I PIANI DI RAZIONALIZZAZIONE DELLE SOCIETÀ PARTECIPATE SECONDO LA “LEGGE DI STABILITÀ 2015”.

Con la legge 23 dicembre 2014, n. 190 (“legge di stabilità 2015”), seguendo le indicazioni contenute nel programma del commissario Cottarelli, vengono fornite nuove regole per la razionalizzazione delle partecipazioni societarie detenute dalle amministrazioni pubbliche.

Se è, infatti, necessario, da una parte, per questioni di bilancio, sfoltire la massa di società operanti sul territorio, dall’altra, le amministrazioni partecipanti devono

ripristinare il quadro della legalità delle proprie partecipazioni. In particolare, non sono ammesse le società:

- che, esercitando, attività commerciali, per il mercato, si collocano esternamente alle competenze degli enti locali, come indicato dall’art. 112 del TUEL, dall’art 3, comma 27, della legge n. 244/2007 e dalla normativa europea;

- che, salvo eccezioni normative, non sono totalmente pubbliche e in house ai sensi dell’art. 13 del decreto legge n. 223/2006, per le società che producono beni o servizi strumentali, dell’art. 113 bis del TUEL in assenza di normativa regionale, per le società che producono servizi pubblici locali non a rilevanza economica e dell’art. 34, comma 20, del decreto legge n. 179/2012, quadro europeo, per le società che producono servizi pubblici locali a rilevanza economica;

- che esercitano attività strumentali ovvero servizi pubblici locali privi di rilevanza economica per le quali non se ne sia dimostrata la “stretta necessità” ai sensi della legge n. 244/2007 e della normativa europea;

- che forniscono servizi pubblici locali a rilevanza economica per i quali si sia proceduto a un affidamento diretto senza che si sia dimostrata la difficoltà di una concorrenza nel mercato e per il mercato e dunque la conformità con il quadro europeo, ai sensi del decreto legge n. 179/2012.

La scelta di utilizzare un determinato modello societario deve essere specificatamente motivata, indicandone le ragioni complessive, la convenienza e le

conseguenze sulla gestione economico-finanziaria e patrimoniale delle

amministrazioni detentrici, nonché la conformità alla normativa europea, producendo, inoltre, a giustificazione della loro istituzione o del loro mantenimento, un determinato business plan.

Il comma 611 della legge 190/2014 stabilisce quanto segue:

“Fermo restando quanto previsto dall'articolo 3, commi da 27 a 29, della legge 24

dicembre 2007, n. 244, e successive modificazioni, e dall'articolo 1, comma 569, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, e successive modificazioni, al fine di assicurare il coordinamento della finanza pubblica, il contenimento della spesa, il buon andamento dell'azione amministrativa e la tutela della concorrenza e del mercato, le regioni, le province autonome di Trento e di Bolzano, gli enti locali, le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, le università e gli istituti di istruzione universitaria pubblici e le autorità portuali, a decorrere dal 1º gennaio 2015, avviano un processo di razionalizzazione delle società e delle partecipazioni

societarie direttamente o indirettamente possedute, in modo da conseguire la riduzione delle stesse entro il 31 dicembre 2015, anche tenendo conto dei seguenti criteri: a) eliminazione delle società e delle partecipazioni societarie non indispensabili al perseguimento delle proprie finalità istituzionali, anche mediante messa in liquidazione o cessione; b) soppressione delle società che risultino composte da soli amministratori o da un numero di amministratori superiore a quello dei dipendenti; c) eliminazione delle partecipazioni detenute in società che svolgono attività analoghe o similari a quelle svolte da altre società partecipate o da enti pubblici strumentali, anche mediante operazioni di fusione o di internalizzazione delle funzioni; d) aggregazione di società di servizi pubblici locali di rilevanza economica; e) contenimento dei costi di funzionamento, anche mediante riorganizzazione degli organi amministrativi e di controllo e delle strutture aziendali, nonché attraverso la riduzione delle relative remunerazioni.”

Come si può notare, il comma 611 richiama la vigenza della legge n. 244 del 2007, inclusa la proroga prevista dalla “legge di stabilità 2014” e gli effetti indotti dalla norma imperativa pubblicistica, relativi alla cessazione del rapporto giuridico societario rispetto al socio pubblico che abbia proceduto a porre in essere, senza successo, le procedure di dismissione e/o di recesso unilaterale in conseguenza della declaratoria di non strategicità ai sensi della citata legge 244/2007, a decorrere dall’01/01/2015, con obbligo di rimborso della quota in denaro entro i successivi dodici mesi, stabilita in base ai criteri di determinazione del valore delle azioni indicati dall’art. 2437 ter, secondo comma, del codice civile; individua le finalità perseguite, dopo avere richiamato quella di assicurare il coordinamento della finanza pubblica e il contenimento della spesa, nel buon andamento dell’azione amministrativa e nella tutela della concorrenza e del mercato; conclude con l’affermazione che, premesso ciò, si deve avviare un processo di razionalizzazione delle società e delle partecipazioni societarie direttamente o indirettamente possedute, al fine di raggiungere una loro riduzione. E’ importante puntualizzare che la razionalizzazione riguarda non solo le partecipazioni dirette, bensì quelle indirette, che, oltre a rendere meno trasparente il quadro operativo, costituiscono un eccellente strumento per eludere le norme. I cinque criteri stabiliti per la riduzione delle partecipazioni, conferma da una parte il riferimento al quadro normativo esistente, dall’altra lo rafforza con alcune precisazioni. Il punto a) si riferisce all’eliminazione di quelle società che non siano “indispensabili” per realizzare le proprie finalità

