Rassegna della lacunosa legislazione nazionale

Avendo affrontato fino ad ora l’aspetto prettamente teorico degli istituti pere- quativi, compensativi e premiali, pare giunto il momento di muoversi verso una rassegna della legislazione in materia. A prima vista, si nota subito che le fatti- specie esaminate difettano di una qualsivoglia disciplina generale ed organica da parte della legge statale190_{, essendo possibile rinvenire una qualche regola-}

criteri di assegnazione e la loro pubblicità. Nella diversa ipotesi in cui i diritti edificatori siano attribuibili a gruppo circoscritto di soggetti, si ritiene confacente utilizzare procedure competi- tive.

188 _{A. BARTOLINI, I diritti edificatori in funzione premiale, cit., p. 445.}

189 _{G. IUDICA, Circolazione dei diritti edificatori e procedure competitive, cit., p. 70.} 190 _{La legislazione nazionale è intervenuta con sporadici e laconici interventi in materia.}

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mentazione solamente nella disomogenea legislazione regionale e, ancora più sovente, negli strumenti di programmazione urbanistica.

Un primo cenno d’interesse del legislatore nazionale, per le fattispecie in que- stione, è avvenuto con la l. 308/2004 che, all’art. 1, comma 21, ordina:

“qualora per effetto di vincoli sopravvenuti diversi da quelli di natura urbanistica non sia più esercitabile il diritto di edifi- care che sia già stato assentito a norma delle vigenti disposi- zioni è in facoltà del titolare del diritto di chiedere di esercita- re lo stesso su un’altra area del territorio comunale, di cui ab- bia acquisito la disponibilità a fini edificatori”.

Il seguente comma 22 aggiunge che:

“in caso di accoglimento dell’istanza presentata ai sensi del comma 21, la traslazione del diritto di edificare su area diver- sa comporta la contestuale cessione al comune, a titolo gra- tuito, dell’area interessata dal vincolo sopravvenuto”.

Si tratta a ben vedere della fattispecie compensativa, il cui presupposto è da rinvenire nella preclusione del diritto di edificare per effetto di determinati vin- coli191_.

La necessità di una disciplina organica nazionale è data dal fatto che, ai sensi dell’art. 117, comma 2, lett. l Cost. (ordinamento civile), i rapporti civilistici dei soggetti interessati sono ri- servati esclusivamente alla competenza normativa statale. Resta alla legislazione concorrente la regolamentazione del “governo del territorio” (art. 117, comma 3 Cost.). Le espressioni sono state introdotte dalla l. cost. 3/2001, che ha riformato il Titolo V. G. TRAPANI, I diritti edifi-

catori, cit., p. 141.

191 _{Si veda, G. CIAGLIA, Della “compensazione urbanistica” ovvero di come rivoluzionare}

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Per quanto riguarda invece la tipologia del vincolo “sopravvenuto” (cioè suc- cessivo al rilascio del permessi di costruire in capo al privato proprietario), si deve configurare come vincolo di tipo ambientale, diverso da quello urbanisti- co.

I diritti edificatori possono essere esercitati su un fondo dello stesso comune di quello interamente ceduto, escludendo assolutamente la possibilità di esercitare tali diritti sul terreno di un diverso comune192_.

Meritevole di essere messa in evidenza è poi la l. 244/2007, che introduce al- cuni limitati principi nella materia del “governo del territorio”. L’art.1, commi 258 e 259, dispone che, nelle previsioni degli strumenti urbanistici, in aggiunta delle aree necessarie peer garantire gli standards siano definiti:

“ambiti la cui trasformazione è subordinata alla cessione gra- tuita da parte dei proprietari, singoli o in forma consortile, di aree o immobili da destinare a edilizia residenziale sociale in rapporto al fabbisogno locale e in relazione all’entità e al va- lore della trasformazione. In tali ambiti è possibile prevedere, inoltre, l’eventuale fornitura di alloggi a canone calmierato” (comma 258).

Prevede poi subito dopo (comma 259) che:

“Ai fini dell’attuazione di interventi finalizzati alla realizza- zione di edilizia residenziale sociale, di rinnovo urbanistico ed edilizio, di riqualificazione e miglioramento della qualità ambientale degli insediamenti, il comune può, nell’ambito delle previsioni degli strumenti urbanistici, consentire un au- mento di volumetria premiale nei limiti di incremento mas-

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simi della capacità edificatoria prevista per gli ambiti di cui al comma 258”.

