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L’idea di cintura verde in Howard, Unwin e Abercrombie

In Inghilterra l’urgenza di risolvere i conflitti nel rapporto tra città e campagna, portando le amenità della seconda all’interno della prima, è un tema particolarmente sentito. L’idea di una cintura di spazi aperti che avvolge la città affonda le radici in una tradizione che, come si è visto, ha inizio nel secolo precedente, nel pensiero di William Morris, John Ruskin, John Claudius Loudon e Ebenezer Howard.

In particolare con Howard due personaggi svolgono un ruolo determinante nella definizione del concetto di cintura verde: Raymond Unwin e Patrick Abercrombie. Tutti e tre utilizzano lo stesso strumento come risposta a problematiche diverse: il sovraffollamento delle città vittoriane stimola il lavoro di Howard, le esigenze ricreative dei londinesi preoccupano Unwin, gli orrori dello sviluppo disordinato urbano nella campagna muovono Abercrombie. La cintura verde nasce dunque come risposta a specifici cambiamenti sociali ed economici della realtà inglese ed è legata alla consapevolezza della sua funzione come sistema estensivo di controllo sull’uso del territorio.

Raymond Unwin, consulente del Greater London Regional Plan Committee dal 1929, avverte la necessità di predisporre attorno alle città di ampie zone verdi costituite da “cinture di parchi, campi gioco, e persino suolo agricolo”96_{. La sua preoccupazione è sia di ordine} percettivo, sia igienico: delimitare la forma delle città, prima garantita dalla presenza delle cinte fortificate e limitare le dimensioni contenendo l’espansione delle aree urbanizzate. Infatti “alle mura è pure dovuta l’assenza di quella frangia irregolare che non ha ancora le caratteristiche di città, ma ha ormai perso l’amenità della campagna e che forma una cintura spaventosa e deprimente intorno alle moderne città in espansione […]. E’ necessario invece definire in qualche modo l’area delle nostre città e, nel caso di grandi città, definire e separare le nuove aree dai sobborghi”97_{. E’ principalmente un problema estetico: “…fissare un limite} preciso all’espansione della città e della campagna, evitando così quel bordo irregolare di mucchi di rifiuti e di costruzioni abbandonate che attualmente deturpa l’accesso a quasi tutte le nostre città”98_{; anche la soluzione proposta è vista sotto il profilo estetico, fondandosi sul} modello ottocentesco dei boulevard, “…viali, o cinture verdi, che, in un certo senso, interrompono e definiscono la città al pari delle vecchie mura”99_.

Un aspetto particolarmente interessante del pensiero di Unwin è la proposta di utilizzare gli spazi aperti ai margini degli agglomerati urbani per rispondere alle esigenze ricreative della popolazione, compensando così la mancanza interna alle città. Nel suo First Report of Greater

London Regional Planning Committee del 1929 egli evidenzia le carenze di open space100 _{stimando la} necessità di duecentocinquanta chilometri quadrati di spazio aperto ai margini di Londra per servire i suoi nove milioni di abitanti e introducendo un primo standard di dotazione verde che identifica in sette acri (pari a due virgola ottantatre ettari) ogni mille abitanti. Nel sistema del verde londinese immaginato da Unwin, però, gli open space non sono esclusivamente di 96 _{RAYMOND UNWIN, op. cit., 1971, pag. 141.}

97 _{RAYMOND UNWIN, op. cit., 1971, pag. 137.} 98 _{RAYMOND UNWIN, op. cit., 1971, pag. 141.} 99 _{RAYMOND UNWIN, op. cit., 1971, pag. 140.}

100 _{Il piano distingue tra open land cioè “area non ancora edificata” e open space che significa “area ricreativa”. Il}

termine open space risale alla metà del secolo XIX ed è definito dal Metropolitan Open Spaces Act del 1877 che individua modalità di acquisizione e gestione di questi spazi e dall’Open Spaces Act del 1906, che lo definisce come “terreno, sia intercluso che libero, nel quale non vi sono edifici o la cui superficie è coperta da costruzioni per non più di un ventesimo, e la parte rimanente è disegnata come un giardino o utilizzata per attività ricreative o per collegare terre abbandonate ed inoccupate”. Cfr. http://www.londonlandscapeweb.gre.ac.uk

proprietà pubblica, ma ipotizza una quota di aree private, pari addirittura a tre quarti del patrimonio complessivo. Egli propone inoltre che il terreno sia acquistato dalle autorità locali per formare una ghirlanda verde continua – il Green Girdle - attorno alla città, ampia tre- quattro chilometri; con il Green Belt Act inizia l’acquisizione pubblica della cintura, sebbene ancora ampi spazi non siano collegati tra loro e neppure destinati alle attività ricreative. La proposta di Unwin inquadra il concetto di cintura verde in termini di spazio aperto legato alle esigenze di svago e tempo libero.

