IL DEMANIO MARITTIMO
2. I pubblici usi del mare
Secondo la dottrina marittimistica classica, “i beni che fanno parte del demanio marittimo e che sono assoggettati al regime speciale di questo, trovano tutti la ragione, e quindi, i limiti della loro demanialità, nell’essere utilizzati e utilizzabili ai fini della navigazione marittima13”. La dottrina più recente ha evidenziato che i beni del demanio marittimo si contraddistinguono per la destinazione ai pubblici usi del mare, derivando da tale aspetto finalistico la loro peculiarità e al contempo il loro limite.
In particolare F.A. Querci14 osserva come “ i beni che fanno parte del demanio marittimo, e che sono quindi sottoposti al relativo regime speciale, si definiscono per un atteggiamento specifico della demanialità: essa trova la sua peculiare ragione e, nel contempo, i suoi stessi limiti nell’essere codesti beni immancabilmente collegati con i pubblici usi del
13 Scialoja “Corso di diritto della navigazione” pagg.70 e segg. 14 F.A.QUERCI “Demanio Marittimo” pag.93
mare”.
Nella giurisprudenza si trova conferma di tale orientamento dottrinale in quanto, sulla base del principio secondo cui il requisito obiettivo della demanialità di un bene è costituito dalla sua destinazione alla pubblica funzione, la giurisprudenza ha appunto affermato che l’utilizzabilità dei beni del demanio marittimo, ai fini del pubblico uso del mare in genere e della navigazione marittima in specie, costituisce la ratio e, per converso, il limite, per l‘affermazione del carattere demaniale degli stessi15.
E’ opportuno evidenziare che non esiste una norma che fornisca la definizione dell’espressione “pubblici usi del mare”, locuzione presente in numerose disposizioni del codice della navigazione (articoli 33, 35 e 42 cod. nav.). Nella fase storica in cui i beni del demanio marittimo venivano considerati nella loro dimensione statica, necessitando quindi essenzialmente di una disciplina di tipo
garantistico-conservativo, la locuzione “pubblici usi del mare” veniva fondamentalmente contraddistinta da una serie di usi tradizionali, come gli usi pubblici corrispondenti alle finalità di difesa nazionale e protezione dei confini, sicurezza della navigazione, polizia doganale, navigazione e traffici marittimi, pesca e cantieristica (la c.d. dimensione permanente del demanio marittimo).
In seguito, il passaggio alla concezione dinamica dei beni demaniali,volta cioè all’utilizzazione strumentale di tali beni finalizzata al conseguimento di una valorizzazione di natura economica e produttiva, comporta che le utilizzazioni tradizionali dei beni demaniali marittimi vengono affiancate da altre di notevole rilevanza economica, come le utilizzazioni legate alla fruizione del tempo libero (turismo, diporto, sport nautici) e quelle legate a finalità di sviluppo economico, di tutela del paesaggio, dell'ambiente e della salute. Accanto agli usi tradizionali, che qualificano interessi pubblici primari, si assiste pertanto all’emersione e allo sviluppo di ulteriori usi collegabili agli interessi del turismo,
della balneazione, dell’industria, del commercio, della pianificazione urbanistica, dello sfruttamento alternativo delle risorse biologiche, della tutela e fruizione del paesaggio, dell'ambiente e del tempo libero.
Tale stretto legame con i pubblici usi del mare conferisce pertanto ai beni demaniali marittimi una connotazione del tutto particolare rispetto agli altri beni demaniali, trovando questo atteggiamento specifico della demanialità la sua peculiare ragione “nell’essere codesti beni immancabilmente collegati con i pubblici usi del mare16”.
La dottrina marittimistica (F. A Querci e D. Gaeta17) concorda nel definire il demanio marittimo quale “indispensabile strumento per la soddisfazione diretta di interessi del tutto propri, quali i pubblici usi del mare”.
