CAPITOLO 2 – IL PERCORSO EVOLUTIVO DELLA REGOLAMENTAZIONE SIEG
2.3. Il pacchetto Almunia
La disciplina in materia di compensazioni è stata aggiornata dalla Commissione europea con la pubblicazione del c.d. “Pacchetto Almunia” – che ha sostituito il precedente Pacchetto Monti-Kroes – nel 2011251. Questo fa parte di una più ampia iniziativa adottata dalla Commissione europea, volta a modernizzare il mercato unico (European Commission’s Single Market “Europe 2020’ programme)252.
La sostituzione del precedente pacchetto è avvenuta sulla scia di un’indagine condotta dalla Commissione, dal 2008 in poi, al termine della quale, la stessa ha rilevato un generale apprezzamento per l’impianto del 2005 ma con una aspirazione a maggiori chiarimenti in merito a nozioni chiave del settore, oltre ad una semplificazione dello stesso253. Ecco dunque che, “oltre a confermare l’importanza dei servizi di interesse economico generale per la crescita economica e la coesione sociale”254, lo scopo del nuovo impianto normativo, per come asserito anche dal suo relatore, Joaquin Almunia, era quello di offrire agli Stati membri un “quadro più semplice, più chiaro e più flessibile per sostenere l’erogazione ai cittadini di servizi pubblici di alta qualità”255.
250 De Caterini P., Quattro studi in materia di Aiuti di Stato, cit., pp. 125 e ss. 251 Schettino A., La disciplina sugli aiuti di Stato nel settore sanitario, cit., pag. 130. Vedi anche Bruzzone G., Marzulli R. e altri., Aiuti di Stato e servizi pubblici locali, cit., pp. 4-5. Pace L., Dizionario sistematico del diritto della concorrenza, cit., pp. 531- 535.
252 Szyszczak E., Services of General Economic Interest and State Measures Affecting Competition, Journal of European Competition Law & Practice, Vol. 4, N. 6, 2013, pag. 514.
253 Bruzzone G., Marzulli R. e altri., Aiuti di Stato e servizi pubblici locali, cit., pp. 4- 5. Vedi anche Mathà T., Schuster A., e altri, Manuale sul diritto degli aiuti di stato, cit., pp. 15 e ss.
254 Bruzzone G., Marzulli R. e altri., Aiuti di Stato e servizi pubblici locali, cit., pp. 4- 5.
255 Gyselen L., Public Service and EU Competition Law, cit., pag. 574. Vedi anche Commissione europea, Aiuti di Stato: Commissione adotta nuove disposizioni sui
servizi di interesse economico generale (SIEG), Comunicato stampa, Bruxelles, 2011,
Allo stesso modo, rimarcare l’attività di controllo, sull’utilizzo delle risorse pubbliche256, della Commissione in merito alle compensazioni garantite alle imprese incaricate di detti servizi pubblici257.
Il pacchetto Almunia sugli aiuti di Stato ai SIEG è composto da quattro strumenti, che si applicheranno a tutte le autorità, da quella nazionale a quella regionale e locale. Questi strumenti, concedono una compensazione per la prestazione di servizi di interesse generale:
1) la Comunicazione 2012/C 8/02; 2) il Regolamento De Minimis 360/2012; 3) la decisione 2012/21/UE;
4) la comunicazione 2012/C 8/03.
La comunicazione 2012/C 8/02258 chiarisce alcune nozioni rilevanti per l’applicazione della disciplina degli aiuti di Stato in questo settore, dal concetto di aiuto, di SIEG, di attività economica, con un occhio di riguardo in merito alle condizioni che debbano essere soddisfatte per escludere ai sensi dei criteri Altmark, che la compensazione costituisca un aiuto ex art. 107259;
Il regolamento de minimis260, adottato nell’aprile del 2012, è finalizzato ad una definizione completa per il settore dei SIEG, determinando soglie al di sotto delle quali le compensazioni, poste in essere per la salvaguardia degli obblighi di servizio pubblico, non
256 Bruzzone G., Marzulli R. e altri., Aiuti di Stato e servizi pubblici locali, cit., pp. 4- 5.
257 Commissione europea, Aiuti di Stato, cit., pag. 1.
258 Commissione europea, Comunicazione della Commissione sull’applicazione delle
norme dell’Unione europea in materia di aiuti di Stato alla compensazione concessa per la prestazione di servizi di interesse economico generale, cit.
259 Commissione europea, Aiuti di Stato, cit., pag. 2. Vedi anche Bruzzone G., Marzulli R. e altri., Aiuti di Stato e servizi pubblici locali, cit., pp. 4-5.
