Lo scenario comunitario

Nel 2019, il prodotto interno lordo dell'Unione Europea (UE) si è attestato a circa 13.900 miliardi di euro a prezzi correnti. In termini reali, il PIL dell'UE

nel 2019 è stato superiore del 17% rispetto al livello di un decennio prima18_.

Tuttavia, a causa delle restrizioni attuate in tutto il Mondo nel 2020 per con- tenere e rallentare la rapida diffusione del virus Covid-19, il PIL sta dimi- nuendo molto rapidamente. Nel 2019 quasi un quarto del PIL dell'UE è stato generato dalla Germania (24,7%), seguita da Francia (17,4%) e Italia (12,8%), poi da Spagna (8,9%) e Paesi Bassi (5,8%).

I dieci Stati membri dell'UE che hanno contribuito con meno dell'1% al PIL totale dell'UE sono: Malta (con la quota più bassa di contributo al PIL dell'UE, 0,1%), Estonia, Cipro e Lettonia (per lo 0,2%), Lituania e Slovenia (per lo 0,3%), Bulgaria e Croazia (per lo 0,4%), Lussemburgo (per lo 0,5%) e Slovacchia (con il 0,7%). I 19 Stati membri dell'UE che comprendono l'area dell'euro hanno avuto un PIL complessivo di 11.900 miliardi di euro e hanno rappresentato l'85,5% del PIL dell'UE nel 2019.

Sul Quadro Finanziario Pluriennale dell’UE, gli Stati membri non erano riusciti a trovare un accordo, nemmeno nel Consiglio europeo straordinario di febbraio 2020 (rispetto alla proposta del maggio 2018) per divergenze sulla dotazione complessiva e sulla quota di budget da destinare alle diverse politi- che. In particolare, era emersa una forte contrapposizione tra Paesi, cosiddetti "frugali" che volevano limitare la spesa complessiva all'1% del reddito razio- nale lordo (RNL) dell'UE-27 (Austria, Danimarca, Paesi Bassi e Svezia), fi- nanziando le nuove priorità e i settori che possono supportare maggiormente la competitività europea tramite maggiori tagli alle politiche tradizionali, e gli altri Paesi (tra cui l'Italia) che chiedevano risorse sufficienti per soddisfare

(18) Dal primo febbraio 2020, il Regno Unito non fa più parte dell'Unione Europea. Ciò ha un impatto significativo sulla diffusione delle statistiche da parte di Eurostat e sulle banche dati.

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entrambe le esigenze. Inoltre, il Parlamento europeo aveva invece chiesto ri- sorse per 1.324,1 miliardi di euro (1,3% dell'RNL dell'UE-27).

Gli stanziamenti dell'attuale bilancio 2014-2020 per un'UE-27 (FES in- cluso) sono pari a 1.082 miliardi di euro. A questi andrebbero aggiunti, in base alla proposta della Commissione europea, 11,5 miliardi di euro di finanzia- menti per l'anno 2020 (proposta di emendamento del QFP corrente 2014-2020 e progetto di emendamento al bilancio 2020): sarebbero disponibili per aiutare le regioni più bisognose (tramite REACT-EU), per potenziare il capitale delle imprese europee sane (Strumento di sostegno alla solvibilità) e per sostenere chi ha bisogno fuori delle frontiere dell'UE (tramite il Fondo europeo per lo sviluppo sostenibile EFSD). Questa misura supporta l'efficacia di alcune delle misure di sostegno alla ripresa previste per il nuovo QFP; l'importo previsto appare, però, piuttosto limitato rispetto alle dimensioni degli interventi ipotiz- zati per il prossimo settennato.

Il quadro complessivo è stato modificato in modo significativo, dal punto di vista quantitativo principalmente, risultano, tuttavia confermati alcuni ele- menti fondamentali come l'obiettivo di destinare almeno il 25% della spesa all'azione per il clima e l'architettura del nuovo sistema delle risorse proprie.

