I Progetti Integrati: i PIT ed i PIF

La Progettazione integrata rappresenta l’approccio di intervento adottato dalla programmazione 2000-2006 dei Fondi Strutturali comunitari, gli strumenti finanziari con cui l’Unione europea attua la politica regionale per lo sviluppo e la coesione socio-economica del territorio comunitario.

La progettazione integrata si basa sui principi fondamentali a cui si è progressivamente ispirata sia la politica strutturale che la politica agricola comunitarie:

- concentrazione: coerenza tra la dimensione delle risorse finanziarie coinvolte e gli obiettivi programmatici, con una focalizzazione degli interventi a livello territoriale, su alcuni temi/problematiche trasversali e a sostegno di determinate fasce o soggetti sociali

- integrazione: impiego coordinato e sinergico di strumenti di programmazione e finanziari diversi, che interessano settori diversi dell’economia territoriale e utilizzano competenze e professionalità diversificate

- partenariato: concertazione e azione collettiva fra i soggetti socio- istituzionali locali.

A tali principi si aggiunge la rilevanza assegnata alla dimensione territoriale, come punto di riferimento per la pianificazione degli interventi, come destinatario di tali azioni e contesto in cui stimolare le potenzialità latenti di sviluppo socio-economico.

Il QCS (Quadro Comunirario di Sostegno) 2000-2006 definisce i Progetti integrati come quell'insieme di azioni che attraversano diversi settori, ma puntano a un obiettivo comune di sviluppo del territorio e necessitano di un approccio attuativo unitario e coerente.

Esistono diverse tipologie di Progetti integrati. Ciascuna Regione ha seguito un proprio iter nella definizione e individuazione degli stessi. I più diffusi sono:

• PIT (progetti integrati territoriali) • PIS (progetti integrati settoriali) • PIF (progetti integrati di filiera) • PIR (progetti integrati regionali)

• PISU (progetti integrati di sviluppo urbano).

I PIF sono finalizzati allo sviluppo del sistema agricolo e agro-industriale attraverso il potenziamento e lo sviluppo delle filiere produttive a livello territoriale mediante:

- interventi strutturali sulle aziende e le strutture di produzione e trasformazione

- investimenti per il miglioramento della qualità delle produzioni

- il consolidamento dei rapporti tra i produttori di base e le imprese di trasformazione e commercializzazione

- la valorizzazione delle produzioni locali

Nel periodo 2000-2006 le Regioni Obiettivo 1 hanno utilizzato in modo ampio e variegato lo strumento della progettazione integrata.

Tra le varie tipologie di Progetti integrati attivati (tematici, territoriali, settoriali), quella dei Programmi integrati territoriali (PIT) risulta essere la principale, sia in termini di diffusione geografica (presente in tutte le Regioni obiettivo 1) che per peso delle risorse finanziarie dedicate (circa 5,3 milioni di euro di risorse pubbliche dei programmi operativi Regionali) (Figura 4).

Figura 4 - L’universo dei progetti integrati territoriali

I PIT hanno riguardato ampie zone del Sud Italia; complessivamente sono stati attivati 135 PIT che possono essere ricondotti a due macro tipologie: PIT generalisti e PIT tematici. La differenza sostanziale fra i due modelli è che mentre nel primo caso la strategia adottata è orientata a sostenere lo sviluppo complessivo del territorio interessato, con una maggiore presenza di interventi infrastrutturali; nel secondo, i PIT tematici, pur adottando l’approccio sistemico, sviluppano la strategia di intervento prescelta attorno a temi catalizzatori specifici (valorizzazione prodotti locali, turismo rurale, patrimonio ambientale, servizi economici e sociali, ecc.).

Parallelamente ai PIT alcune Regioni hanno previsto l’attivazione di strumenti integrati specifici per il mondo agricolo e rurale. Si tratta principalmente delle Regioni Umbria e Calabria per quanto concerne i Progetti integrati di Filiera (PIF), e Campania per i Progetti integrati rurali (PIR).

Tabella 7 - I Progetti integrati di filiera

Regioni _beneficiarie Filiere Finanziamento _(meuro) Cofinanzaimento _(meuro) Settori

- 6 zootecnico - 1 olio - 2 vino - 5 multiprodotto Umbria 18 41 21 - bioenergie - 8 zootecnico - 8 olio - 4 olio - 4 multiprodotto Calabria 42 680 346 - 18 ortofrutta Fonte: elaborazione su dati regionali

L’utilizzo del PIF risponde a finalità diverse: in Umbria è concentrato sui comparti produttivi più rilevanti del settore agro-alimentare regionale e orientato a favorire soprattutto gli investimenti di natura orizzontale (Tarangioli S. e Zumpano C., 2007); in Calabria esso persegue anche obiettivi di natura socio-istituzionale e, in particolare, di rafforzamento delle relazioni orizzontali e verticali fra le istituzioni e tra queste e i soggetti economici, al fine di diffondere forme partecipative nel mondo agricolo e di affermare comportamenti di tipo cooperativistico (Gaudio G. e Zumpano C., 2007). Per quanto concerne i PIR, con essi è stata attribuita forte enfasi alla costruzione di partenariati locali, capaci di elaborare strategie di sviluppo attorno a temi strategici come turismo rurale, servizi economici e sociali, produzioni di qualità e riconversione produttiva delle aree in crisi (Di Paolo I. e Falessi A., 2006).

