Perequazione, compensazione ed incentivazione nell’esperienza veneta

La prima esperienza regionale che si vuole analizzare è quella del Veneto, in quanto si presenta, senza dubbio, come ipotesi notevolmente interessante in materia di perequazione (intesa in senso ampio)205_.

203 _{A mero titolo esemplificativo si ricorda, p.r.g. di Reggio Emilia (sul quale si è pronunciato,}

Tar Emilia Romagna, sez. I, 14 gennaio 1999, n. 22, cit.), di Avellino (si veda, T.A.R. Campa- nia, Salerno, sez. I, 20 febbraio 2002, n. 845, in Riv. giur. edil., 2003, I, p. 812), Bassano del Grappa (Cons. Stato, sez. VI, 21 agosto 2006, n. 4833, cit.), Buccinasco (in riguardo, Tar Lombardia, sez. II, 17 settembre 2009, n. 4671, cit.), Padova (si veda, T.A.R. Veneto, sez. II, 28 febbraio 2005, n. 775, in www.giustizia-amministrativa.it, sentenza poi riformata da Cons. Stato, sez. IV, 22 gennaio 2010, n. 216, in www.giustizia-amministrativa.it).

204 _{E. BOSCOLO, La compensazione e l’incentivazione: modelli e differenze rispetto alla pe-}

requazione, cit., p. 57.

205 _{Sull’esperienza della Regione Veneto si veda, P. MARZARO GAMBA, Credito edilizio,}

compensazione e potere di pianificazione. Il caso della legge urbanistica veneta, in Riv. giur. urb., 2005, p. 644ss; S. DE PAOLIS, La pianificazione consensuale, premiale e per accordi:

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Suddetta esperienza scaturisce con la l. r. 11/2004206 _{prevedendo strumenti di} governo del territorio collegati tra di loro quali, il piano di assetto del territorio (PAT) e il piano degli interventi comunali (PI) che insieme costituiscono il piano regolatore comunale, poi ancora il piano di assetto del territorio interco- munale (PATI), piani urbanistici attuativi (PUA), il piano territoriale di coordi- namento provinciale (PTCP) ed infine il piano territoriale regionale di coordi- namento (PTRC).

L’art. 12, comma 2, della legge citata, definendo il piano di assetto del territo- rio (PAT), afferma che:

“è lo strumento di pianificazione che delinea le scelte strate- giche di assetto e di sviluppo per il governo del territorio co- munale, individuando le specifiche vocazioni e le invarianti di natura geologica, geomorfologica, idrogeologica, paesag- gistica, ambientale, storico-monumentale e architettonica, in conformità agli obiettivi ed indirizzi espressi nella pianifica- zione territoriale di livello superiore ed alle esigenze dalla comunità locale”207_.

Il comma 3, del solito articolo, presentando invece il piano degli interventi co- munali (PI) stabilisce che:

“è lo strumento urbanistico che, in coerenza e in attuazione del PAT, individua e disciplina gli interventi di tutela e valo- rizzazione, di organizzazione e di trasformazione del territo- rio programmando in modo contestuale la realizzazione di ta-

perequazione, compensazione, altre forme di urbanistica contrattata e di premialità urbanisti- ca, cit., p. 414ss; G. TRAPANI, I diritti edificatori, cit., p. 169ss.

206 _{“Norme per il governo del territorio e in materia di paesaggio”.}

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li interventi, il loro completamento, i servizi connessi e le in- frastrutture per la mobilità”208_.

Proseguendo, la già segnalata legge veneta, all’art. 35 e ai seguenti, ci fornisce una soddisfacente disciplina delle metodiche perequative, compensative e in- centivanti.

