CAPITOLO 3 – LA GIURISPRUDENZA EUROPEA IN MATERIA SANITARIA
3.3.2. La sentenza DZP c Commissione
La ricorrente DZP, il 24 aprile 2015, ha depositato presso la cancelleria del Tribunale il ricorso in questione. Questa, più l’interveniente UZP, hanno chiesto l’annullamento della decisione della Commissione, la Repubblica slovacca e la Commissione, il respingimento del ricorso in quanto infondato381. A sostegno del proprio ricorso, la ricorrente, deduce due motivi:
Il primo motivo riguarda l'errore di diritto commesso dalla Commissione nell'interpretazione della nozione di impresa ai sensi dell'articolo 107(1), TFUE. Tale motivo consiste essenzialmente in due denunce. La prima censura riguarda la nozione di impresa ai sensi dell'articolo 107(1) TFUE, secondo la quale la Commissione ha interpretato il concetto in modo troppo restrittivo quando ha limitato la sua revisione alle attività svolte da SZP e VšZP nel contesto dell’unico sistema di assicurazione sanitaria obbligatoria, mentre avrebbe dovuto esaminare se SZP e VšZP non
379 DZP c. Commissione, cit., par. 15. 380 Ibidem, par. 21.
potessero essere considerate come esercenti attività economiche, anche al di fuori del settore dell'assicurazione obbligatoria delle assicurazioni sanitarie. La seconda censura riguarda il concetto di attività economica che la Commissione avrebbe presumibilmente interpretato erroneamente concludendo che l'attività di assicurazione sanitaria obbligatoria in Slovacchia non era un'attività economica e, di conseguenza, SZP e VšZP non possono essere classificate come imprese382.
Il secondo motivo riguarda, in primo luogo, gli errori di diritto e di valutazione commessi dalla Commissione al momento della conclusione – dopo aver accertato e applicato i criteri per la determinazione della natura del regime di assicurazione –, ritenendo che non si potesse considerare che SZP e VšZP svolgessero un'attività economica; in secondo luogo, il ragionamento inadeguato nella decisione impugnata383.
Per quanto riguarda il secondo motivo, il Tribunale ritiene, prima di tutto, di dover rilevare l’errore di valutazione commesso dalla Commissione in merito al carattere economico dell’attività di fornitura di un’assicurazione malattia obbligatoria384. Per la Commissione, infatti, le misure oggetto d’esame non costituivano aiuto di Stato, giacché l’attività di assicurazione obbligatoria delle cure medico-sanitarie, non poteva essere considerata un’attività economica e non poteva essere
382 Ibidem, par. 37. 383 Ibidem, par. 38.
384 In via preliminare, occorre ricordare che l'aiuto di Stato, come definito nel Trattato, è un concetto giuridico che deve essere interpretato sulla base di elementi obiettivi. Per tale ragione, il giudice dell'Unione europea deve, in linea di principio, tenuto conto sia delle caratteristiche specifiche del caso dinanzi ad esso, sia della natura tecnica o complessa delle valutazioni della Commissione, effettuare un riesame globale del carattere nell'ambito di applicazione dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE (DZP c. Commissione, cit. par. 40).