Il Council for the Preservation of Rural England (Cpre)101 _{fornisce una prospettiva} diversa e complementare alla proposta di Unwin. Riflettendo sulle considerazioni del Rapporto

Scott, documento realizzato in tempo di guerra sull’utilizzazione delle aree rurali e promosso

dalla diffusione fisica delle aree urbane che in quel tempo rappresentava una grave minaccia per paesaggio agricolo102_{, gli esponenti del Cpre si oppongono al modello di cintura verde} perseguito dai discepoli di Howard ritenendo che questo non avrebbe altro che aumentato le pressioni sulla città. Le raccomandazioni del rapporto considerano che l’autorità di pianificazione locale debba determinare quando una città raggiunge le sue dimensioni massime e diventa quindi necessaria la definizione di una fascia libera a delimitarla.

La cintura verde è concepita come un tratto di campagna ordinaria di ampiezza variabile attorno alla città, in cui persistono attività agricole e forestali dove il contadino, qui come altrove nel territorio rurale, è il custode del paesaggio. La sua estensione (accanto alle aree agricole e forestali vi sono anche campi da golf e spazi ricreativi) dovrebbe essere concordata con Ministero dell’Agricoltura con l’obiettivo di conservare un terreno agricolo di buona qualità e ampie zone forestali sia scenicamente attraenti che economicamente produttive. L’idea di cintura verde proposta dal Cpre, quindi, sottolinea la supremazia dell’uso agricolo all’interno di una struttura privata di custodia che garantisce la qualità delle risorse naturali.

Figura 31. Tre diagrammi degli open space proposti da Unwin: “Lo standard proposto per il gioco, un decimo dell’area più sette acri per mille persone, è mostrato in scala nella serie di cinture dentro i confini esterni di ciascun area o cerchio, su uno sfondo di sviluppo edilizio potenziale”; “Gli open space su uno sfondo di territorio potenzialmente urbanizzabile”; “Le aree costruibili su uno sfondo di open land”. Figure 32 e 33. Il Green Girdle, evidenziato come insieme di aree libere su uno sfondo di territorio potenzialmente edificabile, contrapposto allo schema delle aree edificabili pianificate su uno sfondo di open land.

Fonte: RAYMOND UNWIN, Greater London. Regional Planning Committee. First Report December 1929, Knapp, Drewett & Sons Ltd., London 1929, pagg. 12, 16 e 17.

101 _{Le politiche che si sono originate negli anni Quaranta e Cinquanta hanno avuto origine dall’intesa attività dei}

filantropi vittoriani nel processo di rinnovamento della pianificazione della città ma anche di gruppi come il Council for the Preservation of Rural England (Cpre) o il Town and Country Planning Association (Tcpa) che hanno giocato un ruolo considerevole per l’affermarsi del concetto di cintura verde. Il Town and County Planning Association pubblica l’omonima rivista, diretta da F.J. Osborn, uno dei più attivi discepoli di Howard (l’Associazione deriva infatti dalla Garden Cities and Town Planning Association), sulle cui pagine si discute con fervore l’esigenza di una riforma della legislazione urbanistica.

Le diverse prospettive ed approcci di coloro che hanno animato il dibattito della prima metà del XX secolo, sono stati considerati e in parte riconciliati nel pensiero di Abercrombie. Patrick Abercrombie sostiene uno sviluppo urbano su un green background proponendo una serie di cinture verdi: un cordon sanitaire circonda la città per una profondità di dieci-sedici chilometri “separando la campagna minacciata dalla città minacciosa” (The Green Belt Ring); cinture minori, ampie due o tre chilometri i cui terreni sono principalmente dedicati alle attività ricreative, sono poste attorno alle città esistenti e a quelle nuove nella fascia della campagna più aperta (Outer Country Ring). Se la prima cintura ha finalità igieniche e di contenimento dell’urbanizzazione e le seconde ricreativa, una terza cintura verde ha funzione scenica ed è messa in pratica, ad esempio, per limitare lo sviluppo ai piedi delle colline. Le tre tipologie formano un sistema di parchi continuo e consequenziale, costituito da quattordici componenti, a cominciare da aree urbane per il gioco fino a raggiungere la soglia dell’Inghilterra rurale. Il concetto di cintura verde di Abercrombie è vicino a quanto proposto dal Cpre, di cui in questo periodo egli era presidente e al Rapporto Scott, richiamato dall’ipotesi del “cordone sanitario” per la protezione delle aree agricole. Il disegno di Abercrombie non solo raggiunge un compromesso accettabile tra i vari operatori proponenti nuove forme per la città, ma anche tra gli opposti gruppi politici coinvolti.