L’art. 35209 _{dispone che attraverso la perequazione l’amministrazione mira} all’equa distribuzione tra i soggetti proprietari degli immobili (interessati dagli interventi), dei diritti edificatori e degli oneri. Inoltre stabilisce che i criteri e le modalità per l’applicazione della perequazione urbanistica sono delineati dal PAT, mentre il PI, i PUA, i comparti urbanistici e gli atti di programmazione negoziata hanno l’incarico di attuare la perequazione regolando gli interventi di trasformazione da realizzare unitariamente, assicurando al contempo l’equa ri- partizione dei diritti edificatori e dei relativi oneri tra tutti i soggetti proprietari ed indipendentemente dalle specifiche destinazioni d’uso assegnate alle singole aree. E’ evidente come in questo modo venga a realizzarsi l’indifferenza dei

208 _{Per ragioni di completezza, si riporta anche il comma 4 che stabilisce quanto segue: “Il pia-}

no di assetto del territorio intercomunale (PATI) è lo strumento di pianificazione intercomuna- le finalizzato a pianificare in modo coordinato scelte strategiche e tematiche relative al territo- rio di più comuni”.

209 _{Tale disposizione afferma che: “1. La perequazione urbanistica persegue l’equa distribuzio-}

ne, tra i proprietari degli immobili interessati dagli interventi, dei diritti edificatori riconosciuti dalla pianificazione urbanistica e degli oneri derivanti dalla realizzazione delle dotazioni terri- toriali. 2. Il piano di assetto del territorio (PAT) stabilisce i criteri e le modalità per l’applicazione della perequazione urbanistica. 3. Il piano degli interventi (PI), i piani urbanisti- ci (PUA), i comparti urbanistici e gli atti di programmazione negoziata attuano la perequazione disciplinando gli interventi di trasformazione da realizzare unitariamente, assicurando un’equa ripartizione dei diritti edificatori e dei relativi oneri tra tutti i proprietari delle aree e degli edifi- ci interessati dall’intervento, indipendentemente dalle specifiche destinazioni d’uso assegnate alle singole aree. 4. Ai fini della realizzazione della volumetria complessiva derivante dall’indice di edificabilità attribuito, i piani urbanistici attuativi (PUA), i comparti urbanistici e gli atti di programmazione negoziata, individuano gli eventuali edifici esistenti, le aree ove è concentrata l’edificazione e le aree da cedersi gratuitamente al comune o da asservirsi per la realizzazione di servizi ed infrastrutture, nonché per le compensazioni urbanistiche ai sensi dell’articolo 37”.

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proprietari nei confronti delle destinazioni d’uso delle aree. Risulta importante e necessario che, per la realizzazione della volumetria complessiva derivante dall’indice di edificabilità attribuito, i PUA, i comparti urbanistici e gli atti di programmazione negoziata individuino gli edifici, le aree dove sviluppare l’edificazione e ancora le aree da cedere (gratuitamente) al comune o da asser- virsi per la creazione di infrastrutture e servizi.

Il consecutivo art. 36210 _{(della medesima legge) disciplina i c.d. “crediti edili-} zi”, prevedendo che il comune (nel PAT) possa determinare un credito edilizio

210 _{La norma così recita: “1. Il comune nell’ambito del piano di assetto del territorio (PAT) in-}