considerata come tale in quanto, diversi fattori avevano dimostrato che gli aspetti sociali, solidaristici, erano il regime predominante rispetto agli elementi economici385. A tal riguardo, la Commissione, prendendo in esame gli elementi caratterizzanti l’impresa – per come concepita a livello di unione386 –, fa notare che, nel settore della sicurezza sociale, la Corte di Giustizia ha affermato che “taluni organismi incaricati della gestione delle assicurazioni sanitarie legali e dei regimi di assicurazione vecchiaia perseguono un obiettivo esclusivamente sociale e non svolgono attività economica. La Corte di giustizia ha ritenuto che ciò avvenisse nel caso delle casse malattia che si limitavano ad applicare la legge e non potevano influenzare l'ammontare dei contributi, l'uso delle attività e la fissazione del livello delle prestazioni. La loro attività, basata sul principio della solidarietà nazionale, era del tutto senza scopo di lucro e le prestazioni versate erano prestazioni legali che non avevano alcun rapporto con l'importo dei contributi”387. Però, questo non è sufficiente, perché sempre la Corte, ha anche dichiarato come le organizzazioni senza scopo di lucro, che contribuiscono alla gestione del sistema di sicurezza sociale e soggette al principio di solidarietà, possono essere considerate come aventi un’attività economica388. Per cui, è desumibile che l’obiettivo sociale di un regime di assicurazione malattia non è di per sé esimente affinché si possa ritenere che l’attività non sia economica. Occorre esaminare infatti, in aggiunta, se tale regime
385 Ibidem, parr. 41-44. Dunque, per la Commissione, SZP e VšZP, non potevano essere classificate come imprese ai sensi dell'articolo 107(1) TFUE (DZP c. Commissione, cit. par. 41).
386 Si richiami come, per la Corte, la qualifica di "aiuto di Stato" ai sensi dell'articolo 107(1) TFUE richiede che tutte le condizioni previste da tale disposizione siano soddisfatte. In primo luogo, ci deve essere un intervento da parte dello Stato o attraverso risorse statali. In secondo luogo, l'intervento dev'essere suscettibile di pregiudicare il commercio tra Stati membri. In terzo luogo, deve conferire un vantaggio selettivo al destinatario. In quarto luogo, deve falsare o minacciare di falsare la concorrenza. Inoltre, il divieto di cui all’art. 107(1) TFUE si applica alle attività delle imprese e tale è qualsiasi entità che esercita un’attività economica, indipendentemente dal suo status giuridico e dal modo in cui è finanziata (vedi 1.4.2. e 1.4.4.).
387 DZP c. Commissione, cit. par. 49. 388 Ibidem, cit. par. 50.
possa essere considerato un’applicazione del principio di solidarietà e se possa essere soggetto al controllo da parte dello Stato che l’ha istituito389. Il Tribunale dovette dunque esaminare, alla luce di tali considerazioni, se la Commissione avesse commesso un errore di valutazione concludendo, al punto 95 della decisione impugnata, che l'obiettivo di lucro perseguito dalle compagnie di assicurazione malattia e gli elementi di concorrenza presenti nel settore assicurativo sanitario slovacco non avevano messo in discussione le caratteristiche sociali e solidaristiche del sistema, che dunque risultavano predominanti in quest’ultimo, deducendone la conseguente natura non economica delle attività svolte dalle compagnie di assicurazione malattia390.
A parere della Commissione, il sistema slovacco era caratterizzato da notevoli fattori sociali, solidaristici e regolamentari. A sostegno della presenza dei primi due elementi, vi era l’obbligo giuridico di registrare ogni residente slovacco che lo richiedesse – non potendo rifiutarli sulla base di età, stato di salute o rischio malattia –, la contribuzione obbligatoria per finanziare il sistema, lo stesso livello minimo di prestazioni per tutti ed infine un sistema di perequazione dei rischi in base al quale gli enti di assicurazione sanitaria soggetti ad alto rischio ricevono finanziamenti dagli enti di assicurazione sanitaria con un portafoglio composto da persone che presentano rischi minori391. Rispetto all’elemento della regolamentazione, sempre a detta della
389 Vedi punto 1.4.2., sentenza AG2R Prévoyance c. Beaudout Père et Fils SARL, per ulteriori delucidazioni in merito. In ogni caso, in aggiunta, per la Corte, ai fini di detta valutazione bisogna, in primo luogo, rilevare che le caratteristiche dei regimi di sicurezza sociale che applicano il principio di solidarietà comprendono, tra l'altro, l'obbligo per gli enti di assicurazione sanitaria di essere affiliati al regime, la mancanza di qualsiasi collegamento diretto tra contributi versati e prestazioni percepite, prestazioni obbligatorie e identiche per tutti gli assicurati, contributi proporzionali al reddito delle persone assicurate […]; in secondo luogo, che le caratteristiche dei regimi di sicurezza sociale soggetti alla vigilanza dello Stato comprendono, l'obbligo per gli enti di assicurazione sanitaria di offrire prestazioni obbligatorie agli assicurati e l'impossibilità per gli enti di assicurazione sanitaria di influenzare la natura e il livello delle prestazioni previste dalla legge o l'ammontare dei contributi versati dagli assicurati (DZP c. Commissione, citazioni parr. 52-53).
