Struttura e contenuti dei piani d’azione per l’energia sostenibile

Poiché il Patto dei Sindaci si basa su un approccio territoriale il SEAP prevede interventi a livello locale nell’ambito delle competenze amministrative e geografiche dell’autorità locale.

Il SEAP vuole essere allo stesso tempo un documento politico, uno strumento di comunicazione, ed uno strumento di lavoro. Tuttavia “non deve essere considerato come rigido e vincolante”, bensì flessibile e aggiornabile nel tempo.

Il SEAP contiene nel nome il suo tema dominante, ovvero l’energia, pertanto si concentra su azioni volte a ridurre le emissioni di CO2 connesse ai consumi energetici finali sotto forma di misure di efficienza energetica, progetti sull’energia rinnovabile e tutte le altre azioni in campo energetico che possono essere introdotte in diverse aree di attività dei governi locali.

L’ente locale è chiamato,già nel testo del Patto, a intervenire sfruttando a pieno il suo ruolo di : • consumatore, produttore e fornitore di beni e servizi

• pianificatore, sviluppatore e regolatore di attività • consigliere, incentivo e modello

• produttore e fornitore di energia

Gli interventi del SEAP, quindi, possono riguardare sia il settore pubblico, sia quello privato. Tuttavia, l’autorità locale è espressamente tenuta a “dare il buon esempio, adottando delle misure di spicco per i propri edifici, gli impianti, il parco automobilistico ecc.”

L’orizzonte temporale del Patto dei Sindaci è il 2020, tuttavia poiché non sempre è possibile programmare in dettaglio misure e budget concreti in un arco decennale, l’autorità locale è chiamata a esporre una visione complessiva, con una strategia di lungo periodo e degli obiettivi sino al 2020 e a indicare come tradurre strategie e obiettivi a lungo termine in azioni, distinguendo tra queste quelle con orizzonte temporale di3-5 anni, rispetto alle quali è richiesta una descrizione più dettagliata.

Come già accennato le linee guida, sebbene abbiano funzione di indirizzo, forniscono in realtà uno schema molto dettagliato del piano, arrivando a formulare indicazioni operative molto precise, anche attraverso suggerimenti pratici ed esempi.

Tutti i SEAP prevedono una analoga articolazione che comprende: 1. una sezione dedicata all’esposizione della strategia generale; 2. una sezione contenente l’inventario di base delle emissioni; 3. una sezione descrittiva di tutte le azioni pianificate fino al 2020.

La strategia generale deve fornire la descrizione del quadro attuale, attraverso una caratterizzazione socioeconomica del contesto, illustrare la vision complessiva e gli obiettivi generali del piano (sotto forma di SMART target, ovvero specifici, misurabili, attuabili,realistici e temporizzati), definire aspetti organizzativi e finanziari, ed in particolare: la struttura di coordinamento e le risorse umane assegnate alla gestione del Piano, le modalità di coinvolgimento dei cittadini e degli stakeholder, le fonti di finanziamento individuate a sostegno degli investimenti previsti dal piano, le misure e gli strumenti di monitoraggio che si intende attivare.

Rispetto all’approccio organizzativo in termini di risorse umane e finanziarie, le linee guida richiedono di nominare un coordinatore e di attivare un comitato direttivo e gruppi di lavoro tematici, molta importanza è attribuita alle competenze tecniche nel settore della gestione energetica (Energy management) dunque l’avvio di iniziative formative specifiche e caldamente consigliato. In linea generale è sollecitato l’utilizzo di

risorse interne in un ottica di maggiore controllo e di risparmio sui costi di gestione e coordinamento, tuttavia gli approcci possibili sono diversi, e dipendono in gran parte dalle dimensioni dell’ente locale: • utilizzare delle risorse interne, per esempio integrando queste mansioni in un dipartimento già

esistente e impegnato nel settore dello sviluppo sostenibile (es. l’ufficio dell’Agenda 21 locale, dipartimenti per l’energia e/o l’ambiente);

