Le principali modifiche al sistema di prevenzione tra gli anni Novanta e gli anni Duemila. Duemila

Tra gli anni Novanta e i primi anni Duemila, il sistema di prevenzione subisce ripetuti ritocchi, più o meno significativi, gran parte dei quali finalizzati ad affinare e ad ampliare l’istituto della confisca ante delictum. Appare superfluo rilevare come anche queste riforme siano in larga misura “provocate” da terribili fatti di cronaca – legati alla criminalità mafiosa²⁴⁸, prima, e a quella terroristica²⁴⁹, dopo – e, dunque, risentano inevitabilmente dell’imprecisione e della disorganicità tipiche della legislazione emergenziale.

10.1. Il d.l. n. 230/1989 e la l. n. 55/1990.

Il primo significativo intervento è rappresentato dal d.l. 14 giugno 1989, n. 230, convertito con modificazioni dalla l. 4 agosto 1989, n. 282, con il quale il legislatore manifesta l’intento di risolvere l’«acuta problematica» relativa all’amministrazione dei

248 In realtà Cosa nostra, una volta in mano ai corleonesi, non ha mai pensato di accantonare, o quantomeno di ridurre, la sua strategia stragista. È però con l’omicidio dell’imprenditore Libero Grassi (29 agosto 1991) che si dà inizio ad un climax di violenza che culmina nelle stragi di Capaci (23 maggio 1992) e di via D’Amelio (19 luglio 1992), nonché negli attacchi dinamitardi a Firenze, Milano e Roma tra maggio e luglio 1993.

249 Dopo l’11 settembre 2001, attacchi terroristici di matrice islamica vengono sferrati anche a paesi europei. Il primo attentato terroristico avviene a Madrid, l’11 marzo 2004, al quale, a poco più di un anno di distanza, seguono le esplosioni di Londra del 7 luglio 2005. Proprio per fronteggiare il fenomeno terroristico, ormai prossimo ai confini nazionali, lo Stato italiano decide di implementare la normativa antiterrorismo anche sul versante della prevenzione.

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beni sottoposti a sequestro, nonché quella, altrettanto preoccupante, riguardante la destinazione dei beni, la cui disciplina non ha fino a quel momento consentito di «operare il risanamento economico-funzionale dei patrimoni confiscati», così determinando «gravi riflessi negativi anche sotto il profilo occupazionale»²⁵⁰.

In quest’ottica, la riforma in parola assicura all’ordinamento una prima disciplina delle materie de quibus, innestando nella legge antimafia del 1965 i nuovi artt. 2-sexies, 2-septies e 2-octies – recanti una nuova e più puntuale disciplina in materia di amministrazione dei beni sequestrati – e introducendo le prime regole in materia di destinazione dei beni confiscati²⁵¹.

Con la successiva l. 19 marzo 1990, n. 55, il legislatore opera «un rafforzamento ed un aggiornamento» degli strumenti previsti dalla allora vigente normativa antimafia, sì da poter «ricalibrare la disciplina in relazione alle mutate strategie delle organizzazioni criminali»²⁵².

Non essendo questa la sede adeguata per analizzare partitamente ogni singola novità introdotta dalla riforma in commento, ci limiteremo qui a richiamare brevemente soltanto gli aspetti maggiormente significativi per il presente lavoro di ricerca²⁵³.

In primo luogo, deve segnalarsi l’introduzione di una prima ed embrionale forma di disgiunzione della prevenzione patrimoniale da quella personale: in particolare, ai sensi del riformato art. 2-ter l. n. 575/1965 è ora possibile iniziare o proseguire il procedimento di prevenzione, ai soli fini dell’applicazione del sequestro e della confisca, anche qualora il proposto sia assente ovvero risieda o dimori all’estero. Pur trattandosi di un’integrazione ben definita e circoscritta nei suoi contenuti, nondimeno essa costituisce una prima risposta alle obiezioni sollevate dalla dottrina, all’indomani dell’approvazione

250 In questi termini la relazione al disegno di legge C4038 di conversione del d.l. n. 230/1989, reperibile sul portale storico della Camera dei deputati (https://storia.camera.it), nella sezione Atti e documenti,

Progetti di legge, X legislatura della Repubblica italiana.