390 DZP c. Commissione, cit., par. 54. 391 Ibidem, parr. 55-56.
Commissione, gli enti di assicurazione malattia, risultavano soggetti a regolamenti speciali, come l’obbligo di dover svolgere esclusivamente le attività previste per legge e la sottoposizione alla supervisione di un ufficio di regolamentazione392. Occorre rilevare che, rispetto alla presenza di detti elementi, la ricorrente non aveva eccepito nulla in merito, per questa infatti, il problema era in raccordo alla prevalenza degli stessi su fattori quali la possibilità di realizzare, utilizzare e distribuire utili, di competere in termini di qualità e servizi offerti, tutti elementi che avrebbero dovuto indirizzare, a parere di DZP, la Commissione all’economicità del sistema sanitario slovacco393. Per la Commissione, le caratteristiche sociali, di solidarietà e di regolamentazione erano predominanti e dunque il regime di assicurazione sanitaria obbligatoria slovacca era di natura non economica, e i soggetti agenti non erano da classificarsi come imprese394. In primo luogo, bisogna rilevare però che la capacità delle compagnie di assicurazione malattia di realizzare, utilizzare e distribuire parte dei loro utili mette in discussione il carattere non economico della loro attività e questo nonostante la Commissione affermi, dal canto suo, che la capacità di utilizzare e distribuire gli utili sia disciplinata in modo più rigoroso rispetto ai normali settori commerciali – poiché tale potere è subordinato all'adempimento dei requisiti intesi a garantire la continuità del regime e il conseguimento degli obiettivi sociali e di solidarietà su cui si fonda –395. Tuttavia, la puntualizzazione della Commissione diviene irrilevante ai fini dell'esclusione della natura economica dell'attività, una volta che gli operatori di mercato in questione cerchino di realizzare un profitto. Infatti, il fatto che le
392 Ibidem, parr. 57.
393 Ibidem, parr. 58-60. Per la ricorrente, la presenza di tali elementi nell'ambito del regime avrebbe dovuto consentire alla Commissione di concludere, nonostante il carattere sociale e solidale di talune caratteristiche, che l'attività di cui trattasi è economica e, pertanto, le compagnie di assicurazione sanitaria obbligatorie devono essere classificati come imprese (DZP c. Commissione, cit. par. 61).
394 Ibidem, parr. 61-62.
compagnie di assicurazione sanitaria slovacche siano in grado di cercare e realizzare profitti liberamente dimostrerebbe che, indipendentemente dall'esecuzione della loro attività di assicurazione sanitaria pubblica e dal controllo statale, stiano perseguendo guadagni finanziari e, di conseguenza, le loro attività in tal settore rientrino nella sfera economica. Da ciò, le rigide condizioni rispetto all'uso e alla distribuzione degli utili, non metterebbero in discussione la natura economica di tali attività396. In secondo luogo, si deve rilevare che l'esistenza di un certo grado di concorrenza quanto alla qualità e alla portata dei servizi forniti dai vari organismi nell'ambito dell'assicurazione malattia obbligatoria slovacca influisca anche sulla natura economica dell'attività, contrariamente a quanto rilevato dalla Commissione397. Il legislatore infatti, sembrerebbe aver introdotto un elemento di concorrenza in materia di qualità, giacché le società possono liberamente integrare i servizi obbligatori con servizi gratuiti398. I vari soggetti fornitori risultano quindi differenziarsi in termini di qualità e portata dei servizi al fine di attrarre persone assicurate che, per legge, sono libere di scegliere la propria compagnia di assicurazione sanitaria399. Se ne può derivare una competizione sul rapporto qualità- prezzo tra i fornitori del servizio, con conseguente beneficio per le persone assicurate, che potranno ottenere una migliore protezione sociale grazie ai servizi aggiuntivi – sui quali competono le parti – per un importo equivalente400. In conclusione, è vero che non vi è concorrenza all'interno del sistema di assicurazione sanitaria
