La prima relazione della Commissione, del 25 maggio 2000

L'art. 16.2 della direttiva e l'art. 10.3 del regolamento 3911 (successivamente art. 10.2 del regolamento 116) prevedevano l'obbligo, in capo alla Commissione, di fornire informazioni periodiche, con cadenza triennale, al Consiglio, al Parlamento e al Comitato Economico e Sociale, in relazione ai risultati riscontrati dalla loro applicazione. La Commissione, stante il rapporto molto stretto intercorrente tra i due atti, ha provveduto all'assoluzione di tale compito, per la prima volta e con un unico atto, il 20 maggio 200096_.

Come appare immediatamente evidente, la prima relazione è stata resa con un notevole ritardo rispetto alle tempistiche previste dalla normativa sopra citata. Ciò non è affatto imputabile all'inerzia della Commissione, ma piuttosto alle numerose difficoltà tecniche riscontrate nella raccolta dei dati inerenti all'applicazione delle due normative.

Nel 1996, data di prima scadenza dell'obbligo di redigere una relazione, alla Commissione non erano pervenuti i documenti che, gli Stati membri, avrebbero dovuto inviarle e, pertanto, essa si vide costretta ad approntare un questionario per raccogliere i dati necessari; anche tale operazione si rivelò fallimentare poiché la maggior parte delle relazioni ricevute risultò inutilizzabile.

Solamente nel maggio 1999, dopo che gli Stati membri avevano provveduto al recepimento della direttiva, la Commissione stilò ed inviò agli Stati membri un nuovo questionario: recepite le risposte e provveduto ad esaminarle durante la riunione del Comitato consultivo per i beni culturali il 30 novembre 1999, fu finalmente possibile avere le informazioni necessarie per stilare una relazione.

In essa vengono messe in risalto le motivazioni che hanno spinto all'adozione di una normativa in materia di restituzione dei beni culturali, evidenziandone l'utilità a fungere da limite alla libera circolazione delle merci, realizzata dal 1° gennaio 1993 con la soppressione dei controlli doganali.

Premesse queste osservazioni introduttive, la Commissione rileva la necessità di realizzare un'effettiva integrazione tra la lotta alla circolazione illecita dei beni culturali e la lotta alla

96 Prima relazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo e al Comitato economico e sociale sull'applicazione del regolamento (CEE) n. 3911/92 del Consiglio relativo all'esportazione dei beni culturali e della direttiva 93/7/CEE del Consiglio relativa alla restituzione di beni culturali usciti illecitamente dal territorio di uno Stato membro, COM (2000)325 def. Del 25.5.2000.

criminalità organizzata, alla luce del sempre crescente interesse manifestato dalle associazioni criminose nei confronti del traffico illecito di tali beni.

Al fine di agevolare il controllo sulla circolazione dei beni culturali, la Commissione sottolinea come sia stato sviluppato un progetto pilota di sito internet (ITCG, Information

on Trasfer of Cultural Goods), nel programma IDA (Interchange of data between administration), che avrebbe dovuto permettere lo scambio di informazioni per favorire una

maggior protezione dei beni culturali. In particolare il sito avrebbe dovuto fornire un'informazione generale, aperta al pubblico, sulla normativa comunitaria e degli Stati membri e creare uno strumento che avrebbe permesso un rapido ed efficiente scambio di informazioni tra le autorità all'uopo preposte dei Paesi membri. Tuttavia il suddetto sito internet non è mai stato reso operativo.