251 F. MENDITTO, Le misure di prevenzione personali e patrimoniali. La confisca ex art. 12-sexies l. n.

356/92, Milano, 2012, p. 443.

252 Queste le parole contenute nella relazione al disegno di legge C3325, reperibile sul portale storico della Camera dei deputati (https://storia.camera.it), nella sezione Atti e documenti, Progetti di legge, X legislatura della Repubblica italiana.

253 Per una panoramica degli innesti operati dalla l. n. 55/1990 si rinvia a A. CIRALLI, La legge n. 55 del

1990 di modifica alle norme antimafia e gli enti locali, in Nuova rass., 1990, p. 1963; P. P. RIVELLO, La

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della legge del 1982, in relazione al carattere necessariamente accessorio della misura patrimoniale rispetto alla sorveglianza speciale di pubblica sicurezza²⁵⁴.

In secondo luogo, il legislatore del 1990 ridefinisce l’ambito soggettivo di applicazione delle misure di prevenzione patrimoniali e prova a sciogliere alcuni dubbi interpretativi sorti in dottrina e in giurisprudenza255. Come si ricorderà [supra, 7.1.], l’art. 19 l. n. 152/1975 aveva esteso l’applicazione della normativa antimafia anche ai pericolosi generici di cui all’art. 1, nn. 2, 3 e 4 l. n. 1423/1956. Dopo l’approvazione della legge Rognoni-La Torre, ci si era chiesti se le innovazioni da essa apportate alla legge del 1965 potessero trovare applicazione anche nei confronti dei soggetti richiamati dall’art. 19 della legge Reale: mentre la dottrina aveva ritenuto preferibile l’opzione negativa256, la giurisprudenza di legittimità sembrava più propensa ad accogliere la soluzione affermativa²⁵⁷. L’art. 14 l. n. 55/1990 interviene sul punto, stabilendo che, fatti salvi i procedimenti pendenti²⁵⁸, le misure di prevenzione patrimoniali e la disciplina delle decadenze si applicano, oltreché agli indiziati di appartenere ad un’associazione di tipo mafioso, (solo) ai soggetti indiziati di appartenere ad associazioni per delinquere finalizzate alla commissione di delitti in materia di sostanze stupefacenti e ai soggetti indiziati di vivere abitualmente, almeno in parte, con il provento del delitto di sequestro di persona a scopo di estorsione.

Tuttavia, l’effetto restrittivo prodotto dalla l. n. 55/1990 durerà solo poco più di dodici mesi. Negli anni successivi, infatti, l’art. 14 l. n. 55/1990 viene ripetutamente ritoccato dal legislatore, in queste occasioni con l’opposto intento di ampliare l’operatività della confisca nei confronti dei soggetti inquadrabili nelle fattispecie di pericolosità “generica”. In particolare:

‒ con il d.l. 31 dicembre 1991, n. 419, convertito con modificazioni dalla l. 18 febbraio 1992, n. 172, viene ampliato il novero dei reati in relazione ai quali i soggetti di cui all’art. 1, n. 2, l. n. 1423/1956 possono essere attinti dalla misura patrimoniale: non più solo 254 Cfr. i contributi citati alle note 212 e 213.

255 S. FINOCCHIARO, La confisca “civile” dei proventi di reato. Misura di prevenzione e civil forfeiture:

verso un nuovo modello di non-conviction based confiscation, Milano, 2018, p. 42.

256 G. FIANDACA, Osservazioni a decreto Sez. I, 11 novembre 1985, Nicoletti, in Foro. it., 1986, I, c. 70.

257 Cfr. C. cass., sez. I, 11 novembre (dep. 31 dicembre) 1985, n. 2773, Nicoletti, già ricordata alla nota 155.

258 Con tale clausola, il legislatore voleva evidentemente scongiurare il rischio che le misure patrimoniali, applicate in base all’orientamento estensivo in un momento antecedente all’entrata in vigore della l. n. 55/1990, potessero essere travolte dalla riforma.