396 Ivi.
397 DZP c. Commissione, cit., par. 65.
398 Come una migliore copertura per determinati trattamenti complementari e preventivi nel contesto dei servizi di base obbligatori o un servizio di assistenza rafforzato per le persone assicurate (DZP c. Commissione, cit. par. 66).
399 Ibidem, par. 66.
400 In altri termini, come sottolinea la ricorrente, sebbene le compagnie di assicurazione sanitarie slovacche siano obbligate ad offrire gli stessi vantaggi statutari, esse competono attraverso il rapporto qualità-prezzo della copertura offerta e, quindi, sulla qualità e l'efficienza del processo di acquisto assicurate (DZP c. Commissione, cit. par. 66).
obbligatoria rispetto alle prestazioni obbligatorie previste per legge, tuttavia, vi è una competizione dovuta alla volatilità del mercato derivante dal potere delle persone assicurate di scegliere liberamente il proprio fornitore di assicurazione sanitaria e cambiarlo sulla base della qualità del servizio rispetto al prezzo401. In considerazione poi dell'utile conseguito dalle compagnie di assicurazione malattia e dell'esistenza di un'intensa concorrenza rispetto alla qualità e ai servizi offerti, l'attività di assicurazione sanitaria obbligatoria in Slovacchia non può che essere di natura economica402. Detta conclusione non può essere inficiata nemmeno se si dovesse sostenere che SZP e VšZP non stessero cercando di realizzare un profitto403. Tuttavia, il fatto che l'offerta di beni o servizi sia effettuata senza cercare di realizzare un profitto non impedisce all'entità che effettua tali operazioni di essere considerata un’impresa, a condizione che l'offerta sia in concorrenza con quella di altri operatori che effettivamente cercano di realizzare un profitto. Ne consegue che non è il semplice fatto di trovarsi in una posizione di concorrenza su un determinato mercato che determina la natura economica di un’attività,
ma piuttosto la presenza su detto mercato di soggetti che cercano di realizzare un profitto. Essendo questa la situazione nella presente causa,
giacché è pacifico tra le parti che gli altri operatori sul mercato stiano cercando di realizzare un profitto, SZP e VšZP, per contagio, dovranno essere considerati imprese404.
Il Tribunale ha dunque concluso che la Commissione avesse effettivamente commesso un errore di valutazione nel momento in cui dedusse che SZP e VšZP non potessero essere considerate imprese ai sensi dell’art. 107(1) TFUE sulla base dell’assunto che l’attività svolta dalla casse malattia nella sanità obbligatoria slovacca non fosse di natura
401 Ibidem, par. 67.
402 DZP c. Commissione, cit., par. 68.
403 Certamente, quando gli organismi la cui attività è esaminata non hanno un tale obiettivo, ma hanno un grado di libertà tale da poter competere in una certa misura, tale concorrenza non rimette automaticamente in discussione la loro natura non economica (DZP c. Commissione, cit., par. 69).
economica405. Da ciò, ha annullato la Decisione (UE) 2015/248 della Commissione, del 15 ottobre 2014, rispetto alle misure SA.23008 (2012/C) adottate dalla Repubblica slovacca406.
405 Ibidem, parr. 70-71.
406 La sentenza è stata impugnata rispettivamente dalla Repubblica slovacca e dalla Commissione – ed è attualmente in corso il processo – nei casi C-271/18 P – Slovacchia c. DZP e C-262/18 P – Commissione c. DZP.