). Per quanto riguarda invece la possibilità di escludere gli stranieri dalla tutela della salute si può individuare una risposta univoca della Corte Cost. nella sent. n. 252 del 2001 dove si afferma che: “il nucleo irriducibile di tutela della salute quale fondamentale della persona deve essere riconosciuto anche agli stranieri, qualunque sia la loro posizione rispetto alle norme che regolano l’ingresso ed il soggiorno nello Stato, pur potendo il legislatore prevedere diverse modalità di esercizio dello stesso70”.
Esiste quindi una gamma di prestazioni essenziali dovute a tutti gli stranieri a prescindere dalla loro presenza regolare sul territorio individuate dall’art. 35
70Algostino A., Espulsione dello straniero tutela del diritto alla salute: spetta al giudice
del d.slg 286/199871. Tale art. stabilisce che agli immigrati in ogni caso deve essere riconosciuto il diritto “alle cure ambulatoriali e ospedaliere urgenti o comunque essenziali, ancorché continuative, per malattia e infortunio e sono estesi i programmi di medicina preventiva”.
Il diritto all’assistenza sanitaria indicato dall’art 35 T.U. Immigrazione, che individua quindi il nucleo essenziale, incomprimibile e irriducibile del diritto alla salute, è stato inoltre oggetto di interpretazione estensiva sia da parte della giurisprudenza costituzionale, sia da parte della giurisprudenza di legittimità.
Con la sent. n. 252 del 2001 la Corte Cost. ha fornito un criterio attraverso il quale è possibile far rientrare le prestazioni sanitarie tra quelli urgenti ed essenziali di cui all’art. 35 3° comma T.U. Immigrazione: il riconoscimento delle prestazioni sanitarie ed urgenti deve essere effettuato con riferimento alle reali condizioni di salute del soggetto, attraverso una valutazione caso per caso, frutto di apprezzamento del personale sanitario72.
Dall’altro lato la Corte di Cassazione con la sent. n. 20561 del 2006 ha affermato che la tutela garantita dall’art. 35 va oltre le cure di medicina d’urgenza o di pronto soccorso “ricomprendendo, come impongono evidenti ragioni di prevalenza del valore universale e costituzionale alla salute, quelle prestazioni essenziali per la vita dello straniero che i presidi sanitari pubblici debbono completare nell'arco di tempo necessario e sufficiente secondo scienza medica e possibilità concrete» in modo da permettere che “la garanzia normativa sia conforme al dettato costituzionale73”.
L’art. 35 T.U. costituisce una norma che dà attuazione al diritto costituzionale all’accesso all’assistenza sanitaria degli immigrati presenti sul territorio italiano, poiché coincide con il nucleo essenziale del diritto alla salute cosi
71Cd. T. U. in materia di immigrazione.
72 Per approfondimenti su tale decisione, vedi il commento di A. Algostino, Espulsione dello
straniero e tutela del diritto alla salute: spetta al giudice decidere caso per caso, in Giur.it. 2002 pag. 909.
73Penasa S. Diritto alla salute, diritto di tutti? Riflessioni a prima lettura sulle possibili
innovazioni legislative in materia di accesso alle cure degli stranieri irregolari, nel Forum di Quaderni costituzionali, in www.forumcostituzionale.it.
come tutelato dall’art. 32 Cost. Tale nucleo essenziale costituisce uno dei principali limiti all’ampia discrezionalità garantita dall’ordinamento al legislatore, esso è tenuto infatti a disciplinare il diritto all’assistenza sanitaria garantendo le condizioni organizzative, giuridiche ed economiche per il suo effettivo esercizio, e in ogni caso non può intervenire in modo da pregiudicarne l’attuazione in condizioni di parità con i cittadini italiani74.