dividua i criteri per identificare le opere incongrue, gli elementi di degrado, gli interventi di miglioramento della qualità urbana e di riordino della zona agricola, e definisce gli obiettivi di ripristino e di riqualificazione urbanistica, paesaggistica, architettonica, energetica, idraulica e ambientale del territorio che si intendono realizzare e gli indirizzi e le direttive relativi agli in- terventi da attuare. 2. Il comune con il piano degli interventi (PI) disciplina gli interventi di tra- sformazione da realizzare per conseguire gli obiettivi di cui al comma 1 ed individua le even- tuali opere incongrue, gli elementi di degrado, gli interventi di miglioramento della qualità ur- bana e di riordino della zona agricola. 3. La demolizione delle opere incongrue, l’eliminazione degli elementi di degrado, o la realizzazione degli interventi dii miglioramento della qualità urbana, paesaggistica, architettonica, energetica, idraulica e ambientale di cui al comma 1, e gli interventi di riordino delle zone agricole di cui al comma 5-bis, determinano un credito edili- zio. 4. Per credito edilizio si intende una capacità edificatoria riconosciuta a seguito della rea- lizzazione degli interventi di cui al comma 3 ovvero a seguito delle compensazioni di cui all’articolo 37. I crediti edilizi sono annotati nel Registro Comunale Elettronico dei Crediti Edilizi (RECRED) di cui all’articolo 17, comma 5, lettera e), e sono liberamente commerciabi- li. Il PI individua e disciplina gli ambiti in cui è consentito l’utilizzo dei crediti edilizi, median- te l’attribuzione di indici di edificabilità differenziati, ovvero di previsioni edificatorie localiz- zate, in funzione degli obiettivi di cui al comma 1, ovvero delle compensazioni di cui all’articolo 37, nel rispetto dei parametri e dei limiti di cui all’articolo 13, comma 1, lettera k). 5. Salvi i casi in cui sia intervenuta la sanatoria secondo la normativa vigente, le opere, realiz- zate in violazione di norme di legge o di prescrizioni di strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica ovvero realizzate in assenza o in difformità dai titoli abilitativi, non possono dar luogo al riconoscimento del credito edilizio. 5-bis. Gli interventi di riordino della zona agricola sono finalizzati alla riqualificazione dell’edificato inutilizzato o incongruo esistente, alla ridu- zione della dispersione insediativa e alla restituzione all’uso agricolo di suoli impermeabilizzati e di aree occupate da insediamenti dismessi. Il piano regolatore comunale individua, nel rispet- to dei limiti definiti ai sensi dell’articolo 13, comma 1, lettera f), gli ambiti e le aree da destina- re alla rilocalizzazione e alla ricomposizione insediativa di edifici demoliti per le finalità di cui al presente comma, preferibilmente all’interno delle aree di urbanizzazione consolidata di cui all’articolo 13, comma 1, lettera o), nonché le modalità di riconoscimento del credito edilizio.

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come remunerazione per la demolizione delle opere incongrue, per la rimozio- ne degli elementi di degrado e per l’esecuzione di interventi volti al migliora- mento della qualità urbana e di riordino della zona agricola, definendo gli obiettivi (di ripristino e di riqualificazione urbanistica, paesaggistica, architet- tonica e ambientale del territorio) ritenuti necessari e di possibile attuazione e le direttive riguardanti gli interventi da attuare. Spetta al PI regolamentare gli interventi di trasformazione diretti a concretizzare i già citati obiettivi.

Il credito edilizio sta quindi ad indicare “una capacità edificatoria riconosciuta a seguito della realizzazione degli interventi di cui al comma 3 ovvero a segui- to delle compensazioni di cui all’articolo 37”. L’art. 37211 _{dispone molto sem-} plicemente che i soggetti proprietari di terreni e costruzioni oggetto di vincolo preespropriativo, abbiano la facoltà di recuperare un’idonea quantità di volu- metria (anche nella forma del credito edilizio) su altri suoli e fabbricati, sia di proprietà privata che pubblica, ed ovviamente con la previa cessione dell’area oggetto del vincolo all’amministrazione comunale. Si noti come riaffiora im- mediatamente lo schema tipico della compensazione c.d. infrastrutturale: il soggetto proprietario di terreno e/o fabbricato gravato da vincolo preordinato all’esproprio ha la facoltà di scegliere tra l’indennizzo monetario, tipico della tradizionale procedura espropriativa, oppure il ristoro attraverso l’attribuzione di diritti edificatori compensativi.

Merita poi di essere portata all’attenzione la previsione (comma 4) per la quale i diritti edificatori sono annotati nel Registro Comunale Elettronico dei Crediti

Sono in ogni caso tutelate e valorizzate le testimonianze del territorio agricolo ed incentivati la loro conservazione e il loro recupero ai fini della promozione del turismo rurale.

211 _{Per esigenze di chiarezza si riporta il testo dell’art. 37: “Con le procedure di cui agli articoli}

7, 20 e 21 sono consentite compensazioni che permettano ai proprietari di aree ed edifici ogget- to di vincolo preordinato all’esproprio di recuperare adeguata capacità edificatoria, anche nella forma del credito edilizio di cui all’articolo 36, su altre aree e/o edifici, anche di proprietà pub- blica, previa cessione all’amministrazione dell’area oggetto di vincolo”.