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sequestro di persona a scopo di estorsione, ma anche estorsione, riciclaggio, reimpiego di denaro, beni o utilità di provenienza illecita e contrabbando;

‒ poco dopo la l. 7 marzo 1996, n. 108, aggiunge ai destinatari della prevenzione patrimoniale anche i soggetti di cui all’art. 1, n. 1, l. n. 1423/1956;

‒ infine, la l. 11 agosto 2003, n. 228, inserisce tra i reati lucrogenetici di cui all’art. 1, n. 2, l. n. 1423/1956 aggredibili con la misura di prevenzione patrimoniale anche quelli di cui agli artt. 600, 601 e 602 c.p.

10.2. Il d.l. n. 306/1992 (c.d. decreto Martelli).

A cavaliere delle stragi di Capaci e di via D’Amelio, il governo approva con urgenza il d.l. 8 giugno 1992, n. 306, convertito con modificazioni dalla l. 7 agosto 1992, n. 356, recante «[m]odifiche urgenti al nuovo codice di procedura penale e provvedimenti di contrasto alla criminalità mafiosa». Il c.d. decreto Martelli, oltre che per un generale irrigidimento della vigente disciplina sostanziale e processuale, si ricorda soprattutto per aver arricchito la legislazione antimafia del reato di scambio elettorale politico mafioso (introdotto all’art. 416-ter c.p.)259 e del c.d. “carcere duro” per i mafiosi²⁶⁰.

Il d.l. n. 306/1992 interviene, però, anche sul diritto della prevenzione, introducendo, agli artt. 3-quater e 3-quinquies l. n. 575/1965, il nuovo istituto della

sospensione temporanea dall’amministrazione dei beni connessi ad attività economiche

(oggi denominato amministrazione giudiziaria dei beni connessi ad attività economiche),

259 Per un commento alla norma nella sua formulazione originaria, tra gli altri: C. VISCONTI, Il reato di

scambio elettorale politico-mafioso, in Ind. pen., 1993, p. 273; M. T. COLLICA, Scambio elettorale politico

mafioso: deficit di coraggio o questione irrisolvibile?, in Riv. it. dir. proc. pen., 1999, p. 877. Per un’analisi

della fattispecie incriminatrice dopo la riforma operata dalla l. 17 aprile 2014, n. 62, si rinvia invece a: G. AMARELLI, La riforma del reato di scambio elettorale politico-mafioso. Una più chiara graduazione del

disvalore delle condotte di contiguità mafiosa?, in Dir. pen. cont. – Riv. trim., n. 2/2014, p. 4; V. MAIELLO,

Il nuovo art. 416 ter c.p. approda in Cassazione, in Giur. it., 2014, n. 12, p. 2836. Per un primissimo

commento, infine, alla nuova riscrittura dell’art. 416-ter c.p. operata dalla l. 21 maggio 2019, n. 43, si vedano le osservazioni critiche di G. AMARELLI, La riforma dello scambio elettorale, in Dir. pen. cont., 4 giugno 2019.

260 Per una trattazione completa dell’argomento si rimanda a: A.DELLA BELLA, Il carcere duro tra esigenze

di prevenzione e tutela dei diritti fondamentali. Presente e futuro del regime detentivo speciale ex art. 41 bis o.p., Milano, 2016.

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con l’obiettivo di aggredire i beni mafiosi «mimetizzati mediante reinvestimenti in attività lecite»²⁶¹.

Il nuovo strumento di prevenzione patrimoniale si applica quando non può farsi luogo all’applicazione di una misura di prevenzione personale e, ciononostante, vi siano sufficienti elementi per ritenere che il libero esercizio di una determinata attività economica possa agevolare l’attività delle organizzazioni criminali di tipo mafioso: in tal caso, l’impresa viene affidata, per un periodo complessivamente non superiore ad un anno, a un amministratore nominato dal tribunale, il quale dovrà procedere al “risanamento” dell’attività262.