260 Commissione europea, Regolamento (UE) n. 360/2012 della Commissione, del 25
aprile 2012, relativo all’applicazione degli articoli 107 e 108 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea agli aiuti di importanza minore («de minimis») concessi ad imprese che forniscono servizi di interesse economico generale, Gazzetta
Ufficiale dell’Unione europea. Vedi anche Mathà T., Schuster A., e altri, Manuale sul
costituiscano una distorsione alla concorrenza e dunque non debbano essere verificate e notificate ai sensi dell’art. 107261. Tale compensazione è fissata per i SIEG a 500.000 euro, nell’arco di 3 esercizi finanziari262. Lo stesso regolamento si applica solamente a quei settori ove in gioco vi sia un aiuto di Stato trasparente, vale a dire un aiuto di Stato del quale si possa calcolare nel dettaglio il valore in anticipo, senza dover intraprendere una valutazione di rischio263. Si tenga presente che, nonostante questi non debbano essere notificati ex ante, nulla impedisce alla Commissione di porre in essere un controllo ex post al fine di verificare il rispetto delle condizioni del regolamento264.
La decisione 2012/21/UE265 della Commissione, stabilisce le condizioni in presenza delle quali un aiuto in forma di compensazione è esentato dall’obbligo di notifica preventiva perché si presume che soddisfi le condizioni dell’articolo 106(2) TFUE266. In altri termini, stiamo trattando di compensazioni esenti dall’obbligo di notifica che non soddisfano i criteri Altmark e non rientrano nella disciplina del regolamento de minimis ma che siano compatibili ex art. 106(2)267. L’esenzione dall’obbligo di notifica si applica “a compensazioni di
importo inferiore annuo a 15 milioni di euro per la prestazione di SIEG in settori diversi da quello dei trasporti e delle relative infrastrutture”268. La soglia è stata abbassata rispetto ai precedenti 30
261 Commissione europea, Aiuti di Stato, cit., pag. 1. Vedi anche Bruzzone G., Marzulli R. e altri., Aiuti di Stato e servizi pubblici locali, cit., pp. 4-5.
262 Bruzzone G., Marzulli R. e altri., Aiuti di Stato e servizi pubblici locali, cit., pag. 7. 263 Géradin D., The New SGEI Package, cit., pag. 2. Vedi anche Szyszczak E., Modernising State Aid and the Financing of SGEI, cit., pag. 336.
264 Bruzzone G., Marzulli R. e altri., Aiuti di Stato e servizi pubblici locali, cit., pag. 7. 265 Commissione europea, Decisione della Commissione del 20 dicembre 2011
riguardante l’applicazione delle disposizioni dell’articolo 106, paragrafo 2, cit. Vedi
anche Szyszczak E., Modernising State Aid and the Financing of SGEI, cit., pp. 340- 341.
266 Bruzzone G., Marzulli R. e altri., Aiuti di Stato e servizi pubblici locali, cit., pag. 7. 267 Ivi.
268 Commissione europea, Decisione della Commissione del 20 dicembre 2011
riguardante l’applicazione delle disposizioni dell’articolo 106, paragrafo 2, cit., 7/7,
milioni, al fine di venire incontro alle preoccupazioni sorte intorno alla stessa, considerata da molti fin troppo alta, responsabile infatti di aver sottratto al controllo della Commissione svariati casi nel corso degli anni269; “a compensazioni di SIEG da parte di ospedali che forniscono
cure mediche, compresi, ove del caso, servizi di emergenza”270; compensazioni per la prestazione di SIEG rispondenti ad esigenze sociali in materia di assistenza sanitaria […], edilizia sociale e assistenza e inclusione sociale di gruppi vulnerabili; ecc.”271. Per
quanto concerne il nostro studio sul settore sanitario, bisogna rilevare che questa decisione ha confermato il regime di favore introdotto per la prima volta nel pacchetto Monti-Kroes per le compensazioni dei SIEG nel settore sanitario, a tutela delle specifiche dell’area272. Infatti, a parere della Commissione, nella fase di sviluppo in cui si trova il mercato interno, “il livello di distorsione della concorrenza nel settore sanitario non è necessariamente proporzionale al livello dei fatturati e delle compensazioni”273. Di conseguenza, gli ospedali che forniscono cure mediche potranno usufruire dell’esenzione anche nel caso in cui l’importo della compensazione ricevuta ecceda la soglia generale stabilita nella decisione per l’obbligo di notifica (15 milioni)274. Ciò assodato, la Commissione è andata oltre ed ha allargato l’esenzione ad un più ampio spettro di servizi sociali275. L’esonero è però subordinato
269 Bruzzone G., Marzulli R. e altri., Aiuti di Stato e servizi pubblici locali, cit., pag. 8. Vedi anche Commissione europea, Aiuti di Stato, cit., pag. 2.
