Perequazione, compensazione ed incentivazione come espressione

Le regole che coordinano il governo del territorio hanno subito, dalla seconda metà del XX secolo in poi, profondi mutamenti.

Alla fine degli anni cinquanta del secolo scorso, in seguito ad una rapida e so- stenuta ripresa economica, si è generato un assetto territoriale decisamente squilibrato, dovuto ad un’alta concentrazione di popolazione nei centri urbani. Il massiccio fenomeno dell’urbanesimo mal si concilia con le regole urbanisti- che presenti nella normativa del 1942122_{, che si basa su un rigido zoning, al pari} del sistema degli standards, retta da una logica assolutamente parametrica, ov- vero metro cubo su metro quadrato, e dei vincoli preespropriativi diretti alla separazione delle aree sulle quali realizzare le opere pubbliche123_.

122 _{L. 1150/1942 (legge urbanistica). In particolare, sull’evoluzione dello zoning: M. MIGLI-}

ORANZA, Le funzioni delle zone e degli edifici: individuazione e conseguenze, in Riv. giur.

edil., 2005, p. 245; S. DE PAOLIS, La pianificazione consensuale, premiale e per gli accordi: perequazione, compensazione, altre forme di urbanistica contrattata e di premialità urbanisti- ca, in Trattato dei diritti reali, diretto da A. Gambaro e U. Morello, Milano, 2012, p. 347.

123 _{Il modello urbano che deriva da tale schema, non può che essere organizzato in settori ben}

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La zonizzazione ( divisione del territorio in zone omogenee) risulta essere uno strumento scarsamente flessibile e adeguabile ai cambiamenti124_{, che avvengo-} no con il passare del tempo, delle effettive esigenze della collettività stabilizza- ta in un determinato spazio. Altro non è quindi che un sistema frammentato e disomogeneo, che non soddisfa per niente gli interessi, perché gli strumenti che attuano il p.r.g. non riescono a coprire tutto il fabbisogno delle opere di urba- nizzazione di una determinata città125_.

Si ritiene sicuramente necessario ed auspicabile un completo riassetto della materia, in quanto le ormai datate regole urbanistiche e la loro obsoleta e com- plessa attuazione devono inevitabilmente essere adattate alle nuove esigenze della comunità, e pure l’approvazione di una legge quadro nazionale in materia urbanistica.

Infatti nasce proprio dall’esigenza di superare queste limitazioni, “l’urbanistica contrattata o negoziata o per accordi”, espressa mediante moduli consensua- li126_{, diretti ad esternare una sorta di “soft regulation”}127_{, che punta al governo} del territorio attraverso l’adozione di tecniche di pianificazione più semplici e flessibili.

124 _{La scarsa flessibilità di tale tecnica ha avuto come conseguenza una serie di effetti sociali,}

come la separazione dei ceti sociali nel contesto cittadino, l’emigrazione dei residenti al di fuo- ri del centro storico (a seguito di un cresciuto costo degli affitti), la crescita sostenuta delle zo- ne residenziali al di fuori del centro cittadino, con conseguente danno delle zone agricole e bo- schive, uno smisurato sfruttamento del suolo, ecc.; tutti effetti questi che incidono pesantemen- te sull’evoluzione della collettività, in quanto gli strumenti urbanistici non riescono ad armo- nizzarsi con uno sviluppo così brusco della realtà urbana. In questo senso, G. GUZZO, La pia-

nificazione urbanistica, Milano, 2012, p. 138.

125 _{P. URBANI, Urbanistica solidale. Alla ricerca della giustizia perequativa tra proprietà e}

interessi pubblici, Torino, 2011, p. 139.

126 _{Si veda, P. MANTINI, Le trasformazioni del diritto urbanistico, Padova, 2012, p. 5.} 127 _{L’espressione è di, S. DE PAOLIS, La pianificazione consensuale, premiale e per gli ac-}

cordi: perequazione, compensazione, altre forme di urbanistica contrattata e di premialità ur- banistica, cit., p. 431.

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Ci troviamo così difronte ad un fenomeno di “pianificata depianificazione”128 ordinato alla creazione di un accurato assetto del territorio, mediante la pro- grammazione di nuove regole dirette a disciplinare i nuovi interessi nascenti. I privati diventano in qualche modo protagonisti e partecipi della trasformazio- ne e del governo del territorio; infatti tutti i modelli consensuali hanno come fine ultimo quello di limitare il contenzioso riguardante le decisioni urbanisti- che non condivise dai cittadini129_{, stante comunque l’impossibile condivisione} totale delle scelte della P. A..

Di recente, la piena consapevolezza raggiunta nei riguardi del “parametro suo- lo” come di un mezzo limitato e “non rinnovabile”, ha imposto “il passaggio da pianificazioni incrementali, fondate sulla diffusione urbana, a piani connotati da una impostazione fortemente contenitiva, nella quale ogni ulteriore consu- mo di suolo agro-naturale deve trovare una rigorosa giustificazione”130_.

Ci troviamo così di fronte ad uno spezzettamento nel quale ciascuna ammini- strazione identifica ex ante “i valori ai quali conformare l’azione pianificatoria, gli obbiettivi da assumere nella fase d’impostazione del piano e da ultimo gli strumenti e le tecniche più efficienti al raggiungimento dei risultati prefissi”131_. In questo senso la perequazione, la compensazione e l’incentivazione hanno come elemento comune la consensualità, e si ritiene siano espressione delle re- centi tendenze in tema di diritti edificatori132_.

Il ricorso a suddetti modelli non risulta tuttavia privo di incertezze, in quanto manca quasi totalmente una disciplina organica nazionale. Il processo di for- mazione delle fonti si è sviluppato a partire dal basso, ovvero dai p.r.g. di di- 128 _{P. MANTINI, Le trasformazioni del diritto urbanistico, cit., p. 7.}

129 _{S. DE PAOLIS, La pianificazione consensuale, premiale e per gli accordi: perequazione,}

compensazione, altre forme di urbanistica contrattata e di premialità urbanistica, cit., p. 346.

130 _{E. BOSCOLO, Le perequazioni e le compensazioni, in Riv. giur. urb., 2010, p. 6.} 131 _{E. BOSCOLO, Le perequazioni e le compensazioni, cit., p. 2}

132 _{A. GAMBARO, I beni, in trattato dir. civ. e comm. diretto da A. Cicu e F. Messineo, Mila-}

no, 2012, p. 131, rammenta che le esperienze italiane traggono la loro ispirazione dall’esperienza affermatasi oltreoceano dei Transfert development Right.

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versi comuni133_{. L’istituto della perequazione è stato, solo con il tempo, recepi-} to, nelle sue più svariate forme, dalla legislazione urbanistica regionale, rice- vendo in seguito anche l’avvallo della giurisprudenza amministrativa134 _{e del} legislatore nazionale.

Si ritiene opportuno, arrivati a questo punto, definire i contorni dei differenti istituti della perequazione, della compensazione e dell’incentivazione135_{, per} proseguire solo posteriormente all’esame più approfondito della legislazione nazionale e di quella regionale in materia.