Come è stato correttamente notato, la misura in questione porta con sé due importanti elementi di novità²⁶³:

‒ per un verso, viene allargato il novero dei beni aggredibili dalla prevenzione patrimoniale. Come si ricorderà, infatti, la sospensione temporanea dall’amministrazione dei beni personali non attingeva i beni utilizzati dal proposto nell’esercizio della sua attività produttiva, mentre la confisca poteva colpire tutti e soli i beni che fossero nella disponibilità diretta o indiretta del sorvegliato speciale; con la nuova misura di cui agli artt. 3-quater e 3-quinquies l. n. 575/1965, invece, si riescono a raggiungere anche i beni di soggetti terzi, alla sola condizione che vi siano sufficienti indizi di agevolazione mafiosa;

‒ per altro verso, viene fatto un altro importante passo verso la disgiunzione delle misure patrimoniali da quelle personali, dal momento che il neo introdotto istituto opera proprio laddove non vi siano i presupposti per l’applicazione della sorveglianza speciale nei confronti del titolare dell’attività economica agevolatrice.

10.3. La l. n. 256/1993.

261 M.T.STURLA,Profili processuali della «nuova» sospensione temporanea dall’amministrazione dei beni (art. 24 l. 7 agosto 1992, n. 356), in G. Bersani et al., Mafia e criminalità organizzata, all’interno della

collana Giurisprudenza sistematica di diritto penale, diretta da F. Bricola, V. Zagrebelsky, p. 962.

262 Per un’analisi delle principali problematicità emerse nella prassi, cfr.: F. CASSANO,Impresa illecita e impresa mafiosa. La sospensione temporanea dell’amministrazione dei beni prevista dagli artt. 3-quater e 3-quinquies legge n. 575/65, in Nuove forme di prevenzione della criminalità organizzata: gli strumenti di aggressione dei profitti di reato e le misure di prevenzione, Frascati 18-20 dicembre 1997 – 12-14 febbraio

1998, in Quaderni del C.S.M., 1998, n. 104, p. 377.

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Con la l. 24 luglio 1993, n. 256, il legislatore apporta ulteriori correttivi al sistema di prevenzione. Anzitutto, come già anticipato [supra, 9.2.], viene ripristinata la regola già introdotta dalla l. n. 327/1988, in base alla quale l’obbligo di soggiorno può essere imposto soltanto nel comune di residenza o di dimora abituale²⁶⁴.

Inoltre, l’elemento della sproporzione dei beni rispetto al reddito dichiarato o all’attività economica svolta, «dismesso il carattere meramente esemplificativo»265 con il quale in origine è stato previsto, diviene presupposto autonomo per l’applicazione del sequestro “di prevenzione” e, conseguentemente, della misura ablatoria della confisca: in altri termini, il legislatore ha ritenuto che il mero dato della sproporzione sia idoneo a fondare una presunzione iuris tantum di origine illecita del bene e che, dunque, a fronte di una tale constatazione non sia necessario per l’accusa fornire i sufficienti indizi che i beni siano frutto di attività illecite o ne costituiscano il reimpiego, ferma restando – ovviamente – la possibilità per il prevenuto di dimostrare la legittima provenienza dei beni sproporzionati²⁶⁶.

10.4. La l. n. 109/1996 in materia di gestione di beni confiscati.

Conclusasi la stagione degli attentati, la neo costituita “Libera. Associazioni, nomi e numeri contro le mafie” dà avvio a una importante campagna di sensibilizzazione e di coinvolgimento popolare rispetto alla tematica dell’impegno antimafia, culminata nella