Le novità più rilevanti, sono ovviamente legata alla creazione di nuovi pro- grammi per veicolare le risorse provenienti da Next Generation EU, l’azione messa in campo per fronteggiare le disastrose conseguenze, sul piano econo- mico e sociale, del Covid-19. Alcuni programmi già previsti, tra cui Orizzonte Europa, lo Strumento di vicinato, cooperazione allo sviluppo e cooperazione internazionale e il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale saranno in- tegrati e potenziati tramite Next Generation EU.

Il nuovo QFP per il 2021-2027 proposto dalla CE prevede stanziamenti pari a 1.100 miliardi di euro in termini di impegni, integrati dallo strumento dell'UE per il sostegno dell'economia dopo la pandemia di Covid-19, il cosid- detto Next Generation EU (COM(2020) 441), del valore di 750 miliardi di euro (500 miliardi sovvenzioni e 250 miliardi prestiti) che raccoglierebbe fondi sui mercati e li canalizzerebbe verso i programmi destinati a favorire la ripresa economica e sociale nel periodo 2021-2024, il bilancio sarebbe inte- grato per un totale complessivo di 1.850 miliardi di euro. I costi di finanzia- mento per la componente di sovvenzione di Next Generation EU, che ammon- terebbero a 17,4 miliardi di euro, sarebbero sostenuti dal bilancio dell'UE 2021-2027. La precedente proposta di maggio 2018 della Commissione euro- pea prevedeva stanziamenti pari a circa 1.135 miliardi di euro in termini di impegni, equivalenti a un livello di spesa (comprendente il Fondo europeo di sviluppo) dell'1,11% del reddito nazionale lordo dell'UE-27 (RNL).

2. LE POLITICHE COMUNITARIE E NAZIONALI

31 La distribuzione delle risorse tra le diverse politiche per il QFP 2021-2027 (come proposto nel maggio 2018 e riportato nel paragrafo 2.1 del Rapporto 2019), è ipotizzato strutturato nelle sette rubriche di spesa descritte di seguito, congiuntamente alle proposte per il nuovo bilancio pluriennale 2021-2027 (proposto dalla CE), integrato da Next Generation EU, confrontato con la pro- posta iniziale presentata dalla Commissione nel maggio 2018 e con il bilancio vigente 2014-2020.

Rubrica 1: Mercato unico, innovazione e agenda digitale

Le risorse per la rubrica "Mercato unico, innovazione e digitale" sarebbero pari a 210,5 miliardi di euro (140,7 miliardi circa QFP e 69,8 miliardi Next Generation EU). A maggio 2018 la Commissione europea aveva proposto un totale di 166,3 miliardi di euro, mentre l'attuale ciclo di programmazione 2014-2020 prevede risorse pari a 116,3 miliardi di euro.

Rubrica 2: Coesione e valori

Le risorse per la rubrica "Coesione e valori" sarebbero pari a 984,4 miliardi di euro (374,4 miliardi del QFP e 610 miliardi del Next Generation EU). A maggio 2018 la Commissione europea aveva proposto risorse per 391,9 mi- liardi di euro, mentre l'attuale ciclo di programmazione 2014-2020 prevede risorse pari a 387,2 miliardi di euro. In particolare, la Commissione europea propone 374 miliardi di euro per la coesione economica, sociale e territoriale gestita dai fondi FESR, Fondo di coesione e FSE (324 miliardi del QFP e 50 miliardi del Next Generation EU, attraverso la nuova iniziativa REACT-EU). A maggio 2018 la Commissione europea aveva proposto 331,6 miliardi di euro, mentre l'attuale ciclo di programmazione 2014-2020 (UE-27 + FES) pre- vede risorse pari a 368,6 miliardi di euro. Vi sarebbe, pertanto, un aumento di risorse per le politiche di coesione rispetto a quanto prospettato nel maggio 2018, dovuto sostanzialmente all’incremento di 50 miliardi di euro previsto dalla nuova iniziativa REACT-EU.