270 Commissione europea, Decisione della Commissione del 20 dicembre 2011
riguardante l’applicazione delle disposizioni dell’articolo 106, paragrafo 2, cit., 7/7,
punto 1 l. b).
271 Ibidem, 7/7, punto 1 l. c).
272 Schettino A., La disciplina sugli aiuti di Stato nel settore sanitario, cit., pag. 131. 273 Schettino A., La disciplina sugli aiuti di Stato nel settore sanitario, cit., pag. 131. Vedi anche Pace L., Dizionario sistematico del diritto della concorrenza, cit., pag. 533. 274 Gyselen L., Public Service and EU Competition Law, cit., pag. 576. Vedi anche Schettino A., La disciplina sugli aiuti di Stato nel settore sanitario, cit., pag. 131; Pace L., Dizionario sistematico del diritto della concorrenza, cit., pag. 533.
275 Hancher L., Sauter W., This won’t hurt a bit, cit., pag. 4. Più nello specifico: compensazioni per la prestazione di servizi di interesse economico generale rispondenti ad esigenze sociali in materia di assistenza sanitaria, assistenza di lunga durata, servizi per l’infanzia, accesso e reintegrazione nel mercato del lavoro, edilizia sociale e assistenza e inclusione sociale di gruppi vulnerabili (Commissione europea,
al conseguimento di due ulteriori condizioni: la definizione esaustiva delle modalità di conferimento dell’incarico, per come richiesto anche dalle prime due condizioni Altmark e dalla definizione dell’importo della compensazione, per come richiesto dalla terza condizione Altmark276. Da ultimo, si rilevi che, questo trattamento di favore nel settore sanitario sembra sia rivolto all’esigenza di prevenire un’ingerenza eccessiva da parte dell’Unione europea nelle politiche nazionali, oltre alla rilevanza sociale dell’assistenza prestata nel settore dei SSN277.
La comunicazione 2012/C 8/03278 (denominata “disciplina” o
framework) in cui la Commissione definisce i criteri che andrà ad
adoperare per la valutazione ai sensi dell’art. 106(2), degli aiuti ancora soggetti ad obbligo di notifica. Si tratta di una disciplina avente ad oggetto grandi importi concessi a titolo di compensazione ad operatori agenti al di fuori dei servizi sociali279. In questo caso, se la compensazione degli obblighi di servizio pubblico, non è inquadrabile in alcuna delle precedenti normative ed affinché la stessa possa essere considerata compatibile con il mercato unico e quindi rientrare nella casistica predisposta dall’art. 106(2), sarà lo stesso beneficiario dell’aiuto che dovrà ex ante notificarla alla commissione, rispettando i requisiti avanzati dalla disciplina, come l’efficienza, la proporzionalità e la non discriminazione derivante dal trattamento verso i diversi fornitori di obbligazioni di servizio pubblico280; oppure, assicurare che la stessa sia fondamentale per assicurare l’adempimento del servizio pubblico281.
Decisione della Commissione del 20 dicembre 2011 riguardante l’applicazione delle disposizioni dell’articolo 106, paragrafo 2, cit., 7/7, punto 1 l. c).
276 Schettino A., La disciplina sugli aiuti di Stato nel settore sanitario, cit., pag. 131. 277 Ibidem, pag. 132.
278 Szyszczak E., Modernising State Aid and the Financing of SGEI, cit., pag. 342. 279 Commissione europea, Aiuti di Stato, cit., pag. 2.
280 Szyszczak E., Modernising State Aid and the Financing of SGEI, cit., pag. 342. 281 Bruzzone G., Marzulli R. e altri., Aiuti di Stato e servizi pubblici locali, cit., pp. 8 e ss.
Il Pacchetto Almunia è dunque una scaletta, per gradi, che va delineando un sistema di verificazione della compatibilità delle compensazioni per gli obblighi di servizio pubblico282. L’impostazione di base del precedente pacchetto, rivista alla luce delle difficoltà e dei bisogni di chiarimento, hanno offerto un approccio nel pacchetto 2011 più prescrittivo e rigoroso, capace di garantire una maggiore trasparenza nel finanziamento di un SIEG e nella sua costituzione283. La prescrittibilità, l’insistente volontà di definire che cosa sia un SIEG sembra quasi voler limitare la discrezionalità degli Stati nella loro definizione, arrogando maggiori poteri alla Commissione stessa284. In quest’opera di rivisitazione e puntualizzazione della materia, la Commissione nella bramosia di perseguire chiarezza e semplificazione nel settore, è anche finita con l’introdurre inconsistenze tali da lasciare alla stessa margini di discrezionalità in una futura interpretazione della disciplina285.