8.1.1. I problemi applicativi emersi dal regolamento 3911/92.

I questionari esaminati dalla Commissione, in relazione all'applicazione del regolamento 3911/92, evidenziarono l'apprezzamento che gli Stati membri mostravano per lo strumento in questione: l'atto si era dimostrato assai utile per sensibilizzare gli attori del commercio internazionale al tema della lotta all'illecita circolazione dei beni culturali ed alla conservazione dei patrimoni culturali statali ma, alcuni Stati, avevano espresso qualche dubbio sulla sua incisività, in relazione ad un effettiva riduzione delle esportazioni illecite. Il regolamento, secondo l'opinione degli Stati membri, aveva responsabilizzato maggiormente le autorità nazionali nell'attività di protezione dei beni culturali appartenenti ad altri Stati, sebbene si fosse continuato a dar prevalenza al patrimonio nazionale. Sarebbe perciò stata necessaria l'adozione di norme specifiche, la pubblicazione di opuscoli esplicativi destinati al pubblico e la promozione di campagne volte a concentrare l'attenzione sull'importanza rivestita dalla protezione del patrimonio culturale e sulla necessità di maggiori controlli in relazione al rilascio delle licenze di esportazione97_.

Per quanto riguarda gli Stati di nuova adesione, la relazione osserva che l'efficacia dei controlli doganali sull'esportazione dei beni culturali verso i Paesi terzi, risultava variabile a seconda dell'atteggiamento che gli Stati membri manifestavano nei confronti dei vari aspetti della cultura e dell'arte. Perciò, nonostante il regolamento avesse uniformato, a livello comunitario, le formalità necessarie per l'esportazione, la sua applicazione non aveva tuttavia portato ad un reale cambio di tendenza nelle prassi amministrative nazionali.

L'aspetto più delicato della relazione riguardava il noto fenomeno dei beni culturali usciti illecitamente da uno Stato membro e successivamente presentati in un altro, per l'esportazione. In tal caso, l'efficacia “protezionistica” del regolamento usciva notevolmente indebolita: la normativa prevedeva infatti che la licenza di esportazione dei beni culturali, dovesse esser rilasciata dalle autorità competenti dello Stato membro in cui il bene culturale si trovava e non da quelle dello Stato d'origine. Nella prassi, raramente lo Stato in cui il bene si trovava, procedeva ad una reale verifica sulla liceità della sua provenienza, né si preoccupava di richiedere informazioni presso lo Stato membro d'origine.

97 Tra le misure di protezione attuate dai singoli Stati, merita un cenno il diritto, presente nella maggior parte degli Stati membri, di acquistare coattivamente il bene presentato per l'esportazione.

La Commissione invitava a risolvere la problematica seguendo l'esempio fornito dall'Italia e dalla Francia, dotate di disposizioni efficaci in materia, che prevedevano la presentazione di una richiesta alle autorità competenti degli altri Stati membri per accertare, prima di rilasciare la licenza, che la circolazione fosse avvenuta lecitamente.

In riferimento all'art. 6 del regolamento, inerente alla mutua assistenza tra le amministrazioni statali al fine di prevenire e reprimere le esportazioni irregolari di beni culturali, la Commissione nella relazione del 2000, sottolineandone la fondamentale importanza nella lotta al traffico illecito di beni culturali, rilevava l'esiguità del numero degli Stati che vi avevano fatto ricorso98_{, e invitava altresì a rafforzare la cooperazione tra le}

autorità doganali e le autorità preposte in materia culturale, previste nel regolamento. Doveva inoltre essere incentivato il coordinamento e l'accesso a banche dati ed archivi delle amministrazioni competenti in materia.

Al fine di creare uffici doganali con la necessaria preparazione, l'art. 5 del regolamento prevedeva che gli Stati membri avessero la possibilità di limitare il numero degli uffici doganali competenti al rilascio della licenza di esportazione e, nella relazione, la Commissione rilevava come solamente un terzo dei Paesi membri si fosse avvalso di tale facoltà. In riferimento a tale norma, si erano infatti registrate due tendenze antitetiche: alcuni Stati99 _{ritenevano la restrizione inutile ed inopportuna in quanto, una formazione}

specifica in materia di beni culturali, avrebbe comportato un'eccessiva complicazione nella prassi amministrativa ed ingenti costi; altri Stati100_{, che avevano provveduto a limitare il}

numero degli uffici doganali competenti per le formalità di esportazione, erano dell'opinione che la misura comportasse notevoli vantaggi per i professionisti del mercato dell'arte (creando relazioni reciproche di maggior fiducia con l'amministrazione doganale), per gli esportatori e per i funzionari degli uffici (garantendo una specializzazione nella complessità del mondo dell'arte, una miglior conoscenza delle regole applicabili in tema di flussi commerciali di beni culturali e un miglior controllo delle esportazioni).

