IL SEGRETO DI STATO NELLA GIURISPRUDENZA DELLA CORTE COSTITUZIONALE
4.7 La sentenza n 24 del 2014 : “Abu Omar ultimo atto” Con la sentenza n 24 del 2014 la Corte costituzionale ha risolto l’ultimo
dei tanti conflitti di attribuzione tra poteri dello stato sorti tra autorità giudiziaria e Presidente del consiglio in relazione al sequestro Abu Omar.
Questa pronuncia ha ad oggetto il ricorso sollevato dal Presidente del Consiglio dei Ministri nei confronti di una sentenza della Corte di cassazione.
Come già visto, in seguito alla sentenza n. 106 del 2009 il Tribunale di Milano e la Corte d’appello avevano dichiarato non potersi procedere nei confronti degli imputati ex comma 3 art. 202 c.p.p., impugnata la decisione per Cassazione, da parte della Procura generale di Milano, la Suprema Corte aveva cassato con rinvio il predetto proscioglimento, sostenendo che il segreto di Stato avrebbe riguardato solamente le
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operazioni realizzate nell’ambito di rapporti con servizi di sicurezza di altri stati, aspetto escluso per espressa dichiarazione del Presidente del Consiglio.
Di conseguenza secondo la Suprema Corte il segreto sarebbe stato legittimamente apposto sui rapporti tra il servizio segreto italiano e quello statunitense, questo però non pregiudicherebbe le fonti di prova a carico di singoli agenti italiani in quanto il Presidente del Consiglio aveva più volte sostenuto “l’assoluta estraneità sotto ogni profilo del Governo e del Sismi a qualsivoglia risvolto riconducibile al sequestro Abu Omar, si deve necessariamente concludere che l’eventuale partecipazione di agenti del Sismi avvenne a titolo personale […] Se tutto quanto è vero ne consegue che sulle fonti di prova afferenti ad eventuali, singole e specifiche condotte criminose poste in essere da agenti del Sismi, anche in accordo con appartenenti a Sevizi segreti stranieri, ma al di fuori dei doveri funzionali ed in assenza di autorizzazione da parte dei vertici del Sismi non è stato apposto alcun segreto”71.
Il processo era proseguito, di fronte ad un’altra sessione della Corte d’Appello di Milano, sfruttando il materiale probatorio prima non
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utilizzato, e anche attraverso l’utilizzo di questo gli imputati furono condannati.
A seguito di tali atti il Presidente del Consiglio aveva sollevato il conflitto d’attribuzione sia contro la sentenza della Corte di cassazione, che contro quella di appello.
La Corte costituzionale con la pronuncia n. 24 del 2014 contesta la sentenza della Corte di cassazione sia sotto il profilo sostanziale, che soprattutto sotto quello formale, individuando nell’errata interpretazione della sfera secretata un’invasione dell’ambito di competenza attribuita al potere esecutivo.
“La copertura del segreto il cui effettivo ambito non può, evidentemente, essere tracciato altro che dalla stessa autorità che lo ha apposto e confermato e che titolare del relativo munus si proietterebbe su tutti fatti, notizie e documenti concernenti le eventuali direttive operative, gli interna corporis acta, di carattere operativo o organizzativo, nonché i rapporti con i servizi stranieri, anche se riguardanti le renditions ed il sequestro Abu Omar. Ciò ovviamente a condizione che gli atti e i comportamenti degli agenti siano oggettivamente orientati alla tutela della sicurezza dello Stato.”72
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Secondo la Consulta “resta inibito agli organi dell’azione e della giurisdizione l’espletamento di atti che incidano - rimuovendolo – sul perimetro tracciato dal Presidente del Consiglio dei ministri, nell’atto o negli atti con i quali ha indicato l’”oggetto” del segreto; un oggetto che, come è evidente, soltanto a quell’organo spetta individuare, senza che altri organi o poteri possano ridefinirne la portata, adottando comunque comportamenti nella sostanza elusivi dei vincoli che dal segreto devono – in relazione a quello specifico “oggetto”- scaturire, anche nell’ambito della pur doverosa persecuzione dei fatti penalmente rilevanti.”73
La Corte di cassazione nella sentenza n. 46340 del 2012 aveva però individuato che “nel caso di specie si sono sviluppate anomale dinamiche non irrilevanti per il lineare evolversi della vicenda processuale; gli ufficiali ed agenti del servizio di sicurezza non hanno opposto immediatamente il segreto di Stato all’Autorità giudiziaria nella fase delle indagini preliminare, ma soltanto in un momento successivo, ovvero nella fase della istruttoria dibattimentale; anche alla perquisizione in una sede del SISMI, ed al successivo sequestro di documenti, gli ufficiali presenti non opposero alcun segreto, salvo ad inviare successivamente all’Autorità giudiziaria copia degli stessi
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documenti sequestrati con parti omissate perché coperte da segreto ed a richiedere la restituzione di quelli in precedenza sequestrati.
Ugualmente è a dirsi per gli interrogatori di alcuni indagati, i quali nella fase delle indagini preliminari rilasciarono dichiarazioni, in alcuni casi sostanzialmente ammettendo le loro responsabilità, come è lecito desumere dalle motivazioni delle due sentenze di merito, mentre opposero il segreto di Stato nella fase della istruttoria dibattimentale. Comportamento non facilmente spiegabile, dal momento che gli agenti del servizio segreto erano perfettamente consapevoli della natura e qualità dei documenti sequestrati e delle notizie acquisite dall’Autorità giudiziaria.
Anche la Presidenza del Consiglio dei ministri nel corso del processo ha elaborato varie note di apposizione o di conferma del segreto che in parte hanno mostrato di volere ampliare l’estensione dell’area coperta da segreto, come se non fossero chiari sin dalla fase iniziale l’oggetto del processo, la natura delle indagini disposte e le fonti di prova da acquisire ed in altra parte hanno continuato a ribadire gli originari limiti dello sbarramento opposto. Tali contraddizioni e la tardiva opposizione ed apposizione del segreto hanno creato non pochi problemi, alcuni di non semplice soluzione. Infine bisogna dire che anche la Corte costituzionale, nel complesso e delicato lavoro di
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definizione, nel caso concreto, dei limiti imposti alla attività giudiziaria dalla apposizione del segreto e, quindi, della estensione dello stesso, ha, con la sentenza 106 del 2009 che ha risolto i conflitti di attribuzione, lasciato alcuni non secondari problemi in parte non definitivamente risolti”.74
A proposito delle “anomale dinamiche” sottolineate dalla Corte di cassazione, merita del resto aggiungersi che mentre nella nota iniziale del Presidente del Consiglio Berlusconi dell’11 novembre 2005 ci si limitava ad affermare l’estraneità del Governo e del SISMI rispetto a qualsiasi risvolto riconducibile al sequestro di Abu Omar, e pertanto non era evidenziata alcuna formale apposizione di segreto su specifici atti o documenti, nella successiva nota del Presidente Prodi del 26 luglio 2006 veniva invece affermato, inopinatamente, che sulla documentazione concernente il sequestro di Abu Omar risultava apposto il segreto di Stato dal precedente Presidente del consiglio (appunto con la nota dell’11 novembre 2005!) e che il segreto era stato successivamente da lui confermato. Ne segue, a tutto concedere, che l’apposizione del segreto non solo era stata tardivamente effettuata, ma era stata addirittura effettuata per relationem ad atti e documenti imprecisati.
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Questa pronuncia, come commentato da autorevole dottrina, ha omesso il pur formale, ma generalmente presente riferimento, al bilanciamento degli interessi in questione e al ruolo che la stessa Corte deve avere.
Come già visto, per la Corte costituzionale l’asse portante della sua decisione è l’impossibilità per l’autorità giudiziaria di definire o modificare il perimetro dell’area sottoposta a segreto, da questo presupposto si sviluppano una serie di critiche alla tesi sostenute dalla Corte di cassazione nella sentenza del 2012.
La Consulta afferma “che la tesi secondo la quale il segreto non opererebbe in quanto gli imputati avrebbero agito a titolo personale e non nell’ambito di un collegamento funzionale con il Servizio risulta contraddetta dal fatto che nei confronti degli stessi e stata contestata e ritenuta l’aggravante di cui all’art. 605 c.p. ( sequestro di persona aggravata se il fatto è commesso da pubblico ufficiale, con abuso dei poteri inerenti la sua funzione) come emerge dal capo d’imputazione, l’aggravante stessa è stata, infatti, configurata in ragione del fatto che il delitto era stato commesso con abuso dei poteri inerenti alle funzioni di appartenenti al SISMI. Questa prima obbiezione è criticata da chi sostiene che in giurisprudenza è ormai consolidato che “la circostanza aggravante di aver commesso il fatto con abuso di poteri o con
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violazione dei doveri inerenti ad una pubblica funzione o ad un pubblico servizio è configurabile anche quando il pubblico ufficiale abbia agito fuori dall’ambito delle sue funzioni, purchè le sue qualità abbiano facilitato la commissione del reato”.75
La Consulta continua la sua critica della sentenza della Cassazione sostenendo che la natura funzionale dell’operato degli agenti di sicurezza sarebbe dimostrata dal fatto che “ l’art. 18 legge n. 124 del 2007, nello stabilire le procedure di autorizzazione delle condotte previste della legge come reato, espressamente prevede, al comma 6, che nei casi in cui la condotta prevista dalla legge come reato sia posta in assenza ovvero oltre i limiti dell’autorizzazione previste dal presente articolo, il Presidente del Consiglio dei ministri adotta le misure necessarie e informa l’autorità giudiziaria senza ritardo”. Per questo il Presidente del Consiglio aveva continuato ad opporre il segreto fino a sollevare il conflitto d’attribuzione contro la sentenza della Corte di cassazione. Anche in questo caso si potrebbe obbiettare che il semplice fatto di aver apposto il segreto nei confronti della azioni degli agenti non significa di per se dimostrare la correttezza dell’operato dei servizi, ma viceversa potrebbe invece configurare la violazione dell’art. 204 comma 1 bis c.p.p., infatti l’apposizione del segreto di Stato
75 Alessandro Pace, Le due Corti e il caso Abu Omar, in www.giurcost.org, 2014, cit. pag. 5.
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sarebbe potuta essere sollecitata proprio per “coprire” un reato non giustificabile dalle garanzie funzionali.76
La Corte costituzionale chiude la sua critica ritornando sul tema, già affrontato nella sentenza n. 106 del 2009, della “non indifferenza” dell’opposizione tardiva dichiarando esplicitamente la portata oggettiva del segreto di Stato.
Alla sentenza della Consulta è seguita quella della I sezione penale della Corte di cassazione, sentenza n. 20447 del 16 maggio 2014, la quale ha annullato senza rinvio la sentenza di condanna della Corte d’appello di Milano nei confronti di Pollari egli altri esponenti del SISMI.
La Corte di cassazione, così come previsto dalla stessa sentenza costituzionale, nel valutare le conseguenze che sul piano processuale derivano dalla pronuncia della Consulta imposta un ragionamento critico, seppur rispettoso dei dicta del Giudice dei conflitti, affermando che “non si possono avere esitazioni nel definire tale pronuncia decisamente innovativa, sia nel panorama generale della giurisprudenza della Consulta, in relazione ai precedenti in materia,
76 L’art. 17 legge n. 124 del 2007 nel disciplinare l’ambito di applicazione delle garanzie funzionali degli agenti appartenenti al servizio di sicurezza esclude la speciale causa di giustificazione per i reati diretti a mettere” in pericolo o a ledere la vita , l’integrità fisica, la personalità individuale, la libertà personale, la liberta morale, la salute o l’incolumità di una o più persone”.
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in quanto – come è saltato con evidenza agli occhi di ogni lettore – sembra abbattere alla radice la possibilità stessa di una verifica di legittimità, continenza e ragionevolezza dell’esercizio del potere di segretazione in capo alla competente autorità amministrativa, con compressione del dovere di accertamento dei reati da parte dell’Autorità giudiziaria che inevitabilmente finisce per essere rimessa alla discrezionalità dell’Autorità politica, il che non può non indurre ampie e profonde riflessioni che vanno al di là del caso singolo, sia nella concreta incidenza del presente procedimento, posto che esso si era posto finora proprio e fedelmente sulla strada tracciata dalle precedenti pronunce, di diverso segno, emesse nello specifico dalla stessa Corte costituzionale”.
Con la sentenza costituzionale 24 del 2014 appare ancora la difficoltà della Corte nello svolgere il suo ruolo di garanzia di fronte al segreto di Stato. Anche se in continuità con le precedenti pronunce in materia, questa volta però, pare aver voluto rimarcare più nettamente il self
restraint che ha caratterizzato la precedente giurisprudenza, infatti la
Corte ha omesso il pur formale riferimento alle sue attribuzioni in materi di segreto di Stato, mentre ha confermato la spettanza in via esclusiva del Presidente del Consiglio all’individuazione del perimetro del segreto.
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Ora mentre appare pacifico che sia da ritenersi escluso qualsiasi sindacato giurisdizionale sull’an, ma anche sul quo modo del potere di segretazione, visto che la valutazione di questo ha natura esclusivamente politica, resta più complicato comprendere il pechè di una così forte autolimitazione dato che è la stessa Corte ad affermare che il compito del conflitto d’attribuzione è quello di valutare la sussistenza o insussistenza anche dei presupposti del segreto di Stato e tale controllo non può limitarsi ad una verifica sul piano meramente procedurale, ma deve spingersi a sindacare, quanto meno, la fondatezza e la legittimità del segreto stesso.77
In conclusione, il problema reale di un orientamento di questo tipo è legato al pericolo di non riuscire ad ottenere un equilibrato bilanciamento dei valori coinvolti, con il rischio di attribuire una preminenza assoluta alla sicurezza dello nazione, svuotando di significato quel controllo sugli atti e i comportamenti che debbano essere oggettivamente orientati alla tutela della sicurezza dello Stato.
77Concorde con la soluzione adottata dalla Consulta appare Carlo Bonzano in “La Consulta alza il sipario nero: alla ribalta la deprecabile confusione normativa tra prova e fatto” dove sostiene che la Corte, con la sentenza in commento, ha definitivamente confermato la tutela oggettiva al segreto di Stato e che il sistema di tutela degli arcana imperi per funzionare deve essere necessariamente diretto alla tutela della salus rei pubblicae nel rispetto dei limiti stabiliti dall’ordinamento. È proprio in questo ambito che la Corte costituzionale deve svolgere il ruolo che gli compete, ossia giudice del segreto, perché se è certa la natura oggettiva della tutela da riconoscere al segreto, allo stesso modo è da ritenersi irrinunciabile il controllo processuale da parte della Corte.
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