Tale prescrizione non è andata esente dai rimproveri della dottrina che, criti- cando l’assenza di qualsivoglia precisazione quantitativa per quel che concerne lo standard di edilizia residenziale sociale, ha al contempo evidenziato come la disposizione raffigura la prima ipotesi di premialità edilizia, disciplinata dalla legislazione nazionale193_.

Degna di nota, risulta essere anche la l. 133/2008194 _{che, all’art. 11}195_{, sotto la} rubrica “piano casa” contiene delle linee guida per l’emanazione di un decreto

193 _{Si veda, G. TRAPANI, I diritti edificatori, cit., p. 185ss.} 194 _{Di conversione del d. l. 112/2008.}

195 _{Per motivi di completezza richiamiamo il 2°, 3° e 4° comma dell’art. 11 della l. 133/2008.}

Il 2° comma dispone che “Il piano è rivolto all’incremento del patrimonio immobiliare ad uso abitativo attraverso l’offerta di abitazioni di edilizia residenziale, da realizzare nel rispetto dei criteri di efficienza energetica e di riduzione delle emissioni inquinanti, con il coinvolgimento di capitali pubblici e privati, destinati prioritariamente a prima casa per: a) nuclei familiari a basso reddito, anche monoparentali o monoreddito; b) giovani coppie a basso reddito; c) anzia- ni in condizioni sociali o economiche svantaggiate; d) studenti fuori sede; e) soggetti sottoposti a procedure esecutive di rilascio; f) altri soggetti in possesso dei requisiti di cui all’art. 1 della legge 8 febbraio 2007, n. 9; g) immigrati regolari a basso reddito, residenti da almeno dieci an- ni nel territorio nazionale ovvero da almeno cinque anni nella medesima regione”.

Il 3° comma enuncia che: “Il Piano nazionale di edilizia abitativa ha ad oggetto la costruzione di nuove abitazioni e la realizzazione di misure di recupero del patrimonio abitativo esistente ed è articolato, sulla base di criteri oggettivi che tengano conto dell’effettivo bisogno abitativo presente nelle diverse realtà territoriali, attraverso i seguenti interventi: a) costituzione di fondi immobiliari destinati alla valorizzazione e all’incremento dell’offerta abitativa, ovvero alla promozione di strumenti finanziari immobiliari innovativi e con la partecipazione di altri sog- getti pubblici o privati, articolati anche in un sistema integrato nazionale e locale, per l’acquisizione e la realizzazione di immobili per l’edilizia residenziale; b) incremento del pa- trimonio abitativo di edilizia con le risorse anche derivanti dall’alienazione di alloggi di edili- zia pubblica in favore degli occupanti muniti di titolo legittimo, con le modalità previste dall’art. 13; c) promozione da parte di privati di interventi anche ai sensi della parte II, titolo III, capo III del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al decre- to legislativo 12 aprile 2006, n. 163; d) agevolazioni, anche amministrative, in favore di coope- rative edilizie costituite tra i soggetti destinatari degli interventi, potendosi anche prevedere termini di durata predeterminati per la partecipazione di ciascun socio, in considerazione del carattere solo transitorio dell’esigenza abitativa; e) realizzazione di programmi integrati di promozione di edilizia residenziale sociale”.

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legislativo che risulti idoneo a garantire livelli minimi essenziali di fabbisogno abitativo ed il pieno sviluppo della persona umana, in tutta la nazione.

E’ chiaro e visibile l’interesse del legislatore per l’edilizia sociale, la cui pro- mozione si basa, a ben vedere, sull’attività e l’iniziativa dei costruttori privati. Di importanza essenziale è il comma 5 dell’art. 11, disponendo che:

“Gli interventi di cui al comma 4 sono attuati anche attraver- so le disposizioni di cui alla parte II, titolo III, capo III del ci- tato codice di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, mediante: a) il trasferimento di diritti edificatori in favore dei promotori degli interventi di incremento del patrimonio abita- tivo; b) incrementi premiali di diritti edificatori finalizzati al- la dotazione di servizi, spazi pubblici e di miglioramento del- la qualità urbana, nel rispetto delle aree necessarie per le su- perfici minime di spazi pubblici o riservati alle attività collet- tive, a verde pubblico o a parcheggi di cui al decreto del Mi- nistro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444; c) provvedi- menti mirati alla riduzione del prelievo fiscale di pertinenza comunale o degli oneri di costruzione; d) la costituzione di fondi immobiliari di cui al comma 3, lettera a) con la possibi- lità di prevedere altresì il conferimento al fondo dei canoni di locazione, al netto delle spese di gestione degli immobili; e)