Rubrica 3: Risorse naturali e ambiente

La Commissione europea prevede per la rubrica "Risorse naturali e am- biente", risorse pari a 402 miliardi di euro (357 miliardi del QFP e 45 miliardi del Next Generation EU). A maggio 2018 la Commissione europea aveva pro- posto 336,6 miliardi di euro, mentre l'attuale ciclo di programmazione 2014- 2020 prevede risorse pari a 399,6 miliardi di euro.

In particolare, per la politica agricola comune (PAC) la Commissione eu- ropea propone risorse pari a 348,3 miliardi di euro (15 dei quali tramite Next Generation EU per irrobustire il FEASR (COM(2020) 459) al fine di aiutare le zone rurali a introdurre i cambiamenti strutturali richiesti dal Green Deal

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europeo (di cui parleremo nel seguito di questo paragrafo) e a centrare gli am- biziosi obiettivi delle nuove strategie sulla biodiversità e "Dal produttore al consumatore"): si prevedono, nello specifico, 258,2 miliardi per il FEAGA e 90,1 per il FEASR. A maggio 2018 la Commissione europea aveva proposto 324,2 miliardi di euro (254,2 miliardi per il FEAGA e 70 miliardi per il FEASR), mentre il bilancio vigente 2014-2020 (UE-27 + FES) prevede una dotazione pari a 383,2 miliardi di euro (286,1 miliardi per il FEAGA e 96,7 miliardi per il FEASR).

Rispetto alle proposte di maggio 2018, si prevede, quindi, un aumento per entrambi i pilastri della PAC (4 miliardi in più per il FEAGA e circa 20 per il FEASR) ma sarebbe confermata un'importante riduzione di risorse rispetto alla dotazione PAC del periodo 2014-2020 (di circa 51,3 miliardi di euro) no- nostante l'intervento di Next Generation EU. In questa rubrica si prevede di collocare anche il Fondo per una transizione giusta che, tuttavia, sarebbe por- tato a 40 miliardi di euro: oltre ai 7,5 miliardi di euro previsti dalla proposta iniziale, la CE propone, infatti, un finanziamento aggiuntivo del valore di 2,5 miliardi di euro nel quadro del prossimo bilancio a lungo termine dell'UE e di 30 miliardi di euro a carico di Next Generation EU. In sede di Consiglio dell'UE, diversi Stati membri, tra cui l'Italia, la Francia e la Germania, avevano espresso alcune perplessità sulla collocazione del Fondo all'interno di questa rubrica, in considerazione del fatto che ha la coesione come base giuridica e contribuisce dichiaratamente al raggiungimento di un obiettivo proprio della coesione (“Investimenti a favore dell'occupazione e della crescita”) e sarebbe stato più opportunamente collocato nella Rubrica 2. I fondi, infatti, sarebbero usati per mitigare l'impatto socioeconomico della transizione verso la neutra- lità climatica nelle regioni maggiormente interessate, ad esempio sostenendo la riqualificazione dei lavoratori, aiutando le PMI a creare nuove opportunità economiche e investendo nella transizione all'energia pulita e nell'economia circolare.

La CE ha presentato anche una proposta relativa a uno Strumento di pre- stito per il settore pubblico nell'ambito del Meccanismo per una transizione giusta (COM (2020) 453), che sarebbe attuato con il coinvolgimento della BEI e incoraggerebbe gli investimenti delle autorità del settore pubblico che so- stengano la transizione verso un'economia climaticamente neutra, a vantaggio delle regioni ad alta intensità di carbone e di carbonio. Lo Strumento com- prenderebbe 1,5 miliardi di euro di sovvenzioni a carico del bilancio dell'UE e fino a 10 miliardi di euro di prestiti a titolo di risorse proprie della BEI e mobiliterebbe tra i 25 e i 30 miliardi di euro di investimenti. In particolare nessuno Stato membro può ricevere un importo (a prezzi 2018) superiore a 8 miliardi di euro (si modificherebbe il metodo per assegnare le risorse). La

2. LE POLITICHE COMUNITARIE E NAZIONALI

33 quota maggiore spetterebbe alla Polonia (8 miliardi), seguita da Germania (circa 5,1 miliardi) e Romania (circa 4,4 miliardi). L'Italia avrebbe circa 2,1 miliardi di euro.