264 Tale correttivo viene visto con favore anche dai più strenui sostenitori della necessità di una totale abolizione del soggiorno obbligato, ritenuto inutile quando non addirittura controproducente. Tuttavia, non è mancato chi, durante i lavori parlamentari, aveva esortato a non farsi «troppe illusioni», giacché «molti soggiornanti obbligati ormai sono residenti nelle zone settentrionali» e, conseguentemente, «i discendenti dei soggiornanti obbligati che hanno stabilito nuove basi in queste regioni d’Italia continueranno nelle loro azioni criminose ma non potranno essere rinviati nel luogo d’origine». V. l’intervento dell’on. Ferdinando Imposimato, reperibile sul portale storico della Camera dei deputati (https://storia.camera.it), nella sezione

Lavori parlamentari, XI legislatura della Repubblica italiana, seduta del 15 luglio 1993, p. 171 ss. 265 A. MANGIONE, La misura di prevenzione patrimoniale tra dogmatica e politica criminale, Padova, 2001, p. 287. Come si ricorderà, infatti, nella sua precedente versione l’art. 2-ter, co. 2, l. 575/1965 così recitava: «Salvo quanto disposto dagli articoli 22, 23 e 24 della legge 22 maggio 1975, n. 152, il tribunale, anche d’ufficio, ordina con decreto motivato il sequestro dei beni dei quali la persona nei confronti della quale è stato iniziato il procedimento risulta poter disporre, direttamente o indirettamente, e che sulla base di sufficienti indizi, come la notevole sperequazione fra il tenore di vita e l’entità dei redditi apparenti o

dichiarati, si ha motivo di ritenere siano il frutto di attività illecite o ne costituiscano il reimpiego» (corsivo

aggiunto).

266 F. MENDITTO, Le misure di prevenzione personali e patrimoniali (2012), cit., pp. 324-325, il quale rileva come tale modifica sia stata motivata soprattutto dall’esigenza di rendere «più agevole» il sequestro.

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presentazione di una proposta di legge di iniziativa popolare sottoscritta da più di un milione di persone, con la quale – sottolineando il valore centrale della restituzione alla collettività di tutti i beni illecitamente lucrati dalle organizzazioni criminali – si chiede di ridisegnare la normativa in materia di destinazione dei beni confiscati²⁶⁷.

Con la l. 7 marzo 1996, n. 109, il legislatore accoglie le istanze provenienti dalla società civile e inserisce nella legge antimafia gli artt. nonies, decies, undecies e

2-duocecies, predisponendo «una normativa unica nel suo genere nel panorama

internazionale»268.

Nonostante i notevoli passi in avanti rispetto alla normativa previgente²⁶⁹, la disciplina introdotta dalla legge del 1996 presenta ancora lacune e imperfezioni, legate in particolare alla notevole distanza temporale spesso intercorrente tra il provvedimento definitivo di confisca e quello di destinazione, al deperimento dei beni, alla perdita di competitività delle aziende sottoposte a sequestro, nonché alla scarsità di risorse destinate all’amministrazione-gestione dei beni270.

Constatate le disfunzionalità appena sopra menzionate, il legislatore interverrà nuovamente sulla materia de qua al preciso fine «di approntare uno strumento straordinario che assicuri una migliore amministrazione dei beni sottoposti a sequestro per effetto delle nuove politiche di aggressione ai patrimoni mafiosi e (…) di consentire la più rapida ed efficace allocazione e destinazione dei beni confiscati, devoluti al patrimonio dello Stato»²⁷¹. A tal fine, con il d.l. 4 febbraio 2010, n. 4, convertito con

267 R. ALFONSO, La gestione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata.

Dal commissario straordinario all’Agenzia, in A. Cisterna (a cura di), L’Agenzia nazionale per i patrimoni di mafia, Rimini, 2012, p. 14.

268 A. BALSAMO, La istituzione dell’agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni

sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata, in Cass. pen., 2010, n. 6, p. 2095, il quale evidenzia

che la scelta di restituire i beni confiscati alla collettività ha rappresentato «una scelta di fondamentale importanza non solo sul piano dell’azione di contrasto nei confronti del sistema di potere e degli strumenti di condizionamento propri delle organizzazioni criminali, ma anche su quelli dello sviluppo dell’economia di vaste zone del territorio nazionale (con la eliminazione di pesanti fattori inquinanti), e del rafforzamento del consenso dei cittadini alla legalità».

269 Ibidem. Tra gli aspetti positivi, l’A. cita lo scambio costante di informazioni e la cooperazione tra organo giurisdizionale e amministratore.

270 A. BALSAMO, La istituzione dell’agenzia nazionale, cit., p. 2095; M.V.DE SIMONE, Gli effetti della

confisca e la destinazione, in F. Fiorentin (a cura di), Misure di prevenzione personali e patrimoniali,

Torino, 2018, p. 927.

271 In questi termini si esprime la relazione al disegno di legge di conversione (C3175) del d.l. n. 4/2010, reperibile sul portale storico della Camera dei deputati (https://storia.camera.it), nella sezione Atti e

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modificazioni dalla l. 31 marzo 2010, n. 50, viene istituita l’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata e viene razionalizzata la disciplina relativa alla amministrazione giudiziaria e alla tutela dei terzi titolari di diritti reali nell’ambito del procedimento di prevenzione272.

10.5. Il d.l. n. 144/2005, convertito dalla l. n. 155/2005.

Una nuova emergenza, questa volta legata ad efferati attacchi terroristici di matrice islamica, dà la stura a un ulteriore “giro di vite” all’apparato preventivo e repressivo, al fine di «rendere più ampia ed efficace l’azione di contrasto del terrorismo internazionale, mediante specifiche e mirate misure volte a perfezionare norme ed istituti già in vigore, nonché a potenziare gli strumenti di indagine e di controllo»²⁷³.

Il d.l. 27 luglio 2005, n. 144, convertito con modificazioni dalla l. 31 luglio 2005, n. 155, ritocca, tra l’altro, anche il sistema di prevenzione personale e patrimoniale.

Per quanto qui di interesse, ci limitiamo a ricordare la riformulazione del reato di violazione degli obblighi inerenti alla sorveglianza speciale di cui all’art. 9 l. n. 1423/1956, che viene così ad assumere la medesima fisionomia del vigente art. 75 cod. ant.²⁷⁴.

Inoltre, segnaliamo che all’art. 18 l. n. 152/1975 viene aggiunta una nuova categoria di soggetti ai quali possono essere applicate la legge antimafia e la sospensione provvisoria dall’amministrazione dei beni personali: nello specifico, il nuovo co. 4 si riferisce alle «persone fisiche e giuridiche segnalate al Comitato per le sanzioni delle Nazioni Unite, o ad altro organismo internazionale competente per disporre il congelamento di fondi o di risorse economiche, quando vi sono fondati elementi per

272 A. BALSAMO, La istituzione dell’agenzia nazionale, cit., p. 2096 ss.; M.V.DE SIMONE, Gli effetti della

confisca e la destinazione, cit., p. 928 ss.

273 Così nella relazione al disegno di legge S3571 di conversione del d.l. n. 144/2005, reperibile sul portale storico della Camera dei deputati (https://storia.camera.it), nella sezione Atti e documenti, Progetti di legge, XIV legislatura della Repubblica italiana.

274 Prima del 2005, la risposta penale alle inosservanze della sorveglianza speciale era ripartita negli artt. 9 e 12 l. n. 1423/1956. Con la prima norma veniva punito il sorvegliato speciale che aveva violato le prescrizioni di cui all’art. 5, mentre con la seconda si sanzionava (meno severamente) la specifica trasgressione dell’obbligo di soggiorno e delle relative prescrizioni. Con la riforma del 2005, viene abrogato l’art. 12 e viene ampliato il raggio applicativo dell’art. 9, il quale ora ricomprende qualsiasi violazione della sorveglianza speciale, incluse quelle relative all’obbligo di soggiorno.

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ritenere che i fondi o le risorse possano essere dispersi, occultati o utilizzati per il finanziamento di organizzazioni o attività terroristiche, anche internazionali»²⁷⁵.