Il 4° comma dichiara che: “Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti promuove la stipula- zione di appositi accordi di programma, approvati con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, previa delibera del CIPE, d’intesa con la Conferenza unificata di cui all’art. 8 del de- creto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni, al fine di concentrare gli interventi sulla effettiva richiesta abitativa nei singoli contesti, rapportati alla dimensione fisica e demografica del territorio di riferimento, attraverso la realizzazione di programmi integrati di promozione di edilizia residenziale e di riqualificazione urbana, caratterizzati da elevati livelli di qualità in termini di vivibilità, salubrità, sicurezza e sostenibilità ambientale ed energetica, anche attraverso la risoluzione dei problemi di mobilità, promuovendo e valorizzando la parte- cipazione di soggetti pubblici e privati”.

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la cessione, in tutto o in parte, dei diritti edificatori come cor- rispettivo per la realizzazione anche di unità abitative di pro- prietà pubblica da destinare alla locazione a canone agevola- to, ovvero da destinare alla alienazione in favore delle cate- gorie sociali svantaggiate di cui al comma 2”196_.

Tale enunciato contiene inequivocabili indicazioni normative che, per la prima volta nella legge statale, sembrano attribuire, secondo alcuni, alla cubatura in sé vera e propria dignità di bene in senso tecnico giuridico ex art. 810 c.c. In altre parole, pare che la cubatura non si esaurisca in un semplice rapporto ma- tematico, ma che al contrario si elevi ad oggetto del diritto.

Si deve per altro notare come è stato osservato197 _{che, le disposizioni ora esa-} minate, nonostante mettano in luce il carattere consensuale dell’urbanistica, non sono state in grado di stabilire una quota minima di edilizia sociale: ne prevedono senza dubbio l’esistenza, ma rimandano la sua determinazione all’accordo tra amministrazione e soggetto privato.

Si riene che sia proprio questa mancanza, da parte del legislatore, il filo con- duttore che potrebbe portare a una forma di “gigantismo pianificatorio e co- struttivo deprecabile e pericoloso”198_.

In seguito alla produzione normativa nazionale evidenziata, risulta senza om- bra di dubbio un rinnovato interesse del legislatore per ciò che concerne

196 _{Per ragioni di completezza si ritiene opportuno riportare anche l’enunciato del comma 6}

dell’art. 11 della già citata l. 133/2008: “I programmi di cui al comma 4 sono finalizzati a mi- gliorare e a diversificare, anche tramite interventi di sostituzione edilizia, l’abitabilità, in parti- colare, nelle zone caratterizzate da un diffuso degrado delle costruzioni e dell’ambiente urba- no”.

197 _{P. URBANI, Urbanistica consensuale, “pregiudizio” del giudice penale e trasparenza}

dell’azione amministrativa, in Riv. giur. edil., 2009, p. 50.

198 _{Così, G. TRAPANI, I diritti edificatori, cit., p. 189, ritiene che, data la presenza di un alto}

numero di alloggi invenduti o comunque non affittati, sia ingiustificato ed inutile un aggiuntivo consumo del suolo; ritenendo al contrario decisamente più utile, per contrastare il fabbisogno abitativo, l’utilizzo di differenti strumenti quali, ad esempio, affitti a canoni calmierati, vantag- gi fiscali in occasione di locazioni o stipulazioni di mutui ecc.

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l’urbanistica in tutte le sue sfumature, sia in riferimento alle modalità di crea- zione, sia alle modalità di circolazione dei diritti edificatori.

L’interesse del legislatore nazionale è stato in seguito confermato da quella che, ad oggi, è ritenuta la vera novità: il riferimento va certamente all’art. 5 del d. l. 70/2011, convertito con modifiche nella l. 106/2011199_.