Rubrica 4: Migrazione e gestione delle frontiere

Le risorse per la rubrica "Migrazione e gestione delle frontiere" sarebbero pari a 31,1 miliardi di euro. A maggio 2018 la Commissione europea aveva proposto 30,8 miliardi di euro, mentre l'attuale ciclo di programmazione 2014- 2020 prevede risorse pari a 10 miliardi di euro. In particolare, la Commissione europea propone un ulteriore aumento (rispetto alla proposta di maggio 2018) delle risorse per il Fondo Asilo e migrazione e il Fondo per la gestione inte- grata delle frontiere fino a un livello complessivo di 22 miliardi di euro per rafforzare la cooperazione per la protezione delle frontiere esterne e la politica di migrazione e asilo.

Rubrica 5: Resilienza, sicurezza e difesa (nella proposta di maggio 2018 la rubrica era denominata "Sicurezza e difesa")

Le risorse per questa rubrica sarebbero pari a 31,1 miliardi di euro. A mag- gio 2018 la Commissione europea aveva proposto 24,3 miliardi di euro, men- tre l'attuale ciclo di programmazione 2014-2020 prevede risorse pari a, soli, 1,9 miliardi di euro. In particolare, la CE propone un’importante novità (ri- spetto alla proposta di maggio 2018) e, cioè, l'istituzione di un nuovo Pro- gramma "UE per la salute" da circa 9,3 miliardi di euro (1,6 miliardi dal QFP e 7,7 miliardi da Next Generation EU) per dotare l'UE delle capacità per rea- gire rapidamente a, eventuali, future crisi sanitarie.

Rubrica 6: Vicinato e resto del mondo

Le risorse per questa rubrica potrebbero essere pari a 118,2 miliardi di euro (102,7 miliardi QFP e 15,5 miliardi Next Generation EU). A maggio 2018 la Commissione europea aveva proposto 108,9 miliardi di euro, mentre l'attuale ciclo di programmazione 2014-2020 prevede risorse pari a 96,2 miliardi di euro.

Rubrica 7: Pubblica amministrazione europea

Le risorse per questa rubrica sarebbero pari a 74,6 miliardi di euro. La Commissione europea aveva proposto, a maggio 2018, 75,6 miliardi di euro, mentre l'attuale ciclo di programmazione 2014-2020 prevede risorse pari a 70,7 miliardi di euro.

Oltre le sette rubriche descritte la CE propone di rafforzare gli Strumenti di flessibilità e di emergenza per il periodo 2021-2027, in particolare, il Fondo di solidarietà dell'UE (che fornisce sostegno a Stati membri e regioni colpiti da catastrofi di grande entità), il Fondo europeo di adeguamento alla globaliz- zazione (che aiuta chi ha perso il lavoro in seguito a grandi ristrutturazioni a

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reinserirsi nel mercato del lavoro), la riserva di solidarietà e per gli aiuti d'ur- genza, che può potenziare l'azione dell'UE in risposta a crisi sanitarie e di altro tipo) per un ammontare fino a 21 miliardi di euro di finanziamenti di emer- genza aggiuntivi per il periodo 2021-2027 rispetto alla proposta di maggio 2018.

La discussione sulla riforma della PAC post 2020 aveva già preso avvio dalla fine novembre del 2017e il dibattito è proseguito per tutto il 2018 e nel 2019: la vecchia Commissione europea ha messo a punto una proposta con l’intento di perseguire obiettivi ampi di semplificare e modernizzare la PAC e, contestual- mente, rispondere alle sfide economiche, ambientale e sociali dell’agricoltura. I nove obiettivi specifici (già evidenziati nel paragrafo 2.2. del Rapporto 2018) vengono raggruppati in tre obiettivi generali, quali lo sviluppo del reddito e della competitività, le misure ambientali e il contrasto ai cambiamenti clima- tici, il rafforzamento del tessuto socioeconomico delle aree rurali, e un obiet- tivo trasversale relativo alla conoscenza, all’innovazione e ai servizi di assi- stenza. Il ruolo degli Stati membri sarà crescente e passerà tramite la redazione di Piani Strategici Nazionali, che possono adeguare strumenti e scelte alle ca- ratteristiche ed esigenze dell’agricoltura e aree rurali delle diverse regioni. Gli obiettivi della PAC 2021-2027 sono nove:

1. Sostenere un reddito agricolo sufficiente e la resilienza in tutta l’Unione per rafforzare la sicurezza alimentare;

2. Migliorare l’orientamento al mercato e aumentare la competitività sfrut- tando le potenzialità offerte dalla ricerca, dalla tecnologia e dalla digita- lizzazione;

3. Rafforzare la posizione degli agricoltori nella catena del valore;

4. Contribuire alla mitigazione dei cambiamenti climatici e all’adattamento a essi, come pure allo sviluppo delle energie alternative e sostenibili; 5. Promuovere lo sviluppo sostenibile e un’efficiente gestione delle risorse

naturali (acqua, suolo e aria);

6. Contribuire alla tutela della biodiversità e migliorare i servizi eco-siste- mici;

7. Attirare i giovani agricoltori e facilitare le attività a carattere imprendito- riale nelle aree rurali;

8. Promuovere la crescita, l’inclusione sociale e lo sviluppo locale nelle aree rurali, comprese la bioeconomia e la silvicoltura sostenibile;

9. Migliorare l’incontro dell’agricoltura con le esigenze della società in ma- teria di alimentazione e salute e salvaguardare il benessere degli animali. Il percorso di ripensamento di tutte le politiche europee (rethinking) pro- pone una strategia rivolta alla conversione “green” del sistema economico e

2. LE POLITICHE COMUNITARIE E NAZIONALI

35 al contrasto agli effetti del cambiamento climatico entro il 2030 e raggiungere la neutralità climatica nel 2050. La nuova Commissione europea, l'11 dicem- bre 2019, con lo "European Green Deal " (EGD) finalizza l'impegno della Commissione ad affrontare le sfide climatiche e ambientali, per una nuova strategia di crescita che mira a trasformare l'UE in una società equa e prospera, con un'economia moderna, efficiente sotto il profilo delle risorse e competi- tiva in cui non vi siano emissioni nette di gas a effetto serra nel 2050 e in cui la crescita economica è disaccoppiata dall'uso delle risorse.

Nel quadro del Green Deal europeo, la Commissione ha adottato in parti- colare una strategia Farm to Fork, una strategia sulla biodiversità, una propo- sta per una legge sul clima nonché un nuovo piano d'azione per l'economia circolare, che affrontano tutte questioni relative all'agricoltura e zone rurali.

Il Piano di investimenti del Green Deal europeo (EGDIP) aveva previsto, nella sua prima versione, di mobilitare almeno 1000 miliardi di euro in dieci anni dal 2021 al 2030, e si basa sul contributo proveniente dai Fondi Europei già inseriti nel Bilancio europeo per il periodo dal 2021 al 2027, ancora in discussione e che prevede già che il 25% del totale (oltre 1.100 miliardi) sia destinato a misure che hanno attinenza con le azioni per il clima e per l’am- biente. Questi contributi, stimabili attorno a 270 miliardi, proverranno dall’at- tuale impostazione e rimodulazione (e cioè il rethinking) dei principali Fondi dell’Unione: Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale, il Fondo europeo agricolo di garanzia, il Fondo europeo di sviluppo regionale, il Fondo di coe- sione, Orizzonte Europa e i fondi LIFE. Ampliando i contributi ad un periodo decennale, fino al 2030, il finanziamento complessivo proveniente da questi fondi sarebbe arrivato, secondo le stime della CE a 503 miliardi di euro. A questi contributi si sarebbero aggiunti quelli derivanti dal cofinanziamento na- zionale dei Fondi stessi pari a 114 miliardi di euro, che portano il contributo proveniente dai Fondi a oltre il 60% dei finanziamenti complessivi dell’intero Piano di investimenti del Green Deal europeo.