L’approccio integrato ha trovato ampia applicazione anche nel nuovo ciclo 2007-2013 della Politica di Sviluppo Rurale che ha previsto diverse modalità di integrazione degli interventi e, fra questi, l’utilizzo dei Progetti integrati di filiera.

In particolare, la nuova politica per lo sviluppo locale promuove l’integrazione:

- a livello aziendale, da attuare attraverso la predisposizione e l’attuazione di pacchetti integrati di investimento da parte delle imprese e calibrati rispetto ad alcuni temi strategici di intervento (qualità; innovazione; diversificazione, (ad esempio: nell’energia); riconversione) o la tipologia dei soggetti imprenditoriali (donne, giovani)

- a livello settoriale, attraverso i Progetti integrati di Filiera (PIF) e i Progetti tematici strategici (PTS).

Per quanto riguarda i PIF la loro finalità è quella di affrontare in maniera sistemica specifiche problemi del settore agricolo, intervenendo sulle diverse fasi del processo produttivo, coinvolgendo più e diversi soggetti lungo la catena produttiva di un comparto. Le tematiche affrontate sono diverse: completamento e potenziamento delle filiere produttive locali; sviluppo dell’innovazione; potenziamento delle attività di commercializzazione; miglioramento della competitività ed efficienza del sistema agricolo locale. I PTS, finalizzati alla realizzazione di un programma di interventi differenti, coinvolgono diversi soggetti economici e socio-istituzionali, ai fini di un obiettivo comune di sviluppo e/o per affrontare problematiche specifiche: promozione del turismo rurale, sviluppo delle bio-energie, potenziamento delle filiere produttive, valorizzazione delle produzioni territoriali, miglioramento del sistema del credito, gestione delle risorse idriche, ecc..

- a livello territoriale, attraverso la realizzazione di Progetti integrati di area (PIA), che intervengono in particolare su problematiche di sviluppo strategiche e trasversali come: infrastrutture, ambiente, risorse idriche, ecc.; e di Progetti integrati per le aree rurali (PIAR), destinati alla promozione dello sviluppo integrato di territori rurali.

I Progetti integrati sono promossi da un partenariato di soggetti economici e socio-istituzionali, pubblici e privati. La dimensione dell’integrazione che caratterizza questi strumenti per lo sviluppo non si concretizza infatti solo nel

coordinamento e nella realizzazione di sinergie tra interventi diversi ma, contemporaneamente, anche nel coinvolgimento dei soggetti competenti nei diversi settori di azione e degli soggetti socio-istituzionali locali. E ciò riguarda tanto la fase di progettazione quanto la fase di attuazione degli interventi per lo sviluppo. Le politiche come la progettazione integrata si contraddistinguono, infatti, per l’adozione di modelli organizzativi e gestionali basati sulla partecipazione di una pluralità di attori e che vengono oggi descritti con il concetto di governance, distinto da quello tradizionale di government. La governance è ispirata, in particolare, ai principi di democrazia deliberativa; essa descrive processi non gerarchici in cui le decisioni scaturiscono dall’interazione tra attori pubblici e attori privati, orientati alla creazione di reti e architetture socio-istituzionali per l’attuazione di progetti di sviluppo territoriale.

I Progetti integrati rappresentano sicuramente uno strumento innovativo per la realizzazione di attività in grado di promuovere processi di sviluppo socio- economico sostenibili e coerenti con le caratteristiche dei contesti territoriali di riferimento, attraverso la valorizzazione e la mobilitazione delle risorse locali e un’elevata responsabilizzazione della comunità e dei soggetti economici e socio-istituzionali. Il carattere di innovatività di tali strumenti rappresenta tuttavia anche un punto di debolezza, anche perché associato alla presenza di processi lunghi e complessi, basati, come già detto, su un’intensa attività di concertazione fra diversi e numerosi soggetti coinvolti.

L’attuazione di progetti di sviluppo come quelli integrati richiede la presenza di competenze spesso carenti nelle amministrazioni locali, di adeguate capacità programmatiche, gestionali e progettuali. Le politiche integrate richiedono inoltre contesti organizzativi flessibili ma che, nello stesso tempo, garantiscano un’ adeguata definizione dei diversi livelli di responsabilità e di collegamenti fra i diversi ambiti settoriali di intervento riguardo alle procedure di attuazione.

In presenza di tali caratteristiche, diversi sono i rischi dell’utilizzo di tali strumenti di policy: dispersione e utilizzo frammentato delle risorse, con una vanificazione degli obiettivi di integrazione e calibratura territoriale degli interventi o con l’emersione di logiche opportunistiche e di mera spartizione delle risorse; elevati ritardi di attuazione; bassa efficienza ed efficacia degli interventi, soprattutto in termini di scarsa qualità dei progetti.