Merita subito segnalare il comma 9, del predetto art. 5 che persegue l’intento di favorire la crescita dell’edilizia e dell’economia in generale, dichiarando che:

“Al fine di incentivare la razionalizzazione del patrimonio edilizio esistente nonché di promuovere e agevolare la riqua- lificazione di aree urbane degradate con presenza di funzioni eterogenee e tessuti edilizi disorganici o incompiuti nonché di edifici a destinazione non residenziale dismessi o in via di di- smissione ovvero da rilocalizzare, tenuto conto anche della necessità di favorire lo sviluppo dell’efficienza energetica e delle fonti rinnovabili, le Regioni approvano entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversio- ne del presente decreto specifiche leggi per incentivare tali azioni anche con interventi di demolizione e ricostruzione che prevedano: a) il riconoscimento di una volumetria ag- giuntiva rispetto a nulla preesistente come misura premiale; b) la delocalizzazione delle relative volumetrie in area o aree diverse; c) l’ammissibilità delle modifiche di destinazione

199 _{Il d. l. 70/2011, all’art. 5, comma 3, ha introdotto, “per garantire certezza alla circolazione}

dei diritti edificatori” nell’elenco dell’art. 2643 c.c. il n. 2-bis che recita: “i contratti che trasfe- riscono diritti edificatori comunque denominati nelle normative regionali e nei conseguenti strumenti di pianificazione territoriale, nonché nelle convenzioni urbanistiche ad essi relative”. Tale testo è stato poi modificato dalla legge di conversione 106/2011, e ad oggi dispone: “i contratti che trasferiscono, costituiscono o modificano i diritti edificatori comunque denomina- ti, previsti da normative statali o regionali, ovvero da strumenti di pianificazione territoriale”. Sull’argomento avremo modo di soffermarci infra.

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d’uso, purché si tratti di destinazioni tra loro compatibili o complementari; d) le modifiche della sagoma necessarie per l’armonizzazione architettonica con gli organismi edilizi esi- stenti”200_.

Le premialità edilizie, consistenti in una concessione aggiuntiva di cubatura e rammentate nell’enunciato, devono essere in primis disciplinate dalle leggi re- gionali (regioni a statuto ordinario), fatte salve comunque le regole in caso di mancate previsioni201_.

Per concludere, si può quindi affermare e confermare che l’interesse del legi- slatore nazionale per le metodiche urbanistiche, riguardanti la generazione e la circolazione dei diritti edificatori, si è per lo più concentrata sui sistemi premia- li (concessioni aggiuntive di volumetria), con l’emanazione di leggi lacunose,

200 _{Per ragioni di completezza si riportano i commi 10 e 11.}

Il comma 10 dispone che: “Gli interventi di cui al comma 9 non possono riferirsi ad edifici abusivi o siti nei centri storici o in aree ad inedificabilità assoluta, con esclusione degli edifici per i quali sia stato rilasciato il titolo abilitativo edilizio in sanatoria”.

Il comma 11 stabilisce che: “Decorso il termine di cui al comma 9, e sino all’entrata in vigore della normativa regionale, agli interventi di cui al citato comma si applica l’articolo 14 del d. P. R. 6 giugno 2001, n. 380 anche per il mutamento delle destinazioni d’uso. Resta fermo il ri- spetto degli standard urbanistici, delle altre normative di settore aventi incidenza sulla discipli- na dell’attività edilizia e in particolare delle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico sanitarie, di quelle relative all’efficienza energetica, di quelle relative alla tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, nonché delle disposizioni contenute nel codice dei beni cultu- rali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2005, n. 42”.

201 _{Il comma 14 dell’art. 5 della già citata legge, disciplina il caso in cui le Regioni non abbiano}

adottato le previsioni necessarie in materia, dichiarando che: “Decorso il termine di 120 giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, le disposizioni contenute nel comma 9, fatto salvo quanto previsto al comma 10, e al secondo periodo del comma 11, sono immediatamente applicabili alle Regioni a statuto ordinario che non hanno provveduto all’approvazione delle specifiche leggi regionali. Fino all’approvazione di tali leg- gi, la volumetria aggiuntiva da riconoscere quale misura premiale, ai sensi del comma 9, lett. a), è realizzata in misura non superiore complessivamente al venti per cento del volume dell’edificio se destinato ad uso residenziale, o al dieci per cento della superficie coperta per gli edifici adibiti ad uso diverso. Le volumetrie e le superfici di riferimento sono calcolate, rispet- tivamente, sulle distinte tipologie edificabili e pertinenziali esistenti ed asseverate dal tecnico abilitato in sede di presentazione della documentazione relativa al titolo abilitativo previsto”.

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scarne, e disomogenee. Tuttavia, pare utile rammentare, prima di proseguire oltre, che di fianco alla legislazione nazionale è presente una massa di disposi- zioni normative regionali integrative e talvolta pure innovative delle norme sta- tali.