Nella relazione, inoltre, la Commissione provvede a valutare i sistemi sanzionatori che i singoli Stati membri avevano adottato per garantire il rispetto delle disposizioni contenute nel regolamento, ritenendole “adeguate” e “sufficientemente dissuasive”. Essa evidenzia come le pene avessero assunto, nei singolo ordinamenti, natura amministrativa o penale101_.

Meritano particolare attenzione le riflessioni concernenti le licenze di esportazione rilasciate ai sensi del regolamento. Il numero delle licenze risultava assai variabile da Stato a Stato e ciò rappresentava l'evidente riflesso della differente natura ed entità del patrimonio culturale degli Stati membri. Emergevano considerevoli differenze tra gli Stati membri in relazione al numero di licenze presentate e rilasciate102_{. A parere della Commissione, tuttavia, era}

98 Solamente Germania, Belgio, Spagna, Francia, Italia, Portogallo, Svezia avevano utilizzato tale strumento. 99 In particolare Italia, Germania, Grecia ed Austria.

100In particolare Spagna, Francia e Portogallo; Cfr. MAGRI, op. cit., p.121.

101Le sanzioni amministrative consistono in ammende o, in alcuni Paesi, possono giungere alla revoca della licenza amministrativa, necessaria per l'esercizio dell'attività professionale. Gli Stati che, invece, puniscono l'illecita esportazione come reato, utilizzano sanzioni che comportano la confisca del bene e/o dei mezzi di trasporto utilizzati o pene detentive a carico dell'esportatore.

102Nel dettaglio, il Regno Unito aveva rilasciato circa 38.000 licenze, la Francia circa 8.000, l'Italia 2.800 e la Germania 1.800; gli altri Stati membri attestavano un numero di licenze più o meno omogeneo, ma a livelli nettamente inferiori. I dati sottolineavano il fatto che il Regno Unito continuava ad essere il fulcro del commercio di opere d'arte, contrariamente a quanto avveniva nei Paesi mediterranei, dove era in vigore una normativa protezionistica ben più severa e rigorosa.

probabile che i dati raccolti fossero distorti e ciò sarebbe stato dovuto ad un uso non corretto dello strumento, utilizzato erroneamente per il trasferimento di beni culturali verso altri Stati membri mentre, a norma del regolamento, tali licenze avrebbero dovuto accompagnare solamente i beni destinati ad essere esportati verso Paesi terzi.

Mentre in alcuni Stati il numero di licenze rilasciate si manteneva sostanzialmente invariato, in altri (Italia, Francia e Paesi Bassi) se ne registrava una crescita costante e cospicua: tale fenomeno non aveva una spiegazione univoca ma sarebbe stato causato sia da una migliore congiuntura economica, sia dall'attivazione di sistemi che permettevano una maggior informazione degli ambienti interessati alla regolamentazione delle esportazioni dei beni culturali.

La Commissione pose in evidenza il fatto che, di fronte ad un numero tanto elevato di richieste di esportazione, assai rare risultavano le richieste di consultazione di altri Stati membri al fine di verificare, antecedentemente al rilascio della licenza, che il bene non fosse uscito illecitamente dallo Stato membro interessato. La relazione sottolinea, infatti, l'esiguità del numero di licenze di esportazione rifiutate in mancanza della prova della liceità del trasferimento del bene da uno Stato membro, vero e proprio vulnus dell'applicazione del regolamento, di fronte al quale era auspicabile una celere inversione di tendenza da parte delle amministrazioni nazionali103_.

