Il d. lgs. 21 novembre 2005, n. 286, recante «Disposizioni per il riassetto
normativo in materia di liberalizzazione regolata dall’esercizio dell’attività di autotrasportatore», è stato emanato in attuazione di un più complessivo disegno
di riforma dell’autotrasporto, previsto dalla legge delega 1° marzo 2005, n. 3270. Mediante l’emanazione del decreto in oggetto, il legislatore ha voluto compiere un significativo passo in avanti verso la liberalizzazione del settore dell’autotrasporto merci in conto terzi, seguendo le linee guida tracciate dall’art. 2 della menzionata legge delega, ed i criteri direttivi generali statuiti dall’art. 2, comma 1, e quelli più specifici indicati dall’art. 2, comma 1, lett. b), tra i quali rileva, su tutti, il principio della libera contrattazione dei prezzi per i servizi di autotrasporto di merci.
69 Cass. sez. lav., 1°giugno 2012, n. 8834, in Dir. trasp., 2013, p. 591. 70 In G.U. n. 57 del 10 marzo 2005.
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Infatti, il d. lgs. n 286/2005 si segnala, in primo luogo, proprio per l’abrogazione del sistema delle tariffe a forcella obbligatorie per l’autotrasporto di merci ai sensi dell’art. 3, che è il cuore del provvedimento, dove è disciplinato che «a decorrere dal 28 febbraio 2006, ovvero dalla data di entrata in vigore dei
decreti dirigenziali di cui agli articoli 6, 11 e 12, se anteriore, è abrogato il sistema delle tariffe obbligatore a forcella per l’esercizio dell’attività di autotrasporto, di cui al titolo terzo della legge 6 giugno 1974, n. 298, e successive modificazioni»;
di seguito l’art. 4 conferma che «a decorrere dal 28 febbraio 2006 (…), i
corrispettivi per i servizi di trasporto di merci su strada sono determinati dalla libera contrattazione delle parti che stipulano il contratto di trasporto»71.
La riforma ha preso le mosse dalla constatazione dell’inidoneità del sistema tariffario a garantire un assetto equilibrato del sistema dell’autotrasporto italiano, e dal fatto che l’Italia costituisse, sotto questo profilo «una anomalia nel panorama
europeo essendo l’unica nazione a praticare un regime amministrato dei prezzi che, peraltro, si scontrava nei fatti con una diffusa disapplicazione e una endemica difficoltà ad accertare e sanzionare la violazione delle norme contenute nella legge n. 298/74 e del d.m. 18 novembre 1982»72.
Il legislatore ha scelto così di rimuovere uno dei principali ostacoli allo sviluppo del settore in riferimento alle logiche del mercato, ma nonostante questo non sono mancati rilievi critici circa l’interpretazione dell’art. 3, comma 1, l. n. 32/2005, mediante il quale si fissava al 25 luglio 2005 il termine di decadenza per l’esercizio, da parte del vettore, delle azioni giudiziarie per il recupero delle differenze tariffarie maturate fino a quella data e non corrisposte ai trasportatori, o almeno così era stato ritenuto dalla maggior parte degli interpreti73.
71 In merito al superamento del sistema tariffario obbligatorio si veda M. RIGUZZI, Prime
considerazioni sulla legge delega per il riassetto normativo del settore dell’autotrasporto di persone e cose, op. cit., pp. 437 ss.
72 C.ALVISI –A.ROMAGNOLI, L’esercizio dell’attività di autotrasporto di cose nel quadro della
regolamentazione nazionale, locale, comunitaria, op. cit., p. 115.
73 Cfr. M.RIGUZZI, Prime considerazioni sulla riforma dell’autotrasporto di cose per conto di
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Il menzionato articolo stabiliva che «le disposizioni di cui all’articolo 374 del
d. l. 3 luglio 2001, n. 256 convertito, con modificazioni, dalla legge 20 agosto 2001, n. 334 sono abrogate», continuando con la previsione della decadenza
«entro quattro mesi dalla data di entrata in vigore della presente Legge, delle
azioni da esercitare», dando adito a dubbi interpretativi in quanto passibile di
creare situazioni discriminanti rispetto ai vettori che avessero voluto proporre azione per i crediti maturati dopo il 26 luglio 2005 e fino al 28 febbraio 2006, periodo durante il quale il sistema delle tariffe a forcella era ancora in vigore, poiché per queste azioni sarebbe valso il termine di prescrizione quinquennale previsto dall’art. 2, comma 1, d. l. n. 82/93, convertito in l. n. 162/93, e non il termine di decadenza introdotto con l’art. 3 della legge delega del 2005.
Non era chiaro, infatti, a quale tipologia di azioni la norma in oggetto facesse riferimento e quindi se ritenere l’operatività della decadenza quadrimestrale estesa a qualsiasi azione relativa al contratto, ovvero da intendersi circoscritta ad azioni che, benché inerenti al contratto di trasporto, apparivano riferibili all’esercizio di specifici ed isolati diritti.
Se per una parte della dottrina l’ipotesi decadenziale dell’art. 3 doveva ritenersi applicabile non a qualsiasi azione esercitabile dalle parti riferita al contratto di trasporto, ma piuttosto circoscritta alle azioni fondate sull’esercizio del diritto al rispetto del sistema obbligatorio delle tariffe a forcella75; d’altra parte, non sono mancate interpretazioni di senso differente di una parte della giurisprudenza di
dicembre 2007, in Dir. trasp., 2009, pp. 201 ss., con nota di D.CASCIANO, Superamento delle tariffe a forcella e termine di decadenza per l’esercizio dell’azione.
74 Il quale recitava in tal senso «L'ultimo comma dell'articolo 26 della legge 6 giugno 1974, n.
298, come modificato dall'articolo 1 del decreto-legge 29 marzo 1993, n. 82, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 maggio 1993, n. 162, si interpreta nel senso che la prevista annotazione sulla copia del contratto di trasporto dei dati relativi agli estremi dell'iscrizione all'albo e dell'autorizzazione al trasporto di cose per conto di terzi possedute dal vettore, nonché la conseguente nullità del contratto privo di tali annotazioni, non comportano l'obbligatorietà della forma scritta del contratto di trasporto previsto dall'articolo 1678 del codice civile, ma rilevano soltanto nel caso in cui per la stipula di tale contratto le parti abbiano scelto la forma scritta».
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merito76, più propensa a ritenere che la decadenza introdotta dal suddetto art. 3 non trovasse riscontro nelle azioni esercitabili ai fini di ottenere la differenza tra il compenso percepito e quanto, invece, previsto dai minimi tariffari fissati per legge, ma da ritenersi limitata alla proponibilità delle azioni di nullità del contratto di autotrasporto fondate su vizi di forma.
In tal senso, il Giudice veronese ha respinto l’eccezione di decadenza sollevata dal vettore in merito ad un giudizio instaurato per violazione dei minimi tariffari, riconoscendo, in capo al committente, la sussistenza di agire in via giudiziale, entro i termini di prescrizione ordinaria, al fine di ottenere il riconoscimento delle differenze tariffarie maturate con riferimento a contratti stipulati fino al 28 febbraio 2006, data fissata dal legislatore per la definitiva abrogazione del sistema tariffario a forcella.
In particolare, è stato evidenziato dal Tribunale di Verona che «alla luce del
tenore letterale della norma (la cui portata non tollera ampliamenti analogici per l’evidente natura eccezione di una disciplina mirata a restringere il generale diritto di azione: art. 14 preleggi), la decadenza contemplata dall’art. 3 del decreto legislativo n. 286/2005 deve ritenersi avere tutt’altro oggetto»;
proseguendo che «come si evince dalla lettura coordinata e unitaria del comma in
questione secondo il principio di cui all’art. 12 disp. prel. (…), il termine quadrimestrale si riferisce non all’azione recuperatoria del trasportatore fondata sulla violazione dei minimi tariffari cogenti bensì alla (diversa) azione di nullità di cui, per l’appunto, all’art. 3 del decreto-Legge 3 luglio 2001, n. 256».
In conclusione, a parere del Giudice de quo «si ha riguardo, quindi, ad una
specifica azione di nullità del contratto di trasporto (laddove convenzionalmente stipulato per iscritto) causata dalla mancata “annotazione sulla copia del
76 Trib. Verona 28 giugno 2006, in Dir. trasp., 2007, p. 891, con nota di M.MORGANTE, La
riforma dell’autotrasporto: gli angusti confini del termine decadenziale. Nel caso di specie, l’atto di citazione era stato notificato ben oltre il termine decadenziale fissato dalla legge delega, in data 27 febbraio 2006.
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contratto di trasporto dei dati relativi agli estremi dell’iscrizione all’Albo e dell’autorizzazione al trasporto di cose per conto di terzi possedute dal vettore”. (…) Ciò spiega, quindi, la ratio stessa della disposizione limitativa in commento: difatti, una volta venuto meno (per successiva abrogazione), l’obbligo di annotazione testé ricordato, il Legislatore dell’art. 3 D.leg.vo. 286/2005, per esigenze di certezza dei traffici negoziali (ed in particolare di stabilizzazione dei contratti di trasporto conclusi secondo il vecchio regime), ha ragionevolmente ritenuto di porre una secca “dead line” per l’esercizio delle corrispondenti azioni di nullità, essendo venuto meno l’interesse pubblico generale all’invalidazione dei contratti difformi da uno schema legale cogente ormai superato»77.
La linea interpretativa adottata dal Tribunale di Verona era maggiormente preferita soprattutto per la conseguenza non discriminatoria tra gli attori del contratto di trasporto, che un’interpretazione in tal senso comportava, senza comunque discostarsi dalle intenzioni del legislatore.
Difatti, la normativa in oggetto è volta a liberalizzare il settore dell’autotrasporto di merci in conto terzi in Italia, intervenendo sulla disciplina tariffaria, ma allo stesso tempo, a risolvere la questione legata alla forma del
77 Analogo orientamento è stato sostenuto dal Trib. Rovereto 12 aprile 2006 (riportata in C.ALVISI
–A.ROMAGNOLI, L’esercizio dell’attività di autotrasporto di cose nel quadro della regolamentazione nazionale, locale e comunitaria, op. cit., pp. 116 ss.), il quale ha ritenuto che il termine di decadenza opera limitatamente alle azioni volte a far valere la nullità del contratto di autotrasporto, e non per le azioni dirette al recupero di conguagli tariffari. Il Giudice ha, inoltre, aggiunto che «la clausola di decadenza è inserita in una rubrica intitolata “abrogazioni” e che la legge delega non stabiliva espressamente l’abrogazione delle “tariffe a forcella” ma solo il “superamento” di tali tariffe, rimettendo al legislatore delegato di individuare le modalità con le quali concretamente realizzare tale superamento». Il legislatore delegato «ha poi deciso di abrogarle puramente e semplicemente ma solo a far data dal febbraio 2006 e quindi a partire da un periodo di oltre sei mesi successivo allo spirare del termine di decadenza» previsto dalla norma. I Giudici sono, pertanto, giunti alla conclusione che, qualora si intendesse riconoscere l’operatività della decadenza di azioni recuperatorie, fondate sull’applicazione delle tariffe a forcella, «si verificherebbe l’irragionevole situazione – fonte di intollerabile disparità di trattamento – per la quale i vettori che avessero concluso i contratti anteriormente all’entrata in vigore della legge delega non avrebbero potuto invocare l’applicazione delle “tariffe a forcella” in un periodo in cui – da luglio 2005 al febbraio 2006 – esse ancora si applicavano obbligatoriamente ai contratti nel frattempo insorti».
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contratto di autotrasporto, a lungo dibattuta, e porre fine alle controversie ancora pendenti, in riferimento alla nullità dei contratti non conclusi in forma scritta, ovvero privi delle annotazioni ex art. 26, ultimo comma, l. n. 298/74, come modificato dall’art. 1, d. l. n. 82/93.
A ben vedere, infatti, l’art. 1 della legge delega, enunciando i principi e i criteri a cui il legislatore delegato avrebbe dovuto attenersi, indicava la «previsione, di
regola, della forma scritta», subito dopo aver disposto il superamento del sistema
tariffario obbligatorio e la libera contrattazione del corrispettivo rimessa alle parti, volendo segnare una fine all’argomento tanto controverso e ribadendo l’importanza dell’utilizzo della forma scritta per concedere al rapporto contrattuale maggiore chiarezza e certezza e per contrastare il ricorso a vettori non iscritti all’Albo nazionale degli autotrasportatori e non in possesso dell’autorizzazione all’esercizio della professione.
La Suprema Corte, chiamata ad esprimersi sulla questione, ha risolutivamente stabilito che il termine di decadenza previsto dalla legge delega non era riferito alle azioni volte al recupero dei conguagli tariffari, ma piuttosto alle sole azioni di nullità del contratto di trasporto concluso in forma scritta, qualora mancante delle annotazioni ex art. 26, l. n. 298/74, di cui sopra78.
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CAPITOLO IV
LA RIFORMA DELL’ATTIVITA’ DI AUTOTRASPORTO
MERCI IN CONTO TERZI: PROFILI TARIFFARI
4.1 Elementi innovativi del settore introdotti ad opera del decreto legislativo n. 286/2005. – 4.2 La battuta di arresto della riforma di settore: il regime dei «costi minimi di esercizio». – 4.3 Pronunce e segnalazioni in ordine alla natura «anticoncorrenziale» dei «costi minimi di esercizio». – 4.4 La sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea del 4 settembre 2014 nelle cause riunite C-184/13 a C-187/13, C-194/13, C-195/13, e C-208/13. – 4.5 Sospetti elementi di incostituzionalità nel regime dei costi minimi. – 4.6 L’intervento sulla scena della legge di stabilità del 2015. – 4.7 Ulteriori sviluppi di settore: la riconosciuta legittimità dei costi minimi determinati dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.
4.1 Elementi innovativi del settore introdotti ad opera del decreto legislativo n. 286/2005
Il legislatore italiano inizia la riforma del settore dell’autotrasporto di merci su strada in conto terzi per mezzo del d. lgs. n. 286/2005, trattando, in primo luogo, l’abrogazione del sistema tariffario obbligatorio, in vigore dall’emanazione della l. n. 298/1974, quale mezzo di controllo ed equilibrio economico del settore in questione, per restituire alle parti quell’autonomia negoziale che gli era stata a lungo negata.
Questo primo passo verso la liberalizzazione del settore, non è stato però l’unico ad essere compiuto per mezzo di questo decreto; sono molteplici gli aspetti su cui il legislatore è intervenuto intendendo apportare un’apertura del mercato che fosse in linea con quanto accadeva in ambito comunitario1.
1 Per un approfondimento del riassetto normativo nazionale in oggetto, sia consentito rinviare a:
M. RIGUZZI, Prime considerazioni sulla legge delega per il riassetto normativo del settore dell’autotrasporto di persone e cose, op. cit., pp. 435 ss.; G.DE VIVO, La riforma dell’autotrasporto,
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Oltre a quanto delineato nel precedente capitolo in ambito tariffario e, nell’auspicio di ricorrere sempre più massivamente alla forma scritta del contratto di trasporto, la legge delega n. 32/2005 dava mandato al legislatore delegato di individuare nuovi criteri per i limiti risarcitori dovuti alla perdita o avaria delle merci trasportate, che in passato erano strettamente collegati al sistema tariffario a forcella, con massimali variabili a seconda che il trasporto fosse o meno assoggettato al regime tariffario inderogabile2.
Proprio in virtù della stretta connessione tra i due istituti, il regime di limitazione della responsabilità del vettore non poteva rimanere inalterato a seguito dell’abrogazione del regime delle tariffe a forcella, e della contestuale liberalizzazione dei prezzi disposta dal d. lgs. n. 286/2005; l’art. 10 di quest’ultimo ha modificato l’art. 1696 c.c. aggiungendo allo stesso tre nuovi commi che stabiliscono l’ammontare del nuovo limite, fissato in un euro per «ogni
chilogrammo di peso lordo della merce perduta o avariata» per i trasporti
nazionali; mentre per i trasporti internazionali, nell’importo previsto dalla CMR3.
in Trasp., 2005, pp. 145 ss.; M.L.DE GONZALO, La liberalizzazione dell’autotrasporto in Italia: dal sistema delle tariffe a forcella alla liberalizzazione regolata (Relazione al Convegno “Trasporti – Il ruolo strategico e il regime legale della liberalizzazione dei trasporti in Europa”, Genova 24 marzo 2006), in Dir. mar., 2006, pp. 595 ss.; L.CILIA, Il riassetto normativo del settore dell’autotrasporto. (d. lgs. 21 novembre 2005, n. 286), in Nuove leggi civili commentate, 2006, pp. 831 ss.; F.CARAMATTI, Il contratto di trasporto a seguito dell’entrata in vigore del d. lgs. 21 novembre 2005, n. 286, op. cit., p. 525; G. BENELLI, Il trasporto di merci su strada per conto di terzi. Autonomia negoziale ed intervento pubblico, Roma, 2012.
2 La l. n. 450/1985 aveva, infatti, introdotto nel nostro ordinamento l’istituto della limitazione
della responsabilità del vettore con riferimento ai danni derivanti da perdita o avaria della merce trasportata, differenziandolo sulla base dell’applicabilità o meno del sistema tariffario obbligatorio a forcella, stabilito dal titolo III della l. n. 298/74. Cfr. G.SILINGARDI, L’estensione al vettore stradale di cose del beneficio della limitazione di responsabilità (l. 22 agosto 1985, n. 450), in Giur. comm., 1987, I, pp. 970 ss.
3 Questo sistema ha, ad ogni modo, creato una disparità di trattamento tra i trasporti nazionali e
quelli internazionali soggetti alla CMR, in quanto rispetto al limite di un solo euro per ogni chilogrammo di peso lordo di merce perduta o avariata prevista dall’art. 1696 c.c., il limite sancito dalla CMR è di 8,33 DSP, di circa dieci volte superiore a quello del nostro ordinamento. In argomento, si veda S.BUSTI, Contratto di trasporto terrestre, op. cit., pp. 1028 ss.
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Con l’eliminazione delle tariffe a forcella si è reso necessario eliminare il doppio regime di limitazione della responsabilità prima vigente, prevedendone soltanto uno unico.
Con il disposto dell’art. 1696 c.c. è stata confermata la ripartizione degli oneri probatori con riferimento alla ricorrenza delle ipotesi di decadenza del vettore, vigente prima della riforma attuata con il d. lgs. n. 286/2005: rimane a carico dell’avente diritto, mittente o destinatario la prova del dolo o della colpa grave del vettore ai fini della decadenza del vettore dal relativo beneficio4.
È opportuno specificare il principio di irretroattività della norma relativa al nuovo limite risarcitorio, che non potrà essere applicato a fatti avvenuti prima dell’entrata in vigore del d. lgs. n. 286/2005.
La legge delega n. 32/2005, su cui il decreto legislativo in oggetto si basa, tra i principi e criteri direttivi generali, subito dopo l’adeguamento della normativa italiana alla disciplina comunitaria e la salvaguardia del principio di libera concorrenza tra le imprese di autotrasporto sia di merci che di persone, indicava la tutela della sicurezza, intesa sia come sicurezza della circolazione stradale che sicurezza sociale.
4 Per maggiori approfondimenti si rimanda a G.BENELLI, La disciplina dell’autotrasporto merci
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Il tema della sicurezza è sempre stato fortemente centrale per il legislatore, sin dalla l. n. 298/74 che prevedeva l’istituzione dell’Albo nazionale degli autotrasportatori e l’intera disciplina regolante l’accesso alla professione, strumenti con i quali si voleva garantire un livello ottimale di preparazione professionale degli operatori del settore, chiamati a dimostrare determinate competenze in campo giuridico, economico ma anche relativamente alle tecniche del trasporto e della circolazione: «L’intento del legislatore di fare in modo che,
nel mercato dell’autotrasporto, operino solo soggetti professionalmente preparati, in grado di offrire adeguate garanzie in termini di serietà ed efficienza»5.
Abrogare il sistema tariffario obbligatorio significava il venir meno di uno dei principali strumenti di tutela previsti nel settore dei trasporti: per mezzo di esso infatti il legislatore tutelava il mercato da abusi di concorrenza e garantiva l’osservanza dei parametri minimi di sicurezza della circolazione stradale; per ovviare a questa sopravvenuta mancanza, egli si è preoccupato di garantire la medesima previgente tutela mediante la predisposizione di un apparato sanzionatorio, deputato proprio a prevenire, ed eventualmente sanzionare, comportamenti contrari alle disposizioni contenute nelle norme legislative e regolamentari in materia6.
La riforma, attuata dal d. lgs. n. 286/2005, mirava infatti, primariamente, a perseguire la tutela della sicurezza della circolazione stradale integrandosi, in tal senso, con altri provvedimenti legislativi, tra cui il codice della strada; tra i principali strumenti utilizzati per raggiungere questo fine figurano la promozione dell’uso della forma scritta7 nella conclusione di contratti di trasporto stradale di
5 M.BRIGNARDELLO, La disciplina delle tariffe e dei prezzi nel settore dei trasporti, op. cit., p.
161.
6 Per un’approfondita disamina sull’apparato sanzionatorio previsto dal d. lgs. n. 286/2005 si
rinvia S.ZUNARELLI –A.ROMAGNOLI –A.CLARONI, Diritto pubblico dei trasporti, op. cit., pp. 159 ss.
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cose e la promozione di un regime di responsabilità (sul piano amministrativo), inerente alle ipotesi di violazione delle norme poste a tutela della circolazione stradale da parte del conducente del veicolo, che preveda il concorso nella stessa di tutti gli operatori della filiera.
La più significativa novità riguarda, per l’appunto, l’estensione della responsabilità del vettore anche «ove accertata, del committente, del caricatore e
del proprietario della merce» relativamente alla «violazione delle disposizioni sulla sicurezza della circolazione, per quanto riguarda, in particolare, il carico dei veicoli, i tempi di guida e di riposo8 dei conducenti e la velocità massima
consentita» ex art. 2, comma 2, lett. b), num. 3, l. n. 32/2005, principio confluito
nell’art. 7 del d. lgs. n. 286/20059.
L’estensione agli altri soggetti opera qualora sia accertato, attraverso l’esame della documentazione contrattuale, o di altra documentazione scritta, che l’infrazione sia una conseguenza delle istruzioni da essi fornite al conducente del veicolo che ha effettuato il trasporto, in riferimento alle modalità di esecuzione della prestazione e di riconsegna del carico, di cui risulti l’incompatibilità con il rispetto delle norme violate: è il caso del committente che richieda al vettore la riconsegna delle merci al destinatario entro un determinato orario per rispettare i quale il vettore è costretto a violare i limiti di velocità prescritti per quel veicolo e per le strade da percorrere, o ancora, il caso del committente che pretenda il trasporto di un carico di merce superiore alla massima portata utile del veicolo consentita o di volume eccedente i limiti della «sagoma limite»10.
8 In riferimento agli aggiornamenti sulle interruzioni ed i tempi di guida e di riposo dei conducenti
si consulti il Reg. (UE) n. 1054/2020.
9 Cfr. supra, cap. II, par. 2.3 con riferimento all’esercizio abusivo della professione di