La strada verso l’autonomia

La Costituzione spagnola entrata in vigore nel 1978 istituisce un sistema di decentramento politico in tutta la Spagna: l’articolo 2 stabilisce, infatti, l’unità indissolubile della Nazione spagnola ma allo stesso tempo ne riconosce e garantisce

“el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”21

Questo sistema di decentramento viene qualificato negli articoli successivi: in particolare, l’articolo 137 afferma che il territorio dello Stato spagnolo sarà suddiviso in comuni, province e Comunità Autonome, e ciascuna istituzione godrà di autonomia nella gestione dei propri interessi; l’articolo 143 definisce le caratteristiche comuni che le province limitrofe di una “nazionalità” o una “regione” devono necessariamente possedere per poter istituire una Comunità Autonoma, che sono di tipo storico, culturale ed economico; infine, l’articolo 144 stabilisce che le Corti Generali potranno autorizzare, per motivi di interesse nazionale, la costituzione di una Comunità Autonoma o uno Statuto di Autonomia per quei territori non più grandi di una provincia che non sono in possesso delle caratteristiche espresse all’articolo 143

21 _{“Il diritto all’autonomia delle nazionalità e delle regioni che la integrano e la solidarietà reciproca” [trad. pers.]}

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o che non sono integrati all’interno di una provincia22. Inoltre, per quanto riguarda le città di Ceuta e Melilla, nella Costituzione fu inserita una disposizione transitoria che riconosce espressamente a questi due territori il diritto di diventare Comunità Autonome, lasciando tale libertà alla decisione dei rispettivi Comuni:

“Las ciudades de Ceuta y Melilla podrán constituirse en Comunidades Autónomas si así lo deciden sus respectivos Ayuntamientos, mediante acuerdo adoptado por la mayoría absoluta de sus miembros y así lo autorizan las Cortes Generales, mediante una ley orgánica, en los términos previstos en el artículo 144.” 23

Dunque, nonostante costituzionalmente il diritto all’autonomia sia limitato alle “nazionalità” e alle “regioni”, Ceuta poteva ricorrere a due procedimenti che le avrebbero permesso di costituire una Comunità Autonoma propria, giungendo di fatto allo stesso risultato degli altri territori spagnoli: quello stabilito dall’articolo 144 e quello definito nella quinta disposizione transitoria.

Il processo che ha portato all’autonomia la città di Ceuta, culminato nel 1995, cominciò in realtà già verso la fine degli anni Settanta del secolo scorso. In occasione delle elezioni nel mese di giugno del 1977, alcuni parlamentari andalusi del partito di centro avanzarono la proposta di integrare la città di Ceuta nella Comunità Autonoma di Andalusia, data la sua vicinanza geografica e le comuni radici storico-culturali. Tale proposta venne però rifiutata dall’Assemblea di Parlamentari della regione stessa, che costituiva l’organo incaricato di redigere lo Statuto della Comunità Autonoma andalusa, e i partiti politici attivi a Ceuta cominciarono una serie di negoziazioni per giungere ad un accordo sull’autonomia della città da presentare poi alle Corti Generali. Nel 1981 gli Acuerdos autonómicos firmati dai partiti politici di maggior rappresentanza sociale dell’epoca (Unión de Centro Democrático e

Partido Socialista) stabilivano che le città di Ceuta e Melilla avrebbero dovuto considerare

uno dei due procedimenti previsti dalla Costituzione per poter stabilire la propria autonomia:

22 _{Constitución española, op. cit., pp. 40-42}

23 _{“Le città di Ceuta e Melilla potranno diventare Comunità Autonome in base alla decisione dei rispettivi} Comuni, mediante un accordo approvato dalla maggioranza assoluta dei membri per essere poi autorizzato dalle Corti Generali, attraverso una legge organica, nei termini previsti all’articolo 144.” [trad. pers.] Constitución

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“[…] Que se constituyan en Comunidad Autónoma según lo previsto en la Disposición Transitoria 5.a de la Constitución; o que permanezcan como Corporación Local, con Régimen Especial de Carta.”24

L’Ayuntamiento di Ceuta approvò con la maggioranza assoluta dei voti la prima opzione, cioè il ricorso alla Disposizione Transitoria 5.a per formare una Comunità Autonoma, presentando alle Corti Generali un Anteproyecto de Ley Orgánica per ottenere l’autorizzazione. Le elezioni del 1982 paralizzarono il processo decisionale; ma il nuovo governo socialista nel 1983 iniziò la stesura di un nuovo progetto, il quale però non considerava l’opzione della Comunità Autonoma ma si limitava a stabilire un regime locale con uno statuto di autonomia che concedeva una serie di competenze speciali. Ovviamente il progetto, che venne presentato nel 1986, non trovò il sostegno della città di Ceuta e il processo entrò nuovamente in una fase di stallo, che coincise con un ulteriore cambio di governo. In quello stesso anno una coalizione di partiti denominata Coalición Popular presentò una nuova proposta di legge che autorizzava la formazione della Comunità Autonoma di Ceuta, incaricando un’assemblea municipale di redigere lo Statuto. Ricominciò, così, un periodo di negoziazioni e proposte tra i vari orientamenti politici ceutí che sembravano andare avanti con successo, fino a quando il

Partido Popular, per motivi legati alla strategia elettorale, interruppero le conversazioni.

L’interesse dimostrato dalla città attraverso le varie proposte di legge che si susseguirono negli anni, nonostante furono tutte rifiutate, emerse anche negli Acuerdos autonómicos del 1992, che seppero avvicinare posizioni contrastanti a livello nazionale, realtà che fino a poco prima risultavano inconciliabili:

“Los partidos políticos firmantes, constatando la existencia de distintas posiciones, continuarán las conversaciones para alcanzar el máximo grado de consenso respecto del régimen de autogobierno para las Ciudades de Ceuta y Melilla.”25

Se, infatti, da una parte il Governo era favorevole a dare a Ceuta uno status simile a quello di Comunità Autonoma attraverso l’articolo 144 b) della Costituzione, dall’altra il Partido

24 _{“[…] Che diventino una Comunità Autonoma in base a quanto previsto dalla Disposizone Transitoria 5.a della} Costituzione o che rimangano un Ente Locale con un Regime a Statuto Speciale.” [trad. pers.] Acuerdos

autonómicos firmados por el gobierno de la Nación y el Partido Socialista Obrero Español el 31 de julio de 1981, Imprenta Nacional del Boletín Oficial del Estado, Madrid, 1981, p. 6

25 _{“I partiti politici firmatari, constatando l’esistenza di posizioni diverse, continueranno le conversazioni per} raggiungere il massimo grado di consenso per quanto riguarda il regime di autogoverno per le Città di Ceuta e Melilla.” [trad. pers.] Acuerdos Autonómicos de 28 de febrero de 1992, 1992.

63 Popular, più vicino alle aspirazioni della città, era incline alla costituzione di una vera

Comunità Autonoma, in base alla Disposizione Transitoria 5.a.

Un nuovo progetto di legge dello Statuto di Autonomia di Ceuta fu presentato nel 1993 al Congresso dei Deputati, dopo aver ricevuto l’approvazione del Consiglio dei Ministri; nel settembre del 1994, il Consiglio dei Ministri approva il progetto di legge, presentando alcuni emendamenti al testo, che passò quindi al vaglio del Congresso, il quale lo approvò nel mese di dicembre. Finalmente il 13 marzo 1995 venne definitivamente approvata la Ley orgánica

1/1995 che promulga lo Statuto di Autonomia della Città di Ceuta. Il territorio poté così

accedere al regime di autogoverno come “Città Autonoma”, in una forma politica- amministrativa a metà tra la Comunità Autonoma e gli enti locali, non direttamente prevista nella Costituzione ma resa possibile grazie al pluricitato articolo 144 b).

Tale risultato fu ottenuto perché il progetto di legge presentato nel 1993 riuscì a mettere d’accordo i due principali partiti politici del tempo: il Partido Socialista Obrero Español, che, pur di raggiungere l’autonomia, aveva proposto di ricorrere all’articolo 144 della Costituzione, accontentandosi di un regime giuridico con competenze analoghe a quelle di una Comunità Autonoma; e il Partido Popular, il quale, nonostante intendesse rendere Ceuta una Comunità Autonoma a tutti gli effetti, come previsto dalla quinta Disposizione Transitoria, fu soddisfatto dello Statuto di Autonomia elaborato che nel complesso garantiva l’assunzione delle competenze autonomiche per la città.

Dal 2005 furono presentati una serie di progetti di riforma dello Statuto di Autonomia di Ceuta il cui obiettivo principale è la costituzione di una vera e propria Comunità Autonoma, proponendosi di ampliare le competenze della città, finora limitate a causa del carattere speciale del regime amministrativo. Tuttavia, ogni tentativo di riforma finora elaborato da varie commissioni non ha portato alcun risultato. Nel giugno del 2017 sono riprese le trattative, assieme alla città di Melilla, per attuare la riforma dei rispettivi Statuti, in modo da assicurarsi giuridicamente e politicamente della superiorità dello status amministrativo delle due città rispetto agli altri comuni spagnoli26.

26 _{E. F., Ceuta y Melilla estudian una reforma estatutaria para reforzar su autonomía, in “El Faro de Ceuta”, 01} giugno 2017

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