• istituire una nuova unità all’interno dell’amministrazione locale (circa 1 persona per 100.000 abitanti); • affidare gli incarichi ad esterni (es. consulenti privati, università...);

• condividere un coordinatore tra vari comuni, in caso di autorità locali più piccole; • ricevere assistenza dalle agenzie regionali per l’energia o altre strutture di supporto

Sul tema del coinvolgimento dei cittadini, le linee guida insistono molto, a partire dall’individuazione degli stakeholder e dei relativi ruoli, fino agli strumenti, suggerendo la messa a punto di uno specifico piano di comunicazione. In quest’ottica la redazione del SEAP è interpretata non come un obiettivo, bensì come uno strumento, o meglio come un processo che alimenta il consenso politico e supporta la definizione di una vision condivisa con i cittadini, che è condizione indispensabile per mettere in pratica le azioni programmate.

Rispetto alle strategie finanziarie, il modello SEAP richiede particolare accuratezza, stanziamenti nei bilanci annuali e impegni pluriennali con il consenso delle diverse parti politiche, attenzione specifica alla valutazione dei tempi di ritorno degli investimenti e alla valutazione di tutti i costi, inclusi benefici addizionali, i costi di rischio e le esternalità negative. La progettazione delle singole azioni deve seguire un principio di “finanziabilità” (bankable projects), ovvero devono essere “chiaramente documentati ed economicamente validi”, interessanti dal punto di vista di una banca chiamata a investirvi per finanziarne la realizzazione.

Un Inventario di Base delle Emissioni è la quantificazione di CO2 rilasciata per effetto del consumo energetico nel territorio di un firmatario del Patto durante l’anno di riferimento. Identifica le principali fonti di emissioni di CO2 e serve a identificare i rispettivi potenziali di riduzione nella prospettiva del piano d’azione.

L’anno di riferimento consigliato è il 1990, tuttavia i singoli enti locali sono liberi di redigerlo in base all’anno a questo più prossimo, per il quale siano disponibili serie di dati sufficientemente complete. Le linee guida espongono una metodologia di calcolo semplificata basata sulle quelle del 2006 redatte dall’IPCC, ma segnalano anche altre procedure e strumenti di calcolo più o meno avanzati sviluppati da network municipali e/o nell’ambito di progetti specifici (JRC, 2010b)

La metodologia base prevede un procedimento di calcolo “bottom-up”, basato sull’equazione: “Emissioni = dati di attività x fattore di emissione”.

I dati di attività corrispondono ai consumi energetici finali articolati per settore e per diverse tipologie di combustibile (in MWh/anno), i fattori di emissione specifici (nella forma tCO2/MWh) sono variabili nel tempo perché dipendono delle tecnologie utilizzate, ma sono di fatto codificati in funzione del contenuto di carbonio di ciascun combustibile, nel caso dei consumi termici e di autotrazione, e del mix energetico nazionale, nel caso dei consumi elettrici. Le emissioni totali di CO2 si calcolano sommando i contributi relativi a ciascuna fonte energetica.

Figura 13 – Layout del SEAP template relativo all’inventario (Provincia di Bergamo, 2010)

La raccolta dei dati in base ai quali calcolare, per ogni settore, le emissioni deve essere effettuata secondo una metodologia sufficientemente dettagliata da consentire l’individuazione delle sorgenti di emissione più significative e basata su fonti attendibili che possano garantire l’aggiornamento nel tempo delle informazioni.

L’inventario quantifica le emissioni dovute ai consumi energetici nel territorio dell’autorità locale e deve comprendere:

• emissioni dirette dovute all’utilizzo di combustibile nel territorio, relativamente ai settori dell’edilizia, agli impianti, ai servizi ed ai mezzi di trasporto, pubblico e privato;

• emissioni indirette legate alla produzione di energia elettrica ed energia termica utilizzate nel territorio; • altre emissioni dirette prodotte nel territorio se corrispondenti ad ambiti d’azione del SEAP (ad

esempio metano e biossido di azoto da trattamento acque o rifiuti) I settori da considerare obbligatoriamente nell’inventario sono:

• settore civile

− edifici, attrezzature/impianti comunali

− edifici, attrezzature/impianti terziari (non comunali) − edifici residenziali

− illuminazione pubblica comunale • settore trasporti

− veicoli comunali − trasporto pubblico

− trasporto privato e trasporto merci

A questi si aggiunge il contributo emissivo della produzione locale di energia (sia elettrica che termica), ma solo a determinate condizioni: se riferita a impianti elettrici di piccola taglia e se fornita agli utenti finali locali. Questo settore è considerato soprattutto quando costituisce la presenza di impianti alimentati da

fonti rinnovabili, rappresentano una voce negativa del bilancio, compare infatti più frequentemente in corrispondenza delle azioni programmate che non nel bilancio energetico di riferimento.

Gli altri settori potenzialmente emissivi, come l’industria, il trattamento delle acque reflue o dei rifiuti, sono facoltativi, è previsto che siano inclusi solo nel caso vi corrispondano misure specifiche all’interno del piano d’azione. Sono comunque sempre escluse le emissioni di “processo” non connesse al consumo energetico e quelle derivanti da impianti industriali già coinvolti nel sistema ETS (Sistema europeo per lo scambio di quote di emissione di CO2).

Per la scelta dei fattori di emissione sono previste due possibilità: fattori standard oppure fattori LCA75 (life cycle assessment – standard ISO 14040). Le linee guida del JRC riportano le tabelle dei fattori di emissione di entrambi i tipi, per i principali combustibili e diversi paesi.

I primi sono coerenti con la metodologia IPCC 2006, si applicano ai consumi energetici finali diretti e indiretti realizzati sul territorio e sono basati sul contenuto di carbonio di ciascun combustibile, sono riferiti alla produzione di CO2 e trascurano le emissioni di altri gas a effetto serra quali metano e biossido di azoto. Le emissioni delle fonti energetiche rinnovabili, compresa la biomassa, sono considerate pari a zero.

I secondi prendono in considerazione l’intero ciclo di vita dei combustibili: non solo le emissioni prodotte nella fase di combustione finale bensì derivanti dall’intera catena di approvvigionamento, includendo anche emissioni che di fatto avvengono al di fuori del territorio in cui il combustibile è utilizzato. Le emissioni delle fonti energetiche rinnovabili non sono nulle (in particolare per le biomasse), e i gas serra diversi dalla CO2 possono avere un peso anche importante tanto che le emissioni totali sono espresse sotto forma di CO2 eq. L’approccio LCA è senz’altro più complesso, e i bilanci emissivi che ne derivano risultano sempre più consistenti.

Come già evidenziato, la definizione degli obiettivi e la scelta delle misure da realizzare dovrebbe innanzitutto derivare dalle criticità emerse nell’inventario. L’obiettivo da raggiungere deve essere indicato in misura percentuale rispetto a consumi ed emissioni dell’anno di riferimento. Le opzioni sono due: come variazione percentuale rispetto al valore assoluto, oppure come variazione percentuale rispetto al valore pro-capite, la scelta è libera e le linee guida non forniscono indicazioni. Lo “spirito del Patto” in caso di comuni con popolazione in calo rispetto all’anno base, chiederebbe naturalmente un obiettivo pro capite. Con tutta evidenza però tanto nella scelta dell’anno di riferimento, che del modo in cui esprimere la riduzione, le opzioni disponibili non risultano certo equivalenti tra loro, anzi possono rivelarsi scelte strumentali a qualificare il piano come più o meno efficace, a questo si lega, del resto, anche alla scelta dei settori da considerare nell’inventario e nella lista delle azioni. È evidente che ad una città dal passato industriale, in declino per effetto della delocalizzazione delle imprese, magari con popolazione decrescente, “farà gioco” scegliere una annualità di riferimento più vicina possibile al 1990, a considerare il contributo del settore industriale nell’inventario, a utilizzare target di riduzione assoluti – per quanto questo possa non essere esattamente coerente con lo “spirito del patto”.

Viceversa una città con un’economia maggiormente orientata al settore terziario, popolazione costante o crescente, fenomeni di dispersione insediativa in corso, preferirà utilizzare un anno di riferimento più recente e non avrà grandi problemi a dichiarare che tale annualità è la prima per la quale siano disponibili serie di dati attendibili.

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Il life cycle assessment è un metodo di valutazione e quantificazione dei carichi energetici ed ambientali e degli impatti potenziali associati ad un prodotto/processo/attività lungo l’intero ciclo di vita, dall’acquisizione delle materie prime al fine vita.

Al passaggio di definizione dell’obiettivo di lungo termine, segue l’identificazione e la selezione strategica delle misure idonee ad affrontarle, per procedere razionalmente in questa direzione le linee guida suggeriscono alcuni step:

• l’elaborazione di una lista di buone pratiche attuate in contesti simili per combattere problemi analoghi, a questo proposito è sottolineata l’importanza di appartenere ad una rete di autorità locali; • la stesura di una lista di tutte le azioni possibili e la sua classificazione secondo livelli di priorità

differenziati, a questo proposito sono suggerite metodi di valutazione multicriteriali e strumenti di supporto alle decisioni, la cui applicazione è tuttavia da interpretare come operazione politica piuttosto che come esercizio tecnico

• la valutazione dei rischi, specie in corrispondenza degli investimenti più significativi, per farlo è suggerita l’adozione di tecniche di gestione della qualità.

Una volta selezionate le azioni che si intendono intraprendere, è richiesto che vengano pianificate singolarmente e nel dettaglio, indicando la persona/il dipartimento responsabile, i tempi di attuazione previsti, il costo e le modalità di reperimento dei fondi necessari, il risparmio energetico/la quantità di energia rinnovabile prodotta e le emissioni di gas serra evitate di conseguenza nonché altri possibili parametri di monitoraggio. Praticamente tutti i SEAP, inseriscono tali informazioni in allegato tramite schede descrittive delle singole azioni.

A titolo di supporto in questa fase il JRC ha anche pubblicato una raccolta delle metodologie e degli strumenti esistenti per lo sviluppo e l’attuazione dei SEAP sviluppati nell’ambito di iniziative finanziate dalla CE oppure predisposte da network di città già attivi (JRC 2010b), fa infatti direttamente riferimento al già citato “climate compass”, redatto da Climate Alliance (Climate Alliance, 2006).

Le linee guida suggeriscono di suddividere le azioni in più categorie, in base ai settori, al target, al tipo di strumento utilizzato, al tipo di impatto. L’articolazione per settori rispecchia parzialmente quella suggerita per l’inventario, tuttavia sono indicati anche ambiti di intervento chiave (di natura trasversale),per ogni settore e ambito sono riportate e commentate “politiche tipo”, comprensive di suggerimenti, esempi e riferimenti a fonti esterne:

• settore edilizio (residenziale, industriale, terziario, municipale) • trasporti

• produzione locale di energia (da fonti rinnovabili) • cogenerazione e teleriscaldamento/teleraffrescamento • appalti pubblici

• pianificazione urbana e territoriale

• tecnologie dell’informazione e della comunicazione

Una volta conclusa l’elaborazione del piano d’azione, inviato insieme a tutti gli allegati richiesti, è possibili inserire sulla piattaforma del Patto informazioni relative agli “Esempi di eccellenza” (benchmarks of exellence), ovvero quelle tra le proprie iniziative che firmatari, coordinatori e sostenitori considerano particolarmente rilevanti e replicabili da altri enti locali, province, regioni o reti.

Al fine di premiare i “pionieri”, ovvero le amministrazioni che avevano già attivato un percorso di pianificazione e attuazione di misure per l’energia sostenibile è consentito inviare come SEAP strumenti di pianificazione comunale redatti e approvati prima dell’istituzione del Patto, purché ne abbiano tutte le caratteristiche e contengano le informazioni necessarie a compilare i moduli sintetici, ed è anche consentito inserire nel piano d’azione interventi già avviati alla data di redazione del documento così come

è raccomandato il riferimento alla programmazione annuale o pluriennale delle opere pubbliche già in corso.