istituzionali. Viene, pertanto, rafforzato il concetto di “stretta necessità” stabilito dalla legge 244/2007: l’essere indispensabili è certo più rigoroso dell’essere strettamente necessario. In questo caso, la previsione non è limitata da alcuna eccezione; non è limitata alle sole società strumentali, come con la legge n. 244 in forza dell’esimente relativa alle società che si occupano di servizi di interesse generale (di fatto, i servizi a rilevanza economica). L’affidamento in house, così come previsto nel programma Cottarelli viene di fatto circoscritto, per quanto concerne i servizi pubblici locali a rilevanza economica, alla gestione di quelli, tradizionali, a rete. Negli altri casi si renderà assai difficile dimostrarne l’indispensabilità.9 _{Il punto b) si riferisce alla soppressione delle società senza}

dipendenti, o con numero di amministratori superiori ai dipendenti, ipotesi che ricorre con frequenza con le società holding. Il riferimento dovrebbe essere posto rispetto alla situazione esistente con l’approvazione della legge di stabilità, considerando come elusive le manovre volte a modificare gli elementi del rapporto suddetto, a parte la difficoltà di valutare come indispensabili tali società. Il punto c) stabilisce l’eliminazione delle società che svolgono attività similari, mentre il punto d) stabilisce l’aggregazione delle società che gestiscono servizi pubblici locali di rilevanza economica. Questi due elementi del processo di razionalizzazione dovrebbero produrre economie di scala e agevolare la gestione commerciale delle società interessate. Il punto e) si riferisce alla necessità del contenimento dei costi di funzionamento, indicando specificatamente alcune aree d’intervento in quelle relative all’amministrazione. Trattasi di un’esigenza trasversale ad ognuna delle azioni previsti nei predetti punti.

Il comma 612 della legge 190/2014 stabilisce il piano operativo di razionalizzazione delle partecipazioni societarie, come segue:

“I presidenti delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano, i

presidenti delle province, i sindaci e gli altri organi di vertice delle amministrazioni di cui al comma 611, in relazione ai rispettivi ambiti di competenza, definiscono e approvano, entro il 31 marzo 2015, un piano operativo di razionalizzazione delle società e delle partecipazioni societarie direttamente o indirettamente possedute, le modalità e i tempi di attuazione, nonché l'esposizione in dettaglio dei risparmi da conseguire. Tale piano, corredato di un'apposita relazione tecnica, è trasmesso alla

9 _{Assonime, Bruzzone G., La disciplina delle società a partecipazione pubblica: verso un}

competente sezione regionale di controllo della Corte dei Conti e pubblicato nel sito internet istituzionale dell'amministrazione interessata. Entro il 31 marzo 2016, gli organi di cui al primo periodo predispongono una relazione sui risultati conseguiti, che è trasmessa alla competente sezione regionale di controllo della Corte dei Conti e pubblicata nel sito internet istituzionale dell'amministrazione interessata. La pubblicazione del piano e della relazione costituisce obbligo di pubblicità ai sensi del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33.”

La suddetta norma prevede due scadenze: entro il 31 marzo 2015 dovranno essere predisposti i relativi piani di razionalizzazione, delle partecipazioni dirette e indirette, indicando tempi e modalità e i relativi risparmi da conseguire. Il piano dovrà essere trasmesso alle sezioni di controllo competenti della Corte dei conti. La Corte ha spesso contestato il malfunzionamento delle società pubbliche, nonché l’ampio ricorso a comportamenti elusivi della normativa attraverso lo strumento societario; entro il 31 marzo 2016, dovrà, invece, essere predisposta una relazione sui risultati conseguiti, anch’essa da trasmettere ala Corte dei conti, che avrà così tutti gli elementi per intervenire con tempestività ed efficacia. Si precisa, infine, che la pubblicazione del piano e della relazione rientrano negli obblighi relativi alla trasparenza. Quest’aspetto è fondamentale perché in grado di attivare quel controllo sociale sempre più necessario come fattore di cambiamento.

Si noti che non sono previsti meccanismi sanzionatori specifici rispetto all’inadempimento degli obblighi di cui ai commi 611 e 612, né forme di intervento sostitutivo per inadempienza entro il termine del 31 marzo 2015. La norma, tuttavia, mediante la richiesta formulazione del piano, impone alle amministrazioni di valutare le ragioni dell’esistenza delle proprie partecipazioni sulla base del quadro normativo esistente. L’omissione di tale obbligo o la redazione in termini puramente formali, costituisce un rifiuto del medesimo quadro normativo, con violazione del principio del buon andamento dell’amministrazione, che dovrà comportare per tutti i controllori un profondo riesame, con una specifica attività istruttoria, delle ragioni dell’esistenza di tutte le partecipazioni. Le conseguenze principali, in caso di comportamenti omissivi, a parte l’eventuale applicazione di norme specifiche (come ad esempio per l’elusione del patto di stabilità), sono riconducibili al danno erariale e alla mancanza di veridicità dei documenti che definiscono il complessivo sistema del bilancio che, come noto, precedono, affiancano, o rendicontano la gestione.