Quali conseguenze dalla secessione? Disintegrazione o nuova integrazione?

L’ultimo ma non meno affascinante aspetto legato al rapporto tra europeismo e secessione che emerge dalla Brexit riguarda le conseguenze della secessione, sia su chi secede, sia su chi rimane. L’impatto economico della secessione su territori divenuti indipendenti è di difficile calcolo complessivo, dipendendo da variabili significative. Ad esempio, una secessione a seguito di guerre e conflitti violenti e distruttivi parrebbe avere conseguenze economiche paradossalmente più favo- revoli in quanto dopo gli eventi, tutti gli indicatori economici non possono che crescere, ma non per questo è da ritenersi un dato positivo (Rodríguez-Pose, Stermšek, 2014). Tuttavia, da alcuni studi emerge come in linea di massima un effetto novità e lo slancio politico che l’indipendenza determina, producano nel breve-medio termine una crescita economica dei territori divenuti indipendenti, ma che si tratti di valutazioni troppo aleatorie per essere pienamente dimostrate (Collier, Hoeffler, 2002), specie per il fatto di trattarsi appunto di valutazioni basate esclusivamente sulla crescita del PIL.

La medesima difficoltà di valutazione dell’impatto della secessione si registra sul piano politico e costituzionale. Non risultano studi affidabili che siano in grado di prevedere le conseguenze politiche e sociali di una secessione, anche perché i casi sono assai diversi tra loro. Per restare al territorio europeo, è chiaro come le procedure per una eventuale decisione sul punto, non contestate in Sco- zia ed estremamente contestate in Catalogna, possano incidere significativamente sulla percezione sociale, al pari della complessiva valutazione della popolazione, che ad es. in Kosovo (ad eccezione della minoranza serba), non ritiene sempli- cemente proponibile una soluzione diversa rispetto alla statualità almeno di fatto che si è venuta creando. Al pari delle valutazioni economiche, anche sul piano politico e istituzionale sono comunque evidenti effetti significativi di breve ter- mine: normalmente l’adozione di una nuova costituzione, un forte rinnovamento della classe politica, un generale entusiasmo da parte di (almeno parte) della popolazione.

La speculazione sulle conseguenze interessa tuttavia non solo i territori che secedono, ma anche quelli che restano. Anche qui i casi paiono troppo diversi per risultare confrontabili. L’impatto sulla Serbia della separazione del Kosovo è stato pressoché nullo, mentre quello sull’Ucraina della annessione russa della

Crimea (anch’essa preceduta formalmente da un referendum) è stato economi- camente poco significativo ma politicamente destabilizzante. E così lo sarebbe probabilmente il distacco della Catalogna per la Spagna. In altri casi probabil- mente l’ordinamento precedente cesserebbe semplicemente di esistere, come nel caso di una ipotetica separazione delle Fiandre dal Belgio.

Quanto all’Unione europea rispetto alla Brexit pare invece più agevole scor- gere delle traiettorie, e ciò soprattutto grazie al fatto che il processo è lungo, negoziato e segnato da passaggi procedurali e formali. Alcuni fattori sembrano infatti indicare che l’intento di Brexit di chiarire i termini del sempre (e inevita- bilmente) sfumato rapporto di sovranità tra Stati membri e Unione (MacCormick, 1999, p.142) e a cancellare ogni traccia di federalismo sovranazionale (termine assai inviso in Gran Bretagna), valga più a rafforzare che ad indebolire il pro- cesso di integrazione.

In primo luogo, le enormi difficoltà pratiche che i negoziati hanno palesando dimostrano che alla fine del processo, a fronte di una affermazione fiera di sovra- nità del Regno Unito, le relazioni resteranno in buona parte all’interno della zona grigia di sovranità che è alla base del progetto europeo. Ciò significa, in altre parole, che il Regno Unito rimarrà comunque vincolato ad una serie di regole europee che sono precisamente l’oggetto dei negoziati, senza menzionare i rap- porti di natura politica ed economica che inevitabilmente rimarranno. In secondo luogo, la volontà di uscita espressa dal Regno Unito e le connesse paure per la stessa sopravvivenza del progetto europeo sembrerebbero avere supportato l’idea di una integrazione più forte tra gli Stati rimanenti, almeno in alcuni ambiti non secondari. L’esempio più indicativo è la cd. PESCO (cooperazione strutturata permanente) in materia di sicurezza e difesa, concordata ex art. 42.6 TUE tra 25 Stati membri alla fine del 2017. Com’è noto, la cooperazione in materia soprat- tutto di difesa è sul tavolo dell’integrazione europea dai primi anni ’50, quando il progetto di Comunità europea di difesa naufragò per il veto del Parlamento francese. L’accelerazione in piena fase di negoziati sulla Brexit, con la prospet- tiva di abbandono del progetto da parte dello Stato membro più recalcitrante, non sembra casuale. Contestualmente, sono partite iniziative franco-tedesche per la revisione dei trattati e l’ulteriore accelerazione del processo di integrazione sovranazionale. Sembra insomma che la spinta ‘secessionistica’ del Regno Unito venga in parte controbilanciata da un afflato federalista, dunque dal suo contrario.