Una ulteriore fonte di finanziamento del EGD era prevista attraverso i mec- canismi di Garanzia europei InvestEU, per mobilitare circa 279 miliardi di euro di investimenti privati e pubblici nel periodo 2021-2030, con il supporto della BEI (Banca Europea degli investimenti), Banche nazionali e Gruppi fi- nanziari internazionali.

Inoltre, era previsto il Meccanismo per una transizione giusta, con un bud- get finanziario di 100 miliardi, 143 miliardi nel 2030, derivanti da fonti del bilancio comunitarie e contributi nazional, e destinato a rendere la riconver- sione più efficace, ma con meccanismi di ripartizione più giusti ed equilibrati a favore delle numerose e difficili riconversioni da affrontare.

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Il 15 gennaio 2020, il Parlamento europeo ha annunciato la sua posizione sul Green Deal europeo, con una richiesta specifica alla Commissione di fina- lizzare il contributo della proposta di riforma della PAC agli impegni dell'UE in materia di protezione dell'ambiente, del clima e della

Per quanto riguarda le innovazioni relative alla PAC merita un approfon- dimento speciale la nuova strategia del EGD “From Farm to fork” (dal “pro- duttore al consumatore”) che ha il fine di formulare un sistema alimentare eu- ropeo equo, salutare e sostenibile dal punto di vista ambientale.

La Commissione europea, ha adattato e ripreso la strategia dell’EGD e, il 20 maggio, ha presentato il documento A Farm to Fork Strategy (COM (2020) 381 finale), tenendo in considerazione la grave pandemia, dovuta al Covid- 19, che, nei primi mesi del 2020 ha evidenziato la fondamentale importanza di un sistema agroalimentare efficiente. Questo documento prevede, anche, sulla base di ampie consultazioni e numerose misure di arrivare ad una “Pro- posta legislativa di Programma Quadro per un sistema alimentare sostenibile” nel 2023, e alla definizione di un Piano di Emergenza per la sicurezza alimen- tare entro il 2021. La strategia Farm to Fork ha un livello di dettaglio elevato in relazione alla riconversione ambientale e climatica dell’agricoltura e alla sostenibilità dell’intera catena alimentare, alla riduzione delle perdite e dello spreco di cibo per combattere al tempo stesso le frodi. Più dettagliati sono anche gli interventi per accompagnare e sostenere la transizione green della catena alimentare europea sono specificati in modo preciso e agiscono su azioni trasversali incentrate sulla conoscenza, la ricerca e le innovazioni, ma anche azioni di consulenza e assistenza tecnica.

La data più probabile per l’avvio della nuova PAC sembra essere il primo gennaio 2022 e il 2021 sarà un anno di transizione, anziché il primo anno di applicazione della nuova PAC. A fine ottobre la CE ha pubblicato due propo- ste di regolamento (COM 580 e COM 581 entrambi del 31.10.2019) per creare un regime transitorio nell’anno 2021, per i pagamenti diretti, per le Ocm e per la politica di sviluppo rurale. Le proposte mirano a fornire certezza e conti- nuità nella concessione del sostegno agli agricoltori europei per il 2021, tra- mite l’estensione dell’applicabilità del quadro giuridico esistente e gli adatta- menti di alcune norme per portare la PAC fino all’istituzione del nuovo si- stema. La proposta di regolamento transitorio introduce due cambiamenti. In primo luogo, i titoli all’aiuto sono prorogati per il 2021 e dal punto di vista giuridico si conferma l’attuale regime di pagamento (Reg. CE 1307/2013). Pertanto, il sistema attuale dei pagamenti diretti sarà mantenuto per l’anno di domanda PAC 2020 e 2021. La proposta di regolamento transitorio concede agli Stati membri la possibilità di proseguire il processo di convergenza dei

2. LE POLITICHE COMUNITARIE E NAZIONALI

37 titoli anche nel 2020 e nel 2021. La decisione se mantenere i titoli allo stesso livello del 2019 o proseguire la convergenza spetta agli Stati membri.