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Edilizi (art. 17, comma 5, lett. e))212 _{e sono commerciabili senza particolari} impedimenti. In aggiunta il PI deve individuare e regolamentare gli ambiti in cui si ammette l’utilizzo dei crediti edilizi. Ciò che alla fine sostanzialmente emerge, è la necessità della contestualità tra attribuzione di diritti edificatori e determinazione, da parte del comune, degli ambiti e modalità d’impiego213_. In ultimo, si ritiene di notevole importanza segnalare la l. r. 8 luglio 2009, n. 14214_{, modificata con la l. r. 13/2011, modificata poi sostanzialmente dalla l. r.} 32/2013215_{. Il fine ultimo di questa normativa è quello di promuovere il settore} edilizio mediante interventi finalizzati all’ampliamento, alla sostituzione e al rinnovamento del patrimonio edilizio esistente. Gli obiettivi da raggiungere ri- guardano i fabbricati ed il loro adeguamento agli attuali standard qualitativi, architettonici, energetici, tecnologici e di sicurezza216_.

212 _{Codesto registro compone il PI insieme a: a) una relazione programmatica che indica i tem-}

pi, le priorità operative ed il quadro economico; b) gli elaborati grafici che rappresentano le in- dicazioni progettuali; c) le norme tecniche operative; d) il prontuario per la qualità architettoni- ca e la mitigazione ambientale; f) una banca dati alfa-numerica e vettoriale contenente l’aggiornamento del quadro conoscitivo di riferimento nonché le informazioni contenute negli elaborati di cui alle lettere a), b) e c).

213 _{P. MARZARO GAMBA, Credito edilizio, compensazione e potere di pianificazione. Il ca-}

so della legge urbanistica veneta, cit., p. 650, affronta il delicato problema in merito

all’individuazione delle aree “riceventi” il credito edilizio. In particolare l’autore ritiene neces- sario che il comune, nel piano, determini il tetto massimo di diritti edificatori di cui può dispor- re a titolo di compensazione, distinguendo tra le eterogenee destinazioni, nonché l’individuazione degli strumenti da utilizzare per reperire le aree “riceventi” e ai criteri di quantificazione del diritto edificatorio stesso.

214 _{Rubricata “Intervento regionale a sostegno del settore edilizio e per favorire l’utilizzo}

dell’edilizia sostenibile e modifiche alla legge regionale 12 luglio 2007, n. 16 in materia di barriere architettoniche”.

215 _{Rubricata “Nuove disposizioni per il sostegno e la riqualificazione del settore edilizio e mo-}

difica di leggi regionali in materia urbanistica ed edilizia”.

216 _{Per esigenze di chiarezza si riporta l’art. 1, comma 1 della legge su citata: “La Regione del}

Veneto promuove misure per il sostegno del settore edilizio attraverso interventi finalizzati: a) al miglioramento della qualità abitativa per preservare, mantenere, ricostituire e rivitalizzare il patrimonio edilizio esistente, nonché a favorire l’utilizzo dell’edilizia sostenibile e delle fonti di energia rinnovabili; b) ad incentivare l’adeguamento sismico e l’eliminazione delle barriere architettoniche negli edifici esistenti; c) ad incentivare la demolizione e ricostruzione in area idonea di edifici esistenti che ricadono in aree dichiarate ad alta pericolosità idraulica; d) a fa- vorire la rimozione e lo smaltimento della copertura in cemento amianto di edifici esistenti”.

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In deroga ai regolamenti comunali, agli strumenti urbanistici e territoriali co- munali, provinciali e regionali si consente l’ampliamento con incrementi vo- lumetrici217 _{del 20 per cento, sia per gli edifici residenziali che non; è comun-} que consentito un ampliamento fino a 150 metri cubi per gli edifici residenziali unifamiliari destinati a prima casa. In questi limiti si consente anche il recupero dei sottotetti esistenti, che non si trovino siti nei centri storici e in aree non edi- ficabili. Suddetta percentuale è poi ulteriormente elevabile del 10 per cento nel caso vengano utilizzate tecnologie che fanno uso di energia rinnovabile con una potenza non inferiore a 3 kW. Elevabile ancora del 15 per cento nell’ipotesi di edifici residenziali, se vi è un contemporaneo intervento di ri- qualificazione dell’intero fabbricato che ne porti la prestazione energetica alla classe B. La percentuale può essere infine incrementata di un ulteriore 5 per cento per edifici residenziali (10 per cento nel caso di edifici adibiti ad uso dif- ferente) nelle ipotesi di interventi che portano alla messa in sicurezza sismica l’intero fabbricato.

Per quello che concerne invece il rinnovamento del patrimonio edilizio218_{, si} ammettono interventi di demolizione e ricostruzione dei fabbricati con incre- menti di cubatura fino al 70 per cento quando le tecniche costruttive portino la prestazione energetica dell’edificio alla classe A; fino all’80 per cento quando per l’intervento vengano utilizzate tecniche costruttive a favore dell’edilizia so- stenibile219_.

217 _{Per una disciplina completa ed esauriente, che non si riporta per esteso, per ragioni di sinte-}

ticità, si veda l’art. 2 della l. r. 14/2009.

218 _{Si rinvia per un quadro completo all’art. 3 della l. r. 14/2009.}

219 _{Per ulteriori motivi di sinteticità, non si riporta in modo esauriente ogni tipologia di inter-}

vento in questo settore. Basti indicare che ulteriori interventi sono regolati dall’art. 3-bis (In- terventi nelle zone agricole), dall’art. 3-ter (Interventi per favorire la rimozione e lo smaltimen- to dell’amianto), dall’art. 3-quater (Interventi su edifici in aree dichiarate ad alta pericolosità idraulica e idrogeologica), dall’art. 4 (Interventi per favorire la riqualificazione degli insedia- menti turistici e ricettivi) e dall’art. 5 (Interventi per favorire l’installazione di impianti solari e fotovoltaici e di altri sistemi di captazione delle radiazioni solari) della l. r. 14/2009.

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Resta fermo comunque che tutti gli interventi siano soggetti alla presentazione della DIA (denuncia di inizio attività) come stabilisce l’art. 22 del Testo Unico dell’Edilizia.

Si evidenzia, per concludere, che l’art. 8220 _{della l. r. 14/2009 (così modificato} dall’art. 9 della l. r. 32/2013) ritiene necessario che le volumetrie incentivanti siano ascritte in appositi elenchi.

5.2.2 L’esperienza della regione toscana: analisi della l. r. 65/2014

La materia della perequazione (intesa in senso ampio) nella Regione Toscana affonda le sue radici nella lontana l. r. 5/1995, sostituita poi dalla l. r. 1/2005, sostituita a sua volta dalla recentissima l. r. 65/2014221_.

La l. r. 65/2014, rubricata “Norme per il governo del territorio”, prevede vari atti per il governo del territorio quali, gli strumenti della pianificazione, i piani e i programmi di settore e gli accordi di programma. La legge prevede due ti- pologie di strumenti della pianificazione: gli strumenti della pianificazione ter-

220 _{Il dispositivo recita quanto segue: “1. I comuni, a fini conoscitivi, istituiscono e aggiornano}

l’elenco degli interventi autorizzati ai sensi della presente legge. 2. L’elenco di cui al comma 1 indica, peer ciascun tipo di intervento, il volume o la superficie di ampliamento o di incremen- to autorizzati, la localizzazione e se si tratta di prima casa di abitazione. 3. I volumi e le super- fici di ampliamento o di incremento autorizzati ai sensi della presente legge sono inseriti nel quadro conoscitivo di cui all’articolo 10 della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 e successi- ve modificazioni”.

221 _{La l. r. 1/2005 prevedeva all’art. 60 la “perequazione”, finalizzata soprattutto a garantire}

un’equa distribuzione dei diritti edificatori, oltre ad essere considerato quale strumento alterna- tivo alle procedure di esproprio e di controllo al consumo del suolo. Con la nuova l. r. 65/2014 si assiste a un rafforzamento del principio dello sviluppo sostenibile, della garanzia per la sal- vaguardia delle risorse essenziali e, di conseguenza, limitato il consumo di suolo. Avendo pro- prio come obiettivo il controllo e il contenimento del consumo di suolo, sono state ridefiniti i meccanismi relativi alla perequazione e alla compensazione urbanistica, ma la svolta si ha con l’introduzione della “perequazione territoriale”. Infatti la nuova legge regionale introduce l’art. 100 riguardante la perequazione urbanistica, l’art. 101 sulla compensazione urbanistica ed infine l’art. 102 riguardante la nuova metodica della perequazione territoriale.

