Il piano provvisorio di protezione e le misure urgenti di tutela

Nel sistema precedente alla legge 45/2001 si rimediava ai lunghi tempi per l'approvazione del programma di protezione attraverso le cosiddette misure urgenti del Capo della Polizia. Il legislatore del 2001 invece, innovando in modo significativo la materia, ha introdotto, nell'articolo 13 comma I, due diversi strumenti che permettono di intervenire in modo rapido per assicurare protezione al collaboratore o al testimone di giustizia.

Previsti nell'articolo 17 D.L.8/1991 convertito con modificazioni nella L. 82/1991.

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Così nella Relazione del Ministero dell'Interno sulle speciali misure di protezione del 1

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luglio - 31 dicembre 2001: «la natura delle speciali misure è quella di uno strumento flessibile, da adattare alle situazioni individuali, mentre il programma di protezione, nato per fronteggiare le situazioni di più grave pericolo, ha contenuti più estesi... È prevedibile, nel futuro, soprattutto dopo l'approvazione del Regolamento che disciplina i vari tipi di misure, un crescente ricorso a quelle speciali attuate dai Prefetti in ambito

prevalentemente locale...soluzione (questa) intermedia tra le tradizionali misure ordinarie di tutela e il programma speciale. L'obiettivo è quello di conferire una maggiore duttilità al sistema della protezione, evitando un'utilizzazione del programma dovuta, più che a ragioni di pericolo, alla mancanza di alternative efficaci... In conclusione, il sistema della protezione presenta...la duplice possibilità di ricorrere alle misure speciali o al

programma. È quindi ragionevole prevedere che questa accresciuta elasticità darà modo ad esso di mantenere la sua funzione, ormai generalmente riconosciuta, di importante dispositivo di contrasto al crimine organizzato».

Il primo tipo di intervento è il «piano provvisorio di protezione»; questo strumento, quando ricorrono «situazioni di particolare gravità», può essere disposto dalla Commissione centrale a seguito della richiesta da parte dell'organo che è legittimato ad effettuare la proposta, cioè il Procuratore della Repubblica o il Capo della Polizia, anche in assenza della proposta e in vista di questa. La richiesta deve essere corredata, anche se in modo sommario, di alcuni importanti elementi: - i fatti oggetto della collaborazione prestata o che sarà prestata e le ragioni dalle quali può essere dedotta l'attendibilità e la rilevanza del contributo offerto dalla collaborazione; - notizie utili per permettere alla Commissione di valutare, da un lato l'attualità e la gravità del pericolo e, dall'altro, l'urgenza che impone di provvedere ad horas; - infine, devono essere indicate tutte le misure che eventualmente sono già state adottate e la motivazione della loro inadeguatezza. In sostanza la richiesta avrà i medesimi contenuti della successiva ed eventuale proposta, anche se vengono esposti in modo molto più sintetico. Senza alcun tipo di formalità, la Commissione adotterà il piano provvisorio, a favore del soggetto esposto a grave ed imminente pericolo in conseguenza della collaborazione che ha offerto o che si accinge ad offrire, nella prima seduta successiva alla richiesta, dopo aver acquisito tutte le informazioni, ritenute necessarie, dal o tramite il Servizio Centrale di Protezione.

Questa misura ha un carattere provvisorio, in quanto perde efficacia se, entro 180 giorni, non viene formulata la proposta definitiva e la Commissione centrale non si pronuncia, anche se in modo del tutto giustificato. Il legislatore, però, ha previsto anche un rimedio alla perdita di efficacia della misura, infatti il Presidente può disporre un'adeguata deroga del piano provvisorio di protezione per il tempo strettamente necessario affinché l'organo da lui presieduto prenda in esame il caso. A tal proposito, come rileva parte della dottrina , dalla 161

formulazione dell'articolo 13 comma I, si deve giungere alla conclusione che si

M. FUMO, Delazione collaborativa, "pentimento" e trattamento sanzionatorio: la nuova

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normativa sui collaboratori di giustizia: esegesi, spunti critici, riflessioni: commento organico alla L.13-2-2001, n.45, Simone, Napoli, 2001, p. 177. Nello stesso senso L.

tratti di una scelta discrezionale del Presidente della Commissione e non di un comportamento che deve tenere in caso di inerzia, anche se incolpevole, della Commissione.

Però le procedure applicative del «piano provvisorio di protezione» sono state ritenute troppo complesse rispetto ad altre situazioni simili che richiedono tempi rapidi di intervento come, ad esempio, i casi in cui è necessario sottrarre i familiari del collaboratore alle pressioni che vengono a scatenarsi su di essi quando si diffonde la notizia del rapporto instaurato dal loro congiunto con l'Autorità giudiziaria. La questione può essere risolta utilizzando «modelli organizzativi caratterizzati da una particolare agilità operativa» . Ed in questo 162

senso si è orientata la prassi, come infatti testimoniano anche le Relazioni del Ministro dell'Interno dalle quali emerge che, nel secondo semestre del 2001, la metà delle proposte di piano provvisorio sono state precedute da misure di tutela rafforzata adottate dall'Autorità provinciale di pubblica sicurezza utilizzando i fondi per la protezione speciale.