4. Conclusioni

Come si è visto, i rapporti tra europeismo e secessionismo sono variegati, talvolta sfuggenti, ma certamente esistenti. Si tratta di una conferma della permeabilità tra i livelli di idee politiche, soluzioni istituzionali, tendenze

all’interno di un sistema policentrico come quello europeo, che vive su una pluralità di attori.

Tuttavia, le influenze sono più sottili di quanto si possa essere indotti a rite- nere, e si manifestano in ambiti parzialmente diversi da quelli ritenuti a prima vista più esposti, come si è visto, ad es., nel caso della presenza di spinte seces- sionistiche nei territori non immediatamente connotati in chiave di proprietà etnica di un gruppo regionale dominante. Va anche detto, però, che l’incentivo dato dal sistema istituzionale dell’Unione europea per la creazione di statualità indipendenti è controbilanciato dalla presenza di spinte secessionistiche solo in territori già storicamente, culturalmente, economicamente e politicamente forti, per cui al massimo l’impatto del sistema europeo può essere stato quello di un acceleratore di processi.

La dinamica posta in essere dal fenomeno senza precedenti della Brexit, pone l’Unione europea di fronte a spinte che finora avevano riguardato solo gli Stati membri. Al netto delle profonde differenze strutturali tra processi di secessione interna e un percorso di denuncia di un trattato internazionale – quale la Brexit in fondo resta – la vicenda imprime una profonda svolta al tema qui analizzato. Da un lato, infatti, mette a nudo una serie di problemi legati a procedimenti decisionali, alla legittimità democratica, al rapporto tra gruppi e territori, dall’al- tro evidenzia la conclusione principale di questa analisi, ossia l’affermazione, nel contesto europeo, dello Stato di diritto e della procedimentalizzazione di processi, quali quelli di separazione, finora realizzatisi, salvo poche eccezioni, per via rivoluzionaria e spesso violenta. Quale che sia l’influenza dell’europei- smo sulle rivendicazioni secessionistiche che vanno affermandosi nel continente negli ultimi anni, il maggiore contributo sembra comunque essere l’adesione generalizzata, da parte di tutti gli attori coinvolti, alle acquisizioni del costitu- zionalismo come tendenza a disciplinare attraverso il diritto non solo il potere politico ma anche i processi rivoluzionari, come la secessione.

La via è certo ancora lunga, ed è influenzata dalle dinamiche del momento, come si è visto in riferimento all’utilizzo del referendum quale strumento priori- tario di affermazione di volontà politica (e per questo esso risulta così popolare in un periodo caratterizzato da una ondata populista), ma appare in ogni caso segnata. I passaggi verso la riconfigurazione degli assetti territoriali all’interno degli Stati e dell’Unione europea saranno caratterizzati dall’adesione allo Stato di diritto passando dunque attraverso procedure disciplinate dal diritto. Fosse anche solo questa l’influenza dell’europeismo sul separatismo, sarebbe una acquisizione non di poco momento.

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Autonomy, Europe and Secession. The State of the Art Abstract

The chapter looks at the different approaches to and models of autonomy, starting from two contradictory predictions; one claiming that autonomy is doomed to be pro- visional and leading to secession, the other affirming the opposite as far as territories belonging to the European Union are concerned. The EU context has not prevented claims for secession in the past years and has not as such favoured autonomy. What are the motives behind these trends? Finally, the unprecedented case of Brexit is looked at: what lessons can be learned from it in terms of (rules on) secession? The paper argues that at least one consequence can be drawn: that secession is increasingly being regulated by law rather than by force.

Autonomia rafforzata e differenziazione: