2.1 Le politiche europee per le aree rural
2.1.1 Dal Trattato di Roma agli anni Ottanta
Al termine della Seconda guerra mondiale i principali paesi europei si ritrovano in una situazione di grande arretratezza ed in una posizione politica completamente subordinata rispetto a Stati Uniti e Unione Sovietica. Nel ricercare un’intesa
36 Il modello agricolo europeo è un punto di riferimento istituzionale, che in vari momenti della storia della
Comunità tenta di descrivere in modo esaustivo le caratteristiche del settore primario in Europa. Struttura sociale delle aziende era di tipo familiare, la necessità di stabilizzazione dell’offerta di prodotti agricoli, le difficoltà di mercato legate a variabilità atmosferica ed inelasticità della domanda erano le caratteristiche del MAE alla nascita della CEE, su cui sono vengono poi modellate le caratteristiche e gli obiettivi della politica agricola (Velazquez B.E., Pierangeli F., 2004)
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sovranazionale con l’obiettivo dell’integrazione, in particolare economica, tra Stati si avvia una fase di completo rinnovamento in cui il primo passo viene fatto il 25 marzo 1957, giorno della firma del Trattato di Roma che sancisce la nascita della Comunità Economica Europea (CEE)37. Gli art. 2 e 338 prevedono la creazione di un mercato
comune, dell’unione doganale e di politiche comunitarie, stabilendo quelle che vengono poi definite “le quattro libertà”, ovvero la libera circolazione di persone, servizi, merci e capitali. Gli obiettivi però erano a tutti gli effetti protezionistici, tendevano a difendere le produzioni nazionali dalle importazioni estere con l’imposizione di dazi doganali ed il sostegno ai redditi degli agricoltori (Provincia di Milano, 2008). In questo modo viene definita la missione principale della Comunità, ovvero la creazione di uno spazio economico unificato che permetta la libera concorrenza, mezzo per conseguire una sempre maggiore uniformità economica e politica, sviluppando inoltre una rete relazionale coesa tra gli Stati membri. Proprio per questo si evidenzia la necessità di operare a livello comunitario con il fine di eliminare le differenze profonde tra le regioni dell’Unione. Questi obiettivi portarono alla definizione nell’art. 39 (attuale art. 33) di quelli che sono divenuti poi i principi base della Politica Agricola Comune (PAC):
37 Inizialmente CEE, ora Unione Europea. Il Trattato di Roma è stato firmato da Belgio, Francia, Germania,
Italia, Lussemburgo e Paesi Bassi.
38 Art. 2 “La Comunità ha il compito di promuovere, mediante l’instaurazione di un mercato comune e il graduale ravvicinamento delle politiche economiche degli Stati membri, uno sviluppo armonioso delle attività economiche nell’insieme della Comunità, un’espansione continua ed equilibrata, una stabilità accresciuta, un miglioramento sempre più rapido del tenore di vita e più strette relazioni fra gli Stati che ad essa partecipano.”
Art. 3 “Ai fini enunciati all’articolo precedente, l’azione della Comunità comporta, alle condizioni e secondo
il ritmo previsto dal presente Trattato: a) l’abolizione fra gli Stati membri dei dazi doganali e delle restrizioni quantitative all’entrata e all’uscita delle merci, come pure di tutte le altre misure di effetto equivalente, b) l’istituzione di una tariffa doganale comune e di una politica commerciale comune nei confronti degli Stati terzi, c) l’eliminazione fra gli Stati membri degli ostacoli alla libera circolazione delle persone, dei servizi e dei capitali, d) l’instaurazione di una politica comune nel settore dell’agricoltura, e) l’instaurazione di una politica comune nel settore dei trasporti, f) la creazione di un regime inteso a garantire che la concorrenza non sia falsata nel mercato comune, g) l’applicazione di procedure che permettano di coordinare le politiche economiche degli Stati membri e di ovviare agli squilibri nelle loro bilance dei pagamenti, h) il ravvicinamento delle legislazioni nazionali nella misura necessaria al funzionamento del mercato comune, i) la creazione di un Fondo sociale europeo, allo scopo di migliorare le possibilità di occupazione dei lavoratori e di contribuire al miglioramento del loro tenore di vita, j) l’istituzione di una Banca europea per gli investimenti, destinata a facilitare l’espansione economica della Comunità mediante la creazione di nuove risorse, k) l’associazione dei paesi e territori d’oltremare, intesa ad incrementare gli scambi e proseguire in comune nello sforzo di sviluppo economico e sociale.”
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a) incrementare la produttività dell’agricoltura, sviluppando il progresso tecnico, assicurando lo sviluppo razionale della produzione agricola come pure un impiego migliore dei fattori di produzione, in particolare della mano d’opera,
b) assicurare cosi un tenore di vita equo alla popolazione agricola, grazie in particolare al miglioramento del reddito individuale di coloro che lavorano nell’agricoltura,
c) stabilizzare i mercati,
d) garantire la sicurezza degli approvvigionamenti,
e) assicurare prezzi ragionevoli nelle consegne ai consumatori.
Queste possono essere considerate l'insieme di “regole che l'Unione europea, fin dalla
sua nascita, ha inteso darsi riconoscendo la centralità del comparto agricolo per uno sviluppo equo e stabile dei Paesi membri” (politicheagricole.it), identificato come
motore del processo di integrazione dei Paesi comunitari. Al contempo però dev’essere delineata anche una “politica strutturale”, che abbia come fine primario l’accrescimento della competitività agricola, perseguibile con un’azione di ristrutturazione delle aziende agricole, un potenziamento del sistema di trasformazione e commercializzazione dei prodotti e delle infrastrutture rurali.
Gli indirizzi tecnici di quella che successivamente sarebbe stata la Politica Agricola Comune vengono concretamente stabiliti nella Conferenza di Stresa39 e la PAC entra
ufficialmente in vigore dal 1962, per essere avviata a pieno regime dal 1967.
L’obiettivo primario della Politica agricola comunitaria era garantire all’Europa l’autosufficienza alimentare, ripristinandone la capacità di produrre in modo autonomo gli alimenti a questo necessari, consentendo ai cittadini di avere prodotti di qualità a prezzi convenienti e insieme compensi adeguati agli agricoltori. Per raggiungere gli obiettivi definiti nella politica agricola vengono istituiti due strumenti importanti: il
39 Tenutasi tra il 3 e l’11 luglio 1958, durante la quale si scelse di trasformare gli aiuti allo sviluppo agricolo
da politica di sostegno dei redditi a sistema di prezzi garantiti, basato sulla fissazione di prezzi agricoli comuni validi in tutta la Comunità, a prezzi più elevati di quelli del mercato globale.
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Fondo Europeo Agricolo d’Orientamento e Garanzia (FEAOG)40, con la funzione di
finanziare i costi della politica comune definita a livello europeo contribuendo alo sviluppo strutturale delle zone rurali, nonché al ritiro delle eccedenze produttive, e le Organizzazioni Comuni di Mercato (OCM)41, strumento di regolazione della produzione
e commercio dei prodotti agricoli degli Stati membri.
La sezione Orientamento del FEAOG fa parte dei cosiddetti “fondi strutturali” europei, ovvero uno degli strumenti finanziari creato e gestito dall’Unione europea per sostenere economicamente i progetti di sviluppo che la stessa avvia, ed il cui scopo è di ridurre le disparità tra i diversi livelli di sviluppo regionali, l’aumento della competitività e dell’occupazione ed il sostegno della cooperazione transfrontaliera, in un’ottica di coesione economica, sociale e territoriale. Gli altri due fondi strutturali sono il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) destinato alla realizzazione di infrastrutture e investimenti produttivi che generino occupazione a favore in particolare delle imprese, mentre il Fondo sociale europeo (FSE) è invece teso a favorire l’inserimento professionale di disoccupati e categorie sociali svantaggiate. A questi dal 1994 si è aggiunto il Fondo di coesione, che ha come fine la convergenza economica, sociale e territoriale europea (inea.it).
Inizialmente il punto forte della PAC dovevano essere proprio le politiche d’ammodernamento strutturale dell’agricoltura, ben presto accantonate a favore della politica dei prezzi e dei mercati, che per decenni ha assorbito oltre il 90% della spesa agricola comunitaria. Questo indirizzo volto alla produzione ha dato presto i suoi frutti, tanto da portare alla formazione di enormi eccedenze da smaltire, portando alla luce il
40 Detto anche Fondo Europeo di Orientamento e Garanzia Agricola (FEOGA), istituito dal Reg. CEE 25/1962, operativo dal 1964 e successivamente modificato dal Reg. (CEE) 728/70 “ha la finalità di accelerare la modernizzazione della produzione agricola e di promuovere lo sviluppo generale del settore in zone rurali, di montagna o particolarmente arretrate. […] è diviso in due sezioni: la sez. "Garanzia", finanzia misure di sostegno ai prezzi e le restituzioni alle esportazioni per garantire ai coltivatori prezzi stabili; la sez. "Orientamento" (FEAOG-O), concede sovvenzioni per piani di razionalizzazione, modernizzazione e miglioramenti strutturali nell'attività agricola” (politichecomunitarie.it). Dal 2007 è
stato diviso in Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR).
41 Inizialmente regolavano la produzione e la commercializzazione di determinati prodotti agricoli,
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primo degli impatti negativi che col trascorrere degli anni si sono evidenziati come “effetti collaterali” della politica agricola.
A partire dal cosiddetto Piano Mansholt42, elaborato nel 1968 e adottato nel 1972, si va
sempre più verso una presa di coscienza reale riguardo alla situazione e agli effetti provocati dalla politica a sostegno dei prezzi. Questo risulta essere il primo tentativo di risolvere i problemi della PAC: si riconosce come il paesaggio rurale sia stato distrutto per perseguire un regime di produzione unificato ed esagerato, causato anche da un utilizzo incontrollato di concimi chimici, contribuendo a rendere monotona anche l’alimentazione delle popolazioni europee. Viene inoltre sottolineata la necessità di aumentare l’impegno per una politica di rinnovamento strutturale dell’agricoltura, prevedendo un impegno finanziario in questa direzione. Con il Piano si puntava alla riduzione della popolazione impiegata nel settore primario e al ridimensionamento delle unità agricole (Provincia d Milano, 2008).
Nonostante l’effettiva applicazione del Piano sia stata ridotta, gli si riconosce un importante ruolo nell’aver dato avvio alle politiche strutturali. Nel 1972 vennero infatti emanate tre direttive socio-strutturali43 che costituiscono il primo effettivo intervento a
favore delle strutture agricole (ammodernamento e potenziamento delle strutture produttive agricole, adeguamento della formazione tecnica ed economica).
Nei decenni successivi all’introduzione della PAC l’agricoltura è stata la prima e predominante voce del budget europeo, negli anni Settanta è arrivata ad assorbire il 70% delle spese dell’UE (Vantaggiato, 2010). Ci si accorge quanto il sistema creato fosse artificioso ed instabile ed avesse in realtà portato ad un miglioramento tecnologico e strutturale limitato: per questo motivo per un decennio si tenta di arginare le eccedenze produttive che si dimostra sempre più insostenibile.
42 Il nome deriva dall’allora Commissario all’agricoltura, ufficialmente il documento del 1968 proposto
dalla Commissione prende il nome di “Memorandum sulla riforma dell’agricoltura nella Comunità europea”.
43 Direttive 159, 160, 161/1972, direttive orizzontali riferite ad un ambito aziendale, non riguardanti il
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