Secondo Alfonso «Il piano provvisorio di protezione che sostituisce, in pratica, 163

le misure urgenti che la normativa precedente affidava al Capo della polizia, viene adottato dalla commissione centrale in situazioni particolari, come una modalità di inserimento nel sistema di protezione riservata alle situazioni di pericolo di maggiore gravità, e questa, così come già in passato era avvenuto con le misure urgenti di protezione, è stata trasformata nella modalità ordinaria d'ingresso del collaboratore nel sistema di protezione». Secondo l'Autore non poteva essere altrimenti, dal momento che l'inizio della collaborazione di soggetti appartenenti alla criminalità organizzata e lo svolgimento delle connesse attività processuali, come ad esempio l'interrogatorio in carcere, vengono prontamente percepiti dalla popolazione carceraria o all'esterno, determinando nell'immediatezza una situazione di pericolo tale che non consente di attendere la formulazione della

L. D'AMBROSIO, op.cit. p. 91.

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R. Alfonso, Le misure di tutela: criteri di scelta e applicazione, intervento in «incontro

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di studio sul tema Diritto premiale e collaboratori della giustizia», Roma 8-10 luglio 2002, Consiglio Superiore della Magistratura, IX Commissione, p. 7-8.

proposta del programma di protezione e la deliberazione della commissione, mentre si rende necessario un immediato trasferimento del soggetto in una località protetta.

Il decreto del Ministro dell'interno n.161/2004, all'articolo 6, enuncia i contenuti del piano provvisorio e stabilisce che in particolare può prevedere:

«a) misure di vigilanza e di tutela da eseguire a cura degli organi di polizia territorialmente competenti;

b) accorgimenti tecnici di sicurezza;

c) misure necessarie per i trasferimenti in comuni diversi da quelli di residenza; d) trasferimento in località segrete, in casi di particolare gravita';

e) forme di assistenza economica, consistenti nelle spese alloggiative, nell'erogazione dell'assegno di mantenimento, secondo le modalità e nei limiti previsti per i collaboratori ed i testimoni, rispettivamente dall'articolo 13, comma 6, e dall'articolo 16 ter, comma 1, lettera b), della legge 15 marzo 1991, n. 82 e nell'assistenza legale;

f) modalità particolari di custodia in istituti penitenziari, ovvero di esecuzione di traduzioni e piantonamenti, secondo quanto stabilito dall'Amministrazione penitenziaria in attuazione delle disposizioni vigenti;

g) ogni altra misura, anche di carattere economico, ritenuta necessaria».

Il secondo tipo di intervento sono le «misure urgenti di tutela rafforzata». Sempre l'articolo 13 comma I L. 45/2001 prevede che, qualora l'urgenza sia ancora più forte rispetto alla «particolare gravità» richiesta per l'adozione del piano provvisorio di protezione, l'Autorità provinciale di sicurezza nel suo vertice, cioè il Prefetto del luogo di residenza del collaboratore o del testimone di giustizia, può richiedere, al Capo della Polizia, di utilizzare i fondi previsti dall'articolo 17 della L. 82/1991 per predisporre nell'immediato tutto ciò che serve per proteggere il soggetto dichiarante. Questo tipo di provvedimento viene adottato quando si è in presenza di situazioni di eccezionale urgenza, quali l'indispensabile trasferimento del collaboratore o del testimone in luogo protetto, tali che non è possibile

attendere nemmeno la deliberazione del piano provvisorio di protezione da parte della Commissione.

L'autorizzazione, che il Capo della Polizia dà all'Autorità provinciale di pubblica sicurezza, ha lo scopo di anticipare la deliberazione da parte della Commissione sul piano provvisorio di protezione che è stato o verrà chiesto.

Infatti dopo la richiesta fatta dal Prefetto ci sarà un'altra richiesta, quella di adozione del piano provvisorio di protezione, da parte dello stesso Capo della Polizia o del Procuratore della Repubblica; e poi, nei successivi 180 giorni, ci sarà la proposta di ammissione alle speciali misure o al programma di protezione. Il provvedimento cessa di avere efficacia quando la Commissione si pronuncia sul piano provvisorio di protezione richiesto dal Capo della Polizia o dal Procuratore della Repubblica.

Si nota come questo procedimento d'urgenza sia molto complesso nel suo iter: 164

infatti l'organo che riceve la dichiarazione del collaboratore o testimone, cioè il P.M. o la polizia giudiziaria, dovrà segnalare il caso all'autorità provinciale di pubblica sicurezza, la quale, a sua volta, dovrà richiedere al Capo della Polizia l'autorizzazione ad utilizzare i fondi ex articolo 17, con i quali verranno attivate le prime misure di protezione. Poi, siccome l'articolo 11 della L. 82/1991, come modificato dall'articolo 4 della L. 45/2001, ha previsto che l'organo proponente può essere anche il Capo della Polizia, oltre al competente ufficio del P.M., può verificarsi che l'autorità che autorizza l'utilizzo dei fondi ex articolo 17 e l'autorità proponente siano coincidenti. In questo caso l'intervento dell'Autorità provinciale di pubblica sicurezza sarebbe senza senso.

Come detto, a proposito del «piano provvisorio di protezione» e delle «misure urgenti di tutela rafforzate», è stata rilevata la difficoltà a distinguere, da un 165

punto di vista concettuale, la «situazione di particolare gravità» che prevede l'urgente intervento della Commissione e la «situazione di eccezionale urgenza» la

M. FUMO, op. cit. p. 177.

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F. ROBERTI - R. ALFONSO, Pentiti: norme poco chiare favoriscono equivoci ed

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quale prevede che ad intervenire sia il Capo delle Polizia. È stato quindi sostenuto dalla stessa dottrina che quest'ultimo caso si configuri solo quando il pericolo venga ad esistenza prima che ci sia un intervento da parte della Commissione o addirittura prima che venga inoltrata la richiesta all'autorità giudiziaria.