Per affermare l'appartenenza di un bene al demanio marittimo risulta pertanto essenziale l'elemento finalistico-
16 F. QUERCI “Demanio Marittimo” p.93 17 D. GAETA “Il Demanio Marittimo ” pag. 97
funzionale dell'idoneità del bene ai pubblici usi del mare. Tale criterio finalistico–funzionale risulta infatti imprescindibile argomentando a contrariis dall'art.35 cod. nav., secondo cui “le zone demaniali che dal capo del compartimento non siano ritenute utilizzabili per i pubblici usi del mare sono escluse dal demanio marittimo con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti di concerto con quello dell'economia e delle finanze”.
Si evidenzia che secondo le teorie di una parte della dottrina e della giurisprudenza, gli usi pubblici del mare risultano tali anche solo allo stato potenziale, ritenendosi non necessaria la destinazione attuale ai pubblici usi del mare. In particolare si ritiene che la presenza delle caratteristiche fisiche richieste dall’art.822 c.c. e dall'art.28 cod. nav. rappresenti elemento necessario e sufficiente per includere il bene nella categoria del demanio marittimo pur in assenza di un’attuale destinazione del bene ai pubblici usi del mare . Si sostiene quindi che la suddetta normativa attui una sorta di presunzione sulla base della quale i beni del demanio
marittimo rivestono una tale importanza per la navigazione marittima e gli interessi che ad essi sono collegati che risultano capaci di fornire le utilità legate ai pubblici usi del mare di per se stessi.
All'amministrazione compete l'importante ruolo di potenziare ed attualizzare la destinazione e l'utilità che la norma ha impresso al bene.
Bisogna comunque evidenziare che la disciplina dei beni demaniali posta dal codice civile e dal codice della navigazione non opera alcuna distinzione tra i beni demaniali a seconda della funzione o delle destinazione d’uso. Infatti l’art.822 c.c. non usa l’espressione demanio marittimo e non ne fornisce la definizione, ma afferma semplicemente la demanialità del lido del mare, delle rade, delle spiagge e dei porti. Questa elencazione viene completata dall’art.28 cod. nav., articolo che infatti usa l’espressione demanio marittimo e dichiara demaniali, oltre ai lidi , le rade, le spiagge e i porti, anche le lagune, le foci dei fiumi, i bacini d’acqua salsa o salmastra che almeno durante una parte dell’anno
comunicano liberamente con il mare, i canali utilizzabili ad uso pubblico marittimo.
Le due disposizioni hanno finalità diverse in quanto mentre la norma contenuta nel c.c. dichiara la demanialità di alcuni beni , la norma contenuta nel cod. della nav. ricomprende tali beni, ed altri ancora, nella categoria del demanio marittimo, assoggettandoli in tal modo alla disciplina speciale contenuta nel codice della navigazione. Si evidenzia peraltro che nessuna delle due disposizioni contiene riferimenti alla funzione che devono svolgere detti beni. E’ stato altresì affrontato il problema della tassatività o meno dell’elenco contenuto nel citato art.28 cod. nav. ed è prevalsa la tesi favorevole al carattere non tassativo ed alla conseguente integrabilità analogica dell’elencazione18
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La tutela dei beni che fanno parte del demanio marittimo spetta all‘autorità amministrativa che può procedere in via
18 Così, M.L. Corbino “Il demanio marittimo. Nuovi profili funzionali” p.36 secondo cui
l’elencazione è integrabile mediante analogia e solo a fronte dell’impossibilità di ricondurre il bene a quelli della specie, ricompresi in quelli del medesimo tipo, si può escludere l’assimilazione dei beni non espressamente indicati a regime speciale.
amministrativa come può avvalersi dei mezzi ordinari a difesa della proprietà e del possesso (art.823 c.c.).
Dal momento in cui emerge l’esigenza di potenziare e valorizzare la particolare connotazione di natura economica che possiedono i beni demaniali marittimi (nel momento cioè in cui si è passati da una concezione statica ad una concezione dinamica di tali beni), le funzioni della Pubblica Amministrazione relative a detti beni debbono necessariamente attualizzarsi ed adeguarsi, per cui all’iniziale funzione di controllo (esercitate essenzialmente come attività di polizia) e garanzia (intesa essenzialmente come attività di tutela dei beni demaniali marittimi), si aggiungono ulteriori funzioni di programmazione e promozione correlate ai tipi di attività esplicate su tali beni.