L’analisi giuridica del fenomeno cooperativo non pu`o prescindere dall’osservazione del-la sua dimensione sociale, che del-la normativa ha tentato di descrivere, regodel-lare o tutedel-lare. La posizione del socio lavoratore di cooperativa, inserito in un contesto imprenditoriale caratteristico, al netto degli afflati solidaristici del movimento, deve confrontarsi con un duplice rischio di sfruttamento: da un lato, sul fronte interno dell’impresa, il socio lavo-ratore si trova nella posizione di debolezza negoziale che ogni singolo incontra innanzi a una collettivit`a omogenea, che pu`o tradursi nella lesione dei suoi diritti; dall’altro, sul piano sistematico, le condizioni interne alla cooperativa possono avere impatto sul mercato del lavoro attraverso la concorrenza al ribasso sul costo del lavoro.
Se infatti la cooperativa sembra caratterizzarsi come il luogo della “autosottrazione, in nome delle esigenze di mercato (e dunque della conservazione dell’occupazione), al-la normativa inderogabile di tuteal-la del al-lavoro subordinato262”, `e altrettanto vero che tale riduzione della protezione giuslavoristica pu`o essere apparente, qualora rientri nel-la fisiologia di questo tipo di societ`a, oppure pu`o emergere dalla patologia dei rapporti sociali genericamente indicata come falsa cooperazione.
Sotto il primo profilo, l’accettazione di condizioni di lavoro meno tutelanti rien-tra nella peculiarit`a del tipo di impresa e risulta mitigata dalla funzione sociale della cooperativa: il perseguimento del vantaggio mutualistico non si pone infatti sul piano economico, ma pu`o concretarsi nella garanzia di occupazione e nel potere del socio di partecipare attivamente alla gestione aziendale263.
Tuttavia il fenomeno della falsa cooperazione e, pi`u in generale, dello sfruttamento dei soci lavoratori da parte di cooperative pi`u o meno genuine `e un tema ineludibi-le, che investe diversi profili del rapporto tra socio e societ`a e vari nodi problematici relativi al fenomeno cooperativo.
La necessit`a di opportuni controlli circa il carattere di mutualit`a e l’assenza di fini di speculazione privata nell’impresa cooperativa emerge con chiarezza gi`a nel dettato costituzionale e ha impegnato il legislatore, costituente e ordinario, in diverse occa-sioni264. Se le caratteristiche di apertura, democraticit`a, mutualit`a e lucro ridotto alla mera gestione economicamente efficiente rappresentano le peculiarit`a su cui si concen-tra la vigilanza amminisconcen-trativa, relativa alla dimensione societaria della cooperativa, parimenti bisogna registrare come, con la riforma per la definizione del socio lavora-tore, sia emersa con chiarezza un’esigenza di riordino della disciplina in materia di vigilanza, evidentemente funzionale anche alla tutela dei soci lavoratori. La legge 142 del 2001 ha infatti previsto criteri direttivi per la delega al Governo al fine di riformare
262Marco Barbieri, Il lavoro nelle cooperative, in Pietro Curzio (a cura di), Lavoro e diritti dopo il decreto
legislativo 276/2003, Cacucci, 2004, 351 ss.
263Stefano Zamagni, Vera Zamagni, La cooperazione. Tra mercato e democrazia economica op. cit., passim. 264Come gi`a per cenni evidenziato SUPRA 1.1.
la vigilanza sulle societ`a cooperative: in particolare, tra i principi emerge la verifica dei regolamenti adottati265, della correttezza dei rapporti instaurati con i soci lavoratori e della coerenza tra gli uni e gli altri, potendo disporre anche ispezioni straordinarie. La delega ha poi trovato attuazione con il decreto legislativo 2 agosto 2002, n. 220.
Il controllo sulle societ`a cooperative `e quindi ora esercitato sia dagli organi societari in virt`u della disciplina civilistica (si pensi ad esempio alla relazione sulla gestione266 che si aggiunge all’ordinaria vigilanza), sia dalle associazioni nazionali di rappresen-tanza cooperativa e dal Ministero delle attivit`a produttive (ora Ministero dello svilup-po economico)267. Per le cooperative sono quindi previsti controlli esterni di natura amministrativa in aggiunta ai controlli interni e di societ`a di revisione.
Non mancano tuttavia elementi di criticit`a, rispetto a un sistema di vigilanza co-munque eludibile attraverso il rispetto formale della normativa268, non assistito dalle caratteristiche ideali e peculiari del sistema cooperativo.
Per ricondurre l’analisi alla posizione dei soci lavoratori, e in particolare ai rischi di sfruttamento da registrare in ambito cooperativo, sembra opportuno tornare al tema della contrattazione collettiva e, in particolare, ai problemi derivanti dalla pluralit`a di contratti collettivi applicabili. Come si `e visto269, il legislatore del 2003 si `e confrontato con la questione, adottando una sorta di salario minimo costituzionale applicabile al settore cooperativo, prevedendo che, in presenza di una pluralit`a di contratti colletti-vi della medesima categoria, le societ`a cooperative applichino ai propri soci lavoratori trattamenti economici complessivi non inferiori a quelli dettati dai contratti collettivi stipulati dalle organizzazioni datoriali e sindacali comparativamente pi`u rappresenta-tive a livello nazionale nella categoria. Tale soluzione, superate peraltro le censure di costituzionalit`a, deve tuttavia oggi confrontarsi con un’esplosione negoziale270 che ha visto l’aumento di contratti collettivi depositati negli ultimi anni271. Si tratta di una tendenza che, pi`u che naturale espressione del pluralismo e della libert`a sindacale, pa-re costituipa-re un indice di sfruttamento dei lavoratori, che invero non riguarda solo le cooperative, attraverso il fenomeno dei contratti pirata.
Di fronte ad associazioni scarsamente rappresentative, a sindacati di comodo e a contratti pirata, si `e in origine operata una riflessione sulla stessa natura sindacale dei soggetti collettivi firmatari di tali accordi272, partendo dall’osservazione che caratteri-stica della natura sindacale non `e la formale qualifica dei soggetti collettivi coinvolti,
265Che, come si `e visto, definiscono l’organizzazione del lavoro dei soci, attraverso la previsione dei rapporti instaurabili con i soci lavoratori (si veda SUPRA 1.3.2).
266Di cui si `e detto SUPRA 1.2.3.
267Secondo quanto previsto dal D.lgs. 2 agosto 2002, n. 220 e dal D.M. 6 dicembre 2004
268Si veda Emanuele Cusa, Il controllo amministrativo sulle cooperative, in Giur. Comm., 2012, I, 220-253. 269SUPRA 1.3.2.
270Gabriele Olini, I contratti nazionali: quanti sono e perch´e crescono, in Dir. Lav. Rel. Ind., 2016, 417 ss. 271Basti pensare che, nell’archivio Cnel, erano stati depositati oltre 400 contratti collettivi nazionali