La proposta di Abercrombie è segnata dalla preoccupazione di modellare la forma urbana controllandone lo sviluppo. Nel Greater London Plan egli cerca la decentralizzazione e la distribuzione delle attività, ma presuppone che non vi sia alcuna crescita complessiva della popolazione: la cintura verde è parte integrante di una strategia per disperdere oltre seicentomila abitanti dall’area congestionata della Contea di Londra e altri quattrocentoquindicimila provenienti dal resto dell’area.

In riferimento dunque alle tre principali concezioni di cintura verde nella storia inglese, possiamo osservare che se Howard cerca di massimizzare contemporaneamente l’accessibilità e la qualità ambientale in una situazione di crescita alla fine dell’era Vittoriana, la proposta di Unwin può essere ricollegata alla sua attività come architetto capo al Ministero della Sanità e presidente di una commissione preposta allo studio dei problemi delle aree urbane insalubri; l’idea di Abercrombie è invece legata alla necessità di una chiara separazione della città dalla campagna per il raggiungimento degli obiettivi multipli che egli attribuisce alla pianificazione: bellezza, salute e convenienza. Alla metà del XX secolo il concetto di cintura verde si adattava bene al linguaggio del tempo rappresentando un’idea apparentemente semplice, ricca di promesse e facile da afferrare.

Figura 34. L’estensione del Green Girdle proposto da Unwin confrontato con la Green Belt prevista da Abercrombie. Figure 35 e 36. Schematizzazione delle tre tipologie di cinture verdi proposte da Abercrombie:

Metropolitan Green Belt, Local Green Belt e Scenic Areas. Greater London Plan di Abercrombie e Forshaw, 1944: la

crescita urbana è bloccata, si ampliano le cittadine esistenti [country towns] e si realizzano le nuove comunità satellite [new towns] per ospitare l’eccesso di popolazione in un “background of continuous open countryside”. Londra è descritta attraverso quattro anelli concentrici che sono misurati in termini di densità edilizia: 1) the Inner Urban Ring, con l’area della Contea di Londra (in nero), caratterizzato da una elevata densità; 2) the Suburban Ring, la zona dei sobborghi; 3) the Green Belt, la fascia di verde; 4) the Outer Country Ring, per collocare le new towns.

Fonti: MARTIN ELSON,Green belts: conflict mediation in the urban fringe, Heinemann, London 1986, pagg. 5, 7 eLEONARDO

La cintura verde come strumento di pianificazione nazionale

L’idea di preservare il territorio agricolo dallo sviluppo urbano tramite l’acquisizione pubblica e destinarlo alle esigenze ricreative degli abitanti risale agli anni Trenta. La prima proposta di provvedere ad una riserva di spazi aperti attraverso la realizzazione di una green

belt o di un green girdle, risale al Greater London Regional Planning Committee del 1935, quando il

London County Council ottiene due milioni di sterline dal Governo per costituire un sistema di spazi aperti pubblici, non necessariamente continui ma accessibili ai londinesi, mettendo così in pratica l’idea di Unwin. L’anno successivo circa settemilatrecento ettari di terreno sono già acquistati o sono in corso di acquisizione sia per il valore ricreativo o la bellezza naturale, ma soprattutto in virtù della loro posizione. La necessità di proteggere dal possibile sviluppo industriale e residenziale i territori intorno a Londra conduce all’emanazione del

Green Belt Act del 1938, tuttora vigente: dichiarati green belt land solo uno speciale premesso

ministeriale può consentire ai territori di tornare edificabili. Successivamente, il Town and