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ritoriale, quali il piano di indirizzo territoriale (PIT)222_{, il piano territoriale di} coordinamento provinciale (PTC)223_{, il piano territoriale della città metropoli-} tana (PTCM)224_{, il piano strutturale comunale, il piano strutturale intercomuna-} le225_{; gli strumenti della pianificazione urbanistica quali, il piano operativo co-} munale226 _{e i piani attuativi (comunque denominati)}227_{. Per quanto concerne} invece i piani e i programmi di settore, l’art. 11 della citata legge li definisce “atti di governo del territorio qualora producano effetti territoriali o comportino variazioni agli strumenti della pianificazione territoriale o urbanistica”. Sempre il medesimo articolo disciplina anche gli accordi di programma definendoli

222 _{Si veda l’art. 88 della l. r. 65/2014. Si ritene opportuno riportare quanto meno i comm 1 e 2}

che affermano: “1. Il piano di indirizzo territoriale (PIT) è lo strumento di pianificazione terri- toriale della Regione al quale si conformano le politiche regionali, i piani e i programmi setto- riali che producono effetti territoriali, gli strumenti della pianificazione territoriale e gli stru- menti della pianificazione urbanistica. 2. Il PIT ha valore di piano paesaggistico ai sensi dell’articolo 135 del Codice e dell’articolo 59 della presente legge.”

223 _{Si veda l’art. 90 della l. r. 65/2014. Si ritiene opportuno riportare quanto meno i commi 1, 2,}

e 3 che stabiliscono: “1. Il piano territoriale di coordinamento provinciale (PTC) è lo strumento di pianificazione territoriale al quale si conformano le politiche provinciali, i piani e i pro- grammi di settore provinciali, gli strumenti della pianificazione territoriale e gli strumenti della pianificazione urbanistica comunali. 2. Il PTC si configura come piano territoriale e strumento di programmazione, anche socio-economica, della provincia. 3. Il PTC recepisce i contenuti del piano paesaggistico regionale.”

224 _{Si veda l’art. 91 della l. r. 65/2014. Si ritiene opportuno riportare quanto meno i commi 1, 2}

e 3 che affermano: “1. Il piano territoriale della città metropolitana (PTCM) è lo strumento di pianificazione territoriale al quale si conformano le politiche della città metropolitana, i piani e i programmi di settore comunali, gli strumenti della pianificazione territoriale e gli strumenti della pianificazione urbanistica comunali. 2. Il PTCM si configura come piano territoriale e strumento di programmazione, anche socio-economica, della città metropolitana. 3. Il PTCM recepisce e specifica i contenuti del piano paesaggistico regionale”.

225 _{Per quello che concerne i piani strutturali si vedano, in particolare, gli art. 92 e 94 della l. r.}

65/2014.

226 _{Si veda l’art. 95 della l. r. 65/2014. Si ritiene opportuno riportare quanto meno il comma 1}

che stabilisce: “1. In conformità al piano strutturale, il piano operativo disciplina l’attività ur- banistica ed edilizia per l’intero territorio comunale e si compone di due parti: a) la disciplina per la gestione degli insediamenti esistenti, valida a tempo indeterminato; b) la disciplina delle trasformazioni degli assetti insediativi, infrastrutturali ed edilizi del territorio, con valenza quinquennale”.

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“atti di governo del territorio qualora incidano sull’assetto del territorio, com- portando variazioni al piano strutturale e al piano operativo”.

Proseguendo, la già segnalata legge toscana, all’art. 100 e ai seguenti ci forni- sce una regolamentazioni di quelle che sono le metodiche perequative, com- pensative ed incentivanti.

L’art. 100228 _{dispone che la perequazione urbanistica ha quale fine il persegui-} mento degli obiettivi di carattere generale (definiti per l’occasione dagli stru- menti della pianificazione), attraverso l’equa distribuzione delle facoltà edifica- torie e degli oneri tra le diverse proprietà in ambiti interni alla stessa UTOE (Unità territoriali omogenee elementari), ma anche tra UTOE diverse, laddove