8.1.2. I problemi applicativi emersi dalla direttiva 93/7.

La relazione dà atto del recepimento della direttiva in tutti gli Stati membri, sebbene, ancora una volta, si fossero manifestati dei ritardi che avevano condotto all'adozione di alcuni procedimenti di infrazione.

La Commissione evidenziò, nelle disposizioni di attuazione nazionali, alcune problematiche dovute ad omissioni o all'uso di concetti giuridici, propri degli ordinamenti statali, che mal si conciliavano con il dettato della direttiva104_.

Alcune norme di attuazione, inoltre, avevano previsto condizioni d'esercizio dell'azione di restituzione ulteriori rispetto a quelle espressamente indicate nella direttiva e, sulla questione, la Commissione si era riservata di avviare eventuali procedimenti per infrazione laddove avesse ritenuto tali condizioni supplementari in contrasto con la direttiva105_.

Dalle relazioni degli Stati membri emergeva che l'applicazione della direttiva era stata

103In particolare, solamente il Regno Unito ed i Paesi Bassi si sono resi protagonisti di rifiuti di fronte a richieste di esportazione. Ciò è dovuto al fatto che, questi due Stati, rivestono il ruolo più importante nel settore del commercio dell'arte. Preme rilevare come nei due Paesi sopra citati, che avrebbero potuto rappresentare l'anello debole della catena europea, sia andata incrementandosi la vigilanza e l'attenzione sulla liceità della provenienza dei beni commerciati e, tale importante risultato, vada senza dubbio attribuito agli atti comunitari che hanno disciplinato la materia.

104In particolare diversi Stati non avevano recepito l'obbligo informativo ex art. 6 o non avevano fatto menzione dell'obbligo di cooperazione tra le autorità centrali, di cui all'art. 4. Altre ambiguità si registravano in riferimento alla persona nei confronti della quale l'azione di restituzione doveva essere esercitata, ed in riferimento alla condizione preliminare necessaria per l'indennizzo del possessore che, alcuni Stati, facevano coincidere con la “buona fede”, anziché con il più stringente criterio della diligenza.

105Nel dettaglio, per fare un esempio, si può citare la norma che considerava il mancato pagamento dell'indennizzo, da parte dello Stato richiedente, entro tre anni dalla sentenza che ordina la restituzione, equivalente ad una rinuncia di restituzione.

ostacolata dalla lentezza che caratterizzava il recepimento dell'atto nei singoli ordinamenti e, pertanto, il periodo di applicazione effettiva era stato eccessivamente breve per poter permettere di formularne un bilancio complessivo; nonostante ciò si sottolineava un'importante effetto di stabilizzazione e di presa di coscienza che lo strumento aveva portato nella tematica della tutela dei beni culturali.

Si evidenziava come, nel 2000, non fosse stata ancora realizzata la tanto auspicata cooperazione tra autorità nazionali e comunitarie e come non esistesse ancora un'informazione adeguata sui beni culturali che lasciavano illecitamente il territorio di uno Stato membro. La relazione invitava pertanto ad apportare le necessarie migliorie in materia di cooperazione e di rintracciabilità dei beni.

La relazione evidenziava, con il supporto di dati statistici, lo scarsissimo utilizzo che il procedimento disciplinato dalla direttiva aveva riscontrato tra gli Stati membri, sottolineando il maggior riscontro che riguardava, invece, le restituzioni in via amichevole106_{: tuttavia, a parere della Commissione, era proprio la possibilità di esercitare}

un'azione giudiziale ad incentivare la restituzione del bene in via amichevole. Perciò, malgrado il suo scarso utilizzo, la direttiva manteneva il ruolo di fondamentale strumento alla lotta contro la circolazione illecita dei beni culturali e di incentivo alla loro restituzione. Particolarmente difficoltose si erano rivelate la raccolta e l'analisi dei dati, sia perché molti Stati non avevano ancora apprezzato appieno le potenzialità applicative della direttiva, sia perché molti di essi non si erano ancora dotati di un efficiente apparato amministrativo, all'uopo previsto per darle attuazione. La relazione invita pertanto ad un miglioramento nell'ambito della cooperazione tra gli Stati membri, anche per accentuare la complementarità tra la direttiva ed il regolamento.

Altri aspetti critici riguardavano il termine annuale previsto per l'esercizio dell'azione, caratterizzato da un'eccessiva brevità107_{, nonché l'ambito temporale di applicazione della}

direttiva che, non estendendosi ai beni culturali usciti illecitamente dal territorio degli Stati membri in epoca antecedente al 1° gennaio 1993, rischiava di minare l'efficacia della normativa ivi prevista, in relazione alla maggior parte dei casi di esportazione illecita.

La Commissione sottolineava inoltre come nessuno Stato membro avesse fatto uso della facoltà prevista dall'art. 14, che permetteva un'estensione dell'obbligo di restituzione ad altre categorie di beni culturali, non espressamente previste nell'allegato.

Per quanto concerne le proposte di modifica, ai fini della nostra trattazione, non assumono particolare rilevanza quelle relative al passaggio alla moneta unica, con la conseguente correzione dei valori contenuti nell'allegato del regolamento e della direttiva, ancora

106In particolare gli Stati membri avevano comunicato alla Commissione solamente dodici notifiche di ritrovamento di oggetti ed una domanda di ricerca dell'oggetto, basate sull'art. 4; solamente un'azione di restituzione era stata intentata dalla Finlandia dinanzi la High Court di Londra, ma la vicenda si era conclusa con una composizione amichevole.

107Nel dettaglio l'Italia aveva sollevato perplessità sul termine annuale per l'esercizio dell'azione. Il nostro Paese aveva poi manifestato dubbi in relazione all'onere della prova della diligenza nell'acquisto che, a parere delle nostre istituzioni, sarebbe dovuto gravare espressamente sul possessore del bene, come previsto, tra l'altro, nella Convenzione UNIDROIT. Sempre relativamente al termine di prescrizione annuale dell'azione, anche il Parlamento europeo rilevava l'opportunità di apportare una modifica; in particolare cfr. Risoluzione del Parlamento europeo

sulla relazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo e al Comitato economico e sociale sull'applicazione del regolamento (CEE) n. 3911/92 del Consiglio relativo all'esportazione dei beni culturali e della direttiva 93/7/CEE del Consiglio relativa alla restituzione dei beni culturali usciti illecitamente dal territorio di uno Stato membro (COM (2000) 325 – C5-0509/2000 – 2000/2246(COS)).

espressi in Ecu. Maggior attenzione merita la proposta di modifica inerente ai beni che, nell'allegato, venivano indicati con valore pari a zero: la Commissione, rilevato che l'espressione avrebbe potuto generare gravi ambiguità interpretative, propose una sostituzione dell'inciso “valore zero” con quello, sicuramente meno infelice, di “indipendentemente dal valore”.

Infine, la Commissione, ponendo in risalto i buoni risultati acquisiti dalla direttiva, specialmente per quanto riguardava la sensibilizzazione degli Stati membri e degli attori privati in relazione alla necessità di una miglior protezione dei beni culturali a livello europeo, auspicava un'evoluzione positiva di tale fenomeno con i “miglioramenti dei sistemi

creati dalla direttiva” e “per mezzo di una strutturazione della cooperazione amministrativa e degli scambi di informazioni”.

Per ciò che riguardava le proposte di modifica della direttiva, perpetrate dagli Stati membri (in materia di prescrizione dell'azione, onere della prova, ecc.), nessuna di esse veniva accolta dalla relazione; ciò rappresenta indubbiamente una grave mancanza, posto che alcune di tali modifiche erano sicuramente opportune.