Country Planning Act del 1947 consente alle autorità locali di incorporare le proposte delle

cinture verdi nei loro primi piani di sviluppo e permette di evitare le acquisizioni per mantenere i territori liberi grazie all’introduzione della facoltà di rifiutare permessi di costruzione per insediamenti inappropriati, individuando forme di compensazione a carico del Governo per indennizzare i proprietari del mancato sviluppo103_{. La codificazione di} questa politica e la sua estensione a livello nazionale si ha con la Circolare 42 del 1955 attraverso cui si intende rispondere alla necessità urgente di controllare la crescita delle aree urbanizzate, sebbene non si indichi una dimensione minima delle città che vi debbano ricorrere. Tre sono gli obiettivi principali per il mantenimento di una zona rurale periurbana: controllare la crescita di un’area costruita; impedire a città vicine di fondersi l’una con l’altra; preservare i caratteri specifici di una città. La circolare chiarisce che le cinture verdi rappresentano fondamentalmente uno strumento della pianificazione; tutti e tre i criteri guardano alla città, senza far menzione a nessuna particolare bellezza dei luoghi, a finalità ricreative, di incentivazione dell’agricoltura o altri usi dei territori protetti. La necessità di una cintura verde attorno ad una città è fortemente determinata dall’atteggiamento anti-urbano tipico della cultura anglosassone unito ad un sentimento di fiducia nella capacità della società di potenziare gli standard ambientali.

Dagli anni Cinquanta la cintura verde rappresenta un leitmotiv della pianificazione inglese anche se ha vissuto momenti di decadenza. La prima durante gli anni Sessanta. In un periodo di rapida crescita urbana sembra inconcepibile che il concetto apparentemente statico di cintura verde possa sopravvivere, in particolare perché il modello è messo a punto per una situazione del tutto atipica come quella londinese. Sebbene molte cinture verdi siano definite nella loro prima estensione fin dalla metà del secolo, nessuna di esse è formalmente approvata fino agli anni Settanta. Attualmente in Inghilterra esistono quattordici cinture verdi, di carattere e dimensioni variabili - da oltre cinquecentomila ettari quella londinese a settecento ettari di Burton-on-Trent - per un totale di un milione e seicentocinquantamila ettari, circa il tredici percento del territorio nazionale104_{. Una seconda crisi si verifica negli} anni Ottanta quando diventano evidenti i limiti delle cinture verdi come strumenti per il controllo dell’urbanizzazione, mettendo in luce la necessità di revisionare lo stesso concetto. Negli anni Novanta proliferano le proposte di sottrazione di territori per localizzare nuove 103 _{La legge istituisce tre importanti elementi: la nazionalizzazione del diritto di proprietà e l’introduzione di}

un’indennità da retribuire per il mancato sviluppo; l’obbligo per le autorità locali di preparare piani di sviluppo ventennali in cui evidenziare le aree destinate all’agricoltura e agli spazi aperti ricreativi; la definizione di regole che determinano quando i proprietari proponenti un certo sviluppo debbano richiedere un permesso.

104 _{A Cambridge, ad esempio, l’idea di contenere l’urbanizzazione con una cintura verde emerge negli anni Trenta,}

i primi confini sono disegnati nel 1954 e compresi nel Development Plan del 1965; il Green Belt Local Plan è adottato dal Cambridgeshire County Council nel 1992. A York, invece, sebbene una cintura di verde esista dagli anni Cinquanta, solo nel 1980 il North Yorhshire County Structure Plan stabilisce formalmente la sua estensione - “…sei miglia dal centro di York…” ed i suoi confini sono tracciati dal County Council nel Green Belt Local Plan del 1992.

espansioni urbane nelle principali città come Cambridge o Edinburgo. Nello stesso periodo una ricerca dichiara che la strategia nazionale ha fallito la risposta alle domande economiche e sociali contemporanee, evidenziandone quattro debolezze105_{: aver limitato e condizionato lo} sviluppo economico in luoghi e regioni sfavorite che invece avrebbero necessitato il potenziamento; essere state un debole strumento di pianificazione strategica regionale; aver forzato e indotto la crescita urbana al di là della fascia verde; avere avuto scarsa attenzione per il carattere di open land e nel promuovere usi ricreativi. Lo studio si conclude mettendo in evidenza la necessità di sviluppare una alternativa alle cinture verdi che sia politicamente accettabile, meno rigida verso le nuove espansioni e più sensibile alle attuali urgenze di protezione e potenziamento della qualità ambientale e paesistica. Oggi anche questo secondo momento di difficoltà sembra superato e la cintura verde continua a caratterizzare le scelte di piano, nonostante il tema animi il dibattito con importanti proposte di revisione come quella recentissima del Dipartimento allo Sviluppo scozzese106_.

Fin dalla loro istituzione, questi strumenti presentano alcune difficoltà legate al fatto che spetta al Ministry of Housing and Local Government l’approvazione dei County Development

Plans, nei quali è individuata l’area destinata a cintura verde. Questi piani di sviluppo su base

ventennale predisposti dalle Contee sono sottoposti a revisione quinquennale e sono soggetti generalmente a centinaia di ricorsi ogni anno per la mancata concessione di permessi di costruzione all’interno della cintura verde. Spetta sempre al Ministero, inoltre, concedere permessi speciali per la costruzione di scuole, cimiteri ed impianti a rete nei territori di cintura. La pressione insediativa assume forme esasperate negli anni Settanta quando ancora ben poche cinture verdi sono riuscite ad affermarsi, ma anima anche la scena attuale dove le spinte alla cancellazione della cintura verde, principalmente per la realizzazione di nuove aree residenziali e attrezzature, non solo provengono dagli investitori privati, ma sono interne alle stesse istituzioni locali107_{. I dati forniti sono contrastanti e secondo alcune fonti le} cancellazioni dello status di cintura verde per consentire nuovi sviluppi edilizi rappresentano solo lo zero virgola zero sei percento dell’area totale delle cinture108_.

Recentemente è intervenuto sul tema il Royal Town Planning Institute (Rtpi) con la richiesta di una politica più flessibile e la necessità di una modernizzazione109_{; sulla stessa} posizione si mostra il Town and Country Planning Association (Tcpa) sostenendo che la natura troppo restrittiva delle cinture verdi contrasta con le politiche di sviluppo urbano. Infatti, “…in alcune parti del paese le cinture verdi inibiscono un appropriato sviluppo sostenibile delle aree urbane e spesso limitano le opportunità di ridurre fenomeni di esclusione sociale”110_{. A queste dichiarazioni si oppongono il London Green Belt Coucil} (Lgbc) e il Council for the Preservation of Rural England (Cpre) sostenendo che la necessità di una maggiore sensibilità al problema degli alloggi a basso costo non deve essere confusa con concedere la cintura verde all’urban sprawl.

105 _{Cfr. JOHN HERINGTON, Beyond greenbelts. Managing urban growth in the 21 century, Jessica Kingsley Publishers,}

London 1990.

106 _{Cfr. GLEN BRAMLEY,CLIFF HAGUE,KARRYN KIRK,ALAN PRIOR,JEREMY RAEMAEKERS,HARRY SMITH, Review} of Green Belt Policy in Scotland, Research Report to Scottish Executive Development Department, The Stationery

Office, Edinburgh 2004. Un’altra ricerca, che contiene un importante contributo critico alle Planning Policy

Guidance del 1995, è realizzata nel 1999 sull’East Midland e pubblicata sul sito web del Department of

Environment, Transport and the Regions. Cfr. Baker Associates, Strategic Sustainability Assessment of Nottingham–

Derby Green Belt in the East Midland Region, 2000, Research Report (1999), http://www.planning.dtlr.gov.uk 107 _{Nelle News di molte organizzazioni di volontariato che dalla metà degli anni Cinquanta si sono costituite}

proprio per seguire la realizzazione e il mantenimento delle cinture verdi - come il North Mymms District Green Belt Society per l’area londinese - si denunciano tentativi di aggressione alle green belts. Tra questi si citano solo a titolo esemplificativo la recente proposta per un nuovo stadio nella cintura verde di Oxford o di una lottizzazione residenziale in un’area appositamente sottratta dalla green belt a Stevenage.

108 _{Cfr. IAN TAYLOR, The Green Belt and possible impact of Government policies, htpp://www.political.co.uk}

109 _{Cfr. Royal Town Planning Institute (Rtpi), Modernizing Green Belt, May 2002, relazione consultabile anche su}

http:// www.rtpi.org.uk/editorial/2002/q2/27052002.htlm

110 _{Town and Country Planning Association (Tcpa), Policy Statement: Green Belts, May 2002, relazione consultabile}

Il dibattito si appunta su alcune questioni chiave: il limite temporale delle cinture verdi che