Il principio di leale collaborazione e le funzioni normative dello Stato

La necessità del rispetto del fondamentale principio di leale collaborazione e di un procedimento concertato tra Stato e Regione la troviamo esplicitamente espressa anche nella sentenza Corte costituzionale numero 303 del 2003, pronuncia sulla c.d. legge obiettivo. Alcune Regioni, tra cui la Toscana, denunciano la legge 21 dicembre 2001 n.443 (Delega al Governo in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed altri interventi per il rilancio delle attività produttive, c.d. Legge obiettivo) per asserito contrasto con gli articoli 117, 118, 119 della Costituzione. In particolare, la disciplina impugnata definisce il procedimento da seguire per l'individuazione, la localizzazione e la realizzazione delle infrastrutture pubbliche e private e degli insediamenti produttivi strategici di preminente interesse nazionale da realizzare per lo sviluppo del Paese. La Corte viene chiamata ad accertare se il complesso iter procedimentale prefigurato dal legislatore

statale sia ex se invasivo delle attribuzioni regionali. La Consulta è tenuta quindi ad appurare se il legislatore nazionale abbia titolo per assumere e regolare l' esercizio di funzioni amministrative su materie in relazione alle quali non vanti una potestà legislativa esclusiva, ma solo una potestà concorrente.

Anche la materia dei porti è compresa tra quelle a legislazione concorrente di cui all’art.117 comma 3, e quindi la questione posta all’attenzione della Corte Costituzionale investe anche l’ acceso dibattito in merito alla necessità di un esercizio unitario della funzione legislativa in un settore di tale vitale e strategica importanza a livello nazionale.

La Corte Costituzionale premette che il nuovo art.117 distribuisce le competenze legislative in base ad uno schema imperniato sulla enumerazione delle competenze statali. Con un rovesciamento completo della previgente tecnica del riparto sono ora affidate alle Regioni, oltre alle funzioni concorrenti , le funzioni legislative residuali. La lettura del 117 comporterebbe pertanto, secondo le Regioni ricorrenti,

che l’ attività unificante dello Stato sia circoscritta alle sole materie espressamente attribuitegli su cui gode potestà esclusiva, oppure alla determinazione dei principi nelle materie di potestà concorrente. La Corte sostiene che una tale lettura pedissequa dell'art.117 significherebbe bensì circondare le competenze legislative delle Regioni di garanzie ferree, ma vorrebbe anche dire svalutare oltremisura istanze unitarie che, pure in assetti costituzionali fortemente pervasi da pluralismo istituzionale giustificano, a determinate condizioni, una deroga alla normale ripartizione di competenze (a tale proposito la Corte richiama l’esempio dell’ordinamento costituzionale tedesco e del sistema federale statunitense).

La Consulta afferma che anche nel nostro ordinamento costituzionale sono presenti congegni volti a rendere più flessibile un disegno che, in ambiti nei quali coesistono, intrecciate, attribuzioni e funzioni diverse, rischierebbe di vanificare, per l'ampia articolazione delle competenze, istanze di unificazione. La Corte ravvisa quale elemento di

flessibilità indubbiamente l' art.118 comma 1Costituzone il quale si riferisce esplicitamente alle funzioni amministrative, ma introduce per queste un meccanismo dinamico che finisce per rendere meno rigida la stessa distribuzione delle competenze legislative, là dove prevede che le funzioni amministrative, generalmente attribuite ai comuni, possano essere allocate ad un diverso livello di governo per assicurarne l' esercizio unitario, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. Quando l'istanza di esercizio unitario trascende anche l' ambito regionale, la funzione amministrativa può essere esercitata dallo Stato. Secondo la Corte tale meccanismo giuridico comporta inevitabilmente delle conseguenze sull' esercizio della funzione legislativa dal momento che il principio di legalità, che impone che anche le funzioni assunte per sussidiarietà siano organizzate e regolate dalla legge, conduce ad escludere che le singole Regioni, con discipline differenziate, possano organizzare e regolare funzioni amministrative attratte a livello nazionale; pertanto solo la

legge statale può svolgere un tale compito.

Con la sentenza esaminata la Corte Costituzionale introduce così il principio della sussidiarietà procedimentalizzata: così come le funzioni amministrative (generalmente affidate ai comuni) sulla base del principio di sussidiarietà previsto dall’art.118 Costituzione, possono essere allocate ad un livello di governo differente, laddove ciò sia necessario a garantire un esercizio unitario, così può avvenire per quanto concerne la funzione legislativa . Secondo la Corte Costituzionale la necessità dell’esercizio unitario della funzione (amministrativa o legislativa) trova giustificazione non tanto nel generale concetto di interesse nazionale, quanto all’esito di un’apposita valutazione dalla quale emerga l’esigenza di sussidiarietà.

La Corte costituzionale asserisce che presupposto indefettibile della legittimità di tale esercizio unitario è inoltre la leale collaborazione tra soggetto pubblico competente e soggetto che in concreto esercita la funzione. Risulta infatti fondamentale una disciplina che prefiguri un

iter in cui assumano il dovuto risalto le attività concertative e di coordinamento orizzontale, cioè le intese, che devono essere condotte sulla base del principio di lealtà . In particolare deve risultare:

a ) che l'assunzione di funzioni regionali da parte dello Stato sia proporzionata;

b ) che non sia irragionevole;

c) che sia garantita l' intesa con la Regione interessata; La dottrina39 sostiene che in materia di porti risultano soddisfatte tutte le suddette condizioni per l'esercizio da parte dello Stato delle inerenti funzioni normative.

Per quanto riguarda il requisito della proporzionalità, Provinciali ritiene infatti che la dimensione internazionale dei traffici marittimi che interessano la maggior parte dei porti italiani, la valenza transfrontaliera, l'inserimento nelle reti europee di trasporto ed il volume di investimenti necessari a garantire una adeguata infrastrutturazione dei

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M. P ROVINCIALI “Ruolo e funzioni delle Autorità portuali” in “La Riforma dell’Ordinamento Portuale Italiano” pagg. 43-57

porti risultano tutti elementi che fanno apparire inadeguata la dimensione regionale per la risoluzione delle problematiche di settore.

Ne consegue quindi la ragionevolezza dell'esercizio unitario a livello nazionale della potestà normativa in materia portuale . Risulta rispettata anche la condizione della leale collaborazione e la condizione del coinvolgimento delle Regioni, elemento centrale nell' attuale impianto normativo della L. 84/9440.

Nonostante le numerose pronunce della giurisprudenza di legittimità, restano tuttavia ancora aperte in concreto le problematiche legate alle modalità dell'intesa tra Ministro e Regione in merito alla nomina del Presidente dell'Autorità portuale, intesa che, abbiamo visto , risulta quale condizione imprescindibile ai fini della nomina.

7.3 Questione di incostituzionalità dell’articolo 1-bis L.