Il Considerandum 6 della direttiva afferma che “per garantire un’
efficace applicazione a livello privatistico (…) e un’efficace applicazione a livello pubblicistico da parte delle autorità garanti della concorrenza, i due canali devono interagire in modo da assicurare la massima efficacia delle regole di concorrenza”. Il
principio di cooperazione era, in realtà, stato affermato già all‟interno del Regolamento CE 1/2003 sulla modernizzazione della concorrenza; tuttavia, la non piena applicazione degli strumenti previsti, all‟interno degli Stati membri, ha ingenerato la necessità di istituire nuovi modelli di collaborazione tra Public e Private enforcement. In Italia, il recepimento della direttiva è in fase avanzata, dal momento che è stata istituita una Commissione in seno al Governo, che ha già esaminato il testo ed individuato i punti critici408. Inoltre, il 9 Luglio 2015 è stata approvata la Legge n. 114 con la quale il Parlamento ha delegato il Governo ad adottare i decreti legislativi per l‟attuazione, tra le altre, della direttiva sulle azioni di risarcimento del danno. La
408
Vedi sito ufficiale del Governo Italiano Presidenza del Consiglio dei Ministri, www.governo.it
direttiva comunitaria individua tre principali strumenti di interazione tra Public e Private enforcement409. Il primo gruppo di strumenti di cooperazione si trova nella sezione intitolata “Divulgazione delle prove”. Le Corti hanno la possibilità di chiedere l‟assistenza delle Autorità nazionali della concorrenza (ANC) per l‟accertamento della natura delle informazioni. Inoltre, le ANC possono spontaneamente presentare osservazioni alle Corti nazionali sul test di proporzionalità della discovery, un nuovo mezzo di prova previsto dalla direttiva per facilitare l‟accesso alla prova. Il secondo meccanismo di cooperazione è alla sezione “Effetto delle decisioni nazionali, termini di prescrizioni e responsabilità in solido”. Come precedentemente detto, le decisioni delle Autorità sono vincolanti per le Corti; mentre è attribuita efficacia di prova prima facie , davanti ai propri giudici nazionali, alle decisioni definitive adottate in un altro Stato membro. La ratio dell‟efficacia vincolante delle decisioni definitive è, da una parte, l‟aumento di efficienza del complessivo sistema di enforcement delle norme a tutela della concorrenza e, dall‟altra, l‟alleggerimento dell‟onere della prova del fatto costituivo della pretesa per colui che agisce con l‟azione di risarcimento follow
on. Invece, l‟effetto meramente probatorio delle decisioni di Autorità
di altri Stati si fonda sulla disomogeneità delle esperienze nei vari
409
G. MUSCOLO, Le novità nei rapporti tra il public e il private enforcement alla
sistemi410. La Commissione europea ha ribadito come il controllo giurisdizionale sulle decisioni delle ANC elimini il rischio di diminuire la tutela giurisdizionale per l‟impresa coinvolta e che venga violato il diritto di difesa e del giusto processo, previsti agli artt. 48 della Carta dei diritti fondamentali dell‟Unione e 6 della CEDU. Quest‟ultima è una delle questioni più dibattute in Italia ed è stata oggetto di una importantissima pronuncia della CEDU nel caso Menarini Diagnostics s.r.l. c. Italia411. Precisamente, nel 2003 l‟AGCM, con un provvedimento, aveva comminato alla società Menarini una sanzione amministrativa pecuniaria pari a 6 milioni di euro per un‟intesa vietata dall‟art. 2 della Legge n. 287/1990. La Menarini, dopo aver pagato la sanzione, presentò ricorso avverso la decisione dinanzi al TAR del Lazio e, successivamente, al Consiglio di Stato ed, infine, alla Cassazione. Tuttavia il provvedimento venne confermato anche in tali sedi. La Suprema Corte, difatti, ha ritenuto che il controllo esercitato dai giudici amministrativi fosse un controllo di piena giurisdizione, poiché in tale sede poteva essere accertata la veridicità dei fatti alla base della decisione. Il controllo del giudice amministrativo si limita a controllare la logica e la razionalità del potere esercitato dall‟Amministrazione, ma non si sostituisce all‟autorità amministrativa indipendente412
. La società, allora, propose
410
G. MUSCOLO, Le novità nei rapporti tra il public e il private enforcement alla
luce della direttiva 2014/104 UE, op. cit.
411 N. 43509/08 412
A. PISAPIA, Competenza del giudice amministrativo su decisioni dell’AGCM, in Questione giustizia, 9 luglio 2013.
un‟azione dinanzi alla Corte Europea dei diritti dell‟uomo, volta a contestare l‟adeguatezza del sindacato di legittimità svolto dai giudici amministrativi italiani sui provvedimenti connotati da “discrezionalità tecnica”, quali sono quelli assunti dall‟Antitrust. Nel valutare il controllo giurisdizionale sul provvedimento sanzionatorio nel caso di specie, la Corte europea ha evidenziato come i giudici italiani abbiano esaminato adeguatamente gli elementi di fatto e di diritto posti a base della sanzione. Con particolare riferimento alla sanzione, la Corte di giustizia ha ritenuto che i giudici amministrativi italiani abbiano svolto un controllo esteso al merito, in quanto avrebbero potuto procedere alla riquantificazione della sanzione stessa, qualora avessero accertato un‟eventuale violazione del principio di proporzionalità. Pertanto, la Corte europea ha affermato che il provvedimento assunto dall‟AGCM nei confronti della Menarini sia stato oggetto di un adeguato controllo da parte di “organes judiciaries de pleine jurisdiction”, dovendosi escludere la violazione dell‟art. 6 CEDU. Anche la sentenza n. 1013 del 20 Gennaio 2014 delle Sezioni Unite della Cassazione conferma che il sindacato di legittimità del giudice amministrativo sui provvedimenti dell‟Autorità garante comporta un controllo sui fatti posti a fondamento del provvedimento impugnato, che si estende anche ai profili tecnici413. Infine, l‟ultimo strumento di cooperazione è quello
413
Detto sindacato, consta di un controllo di ragionevolezza, logicità e coerenza della motivazione del provvedimento impugnato, pertanto il giudice non può sostituire il
previsto nella sezione della “Quantificazione del danno”, in base al quale le ANC assistono le Corti nel determinare l‟ammontare del danno. L‟assistenza è prevista quando la Corte ne faccia richiesta ed è rimessa alla discrezionalità del public enforcer che decide sulla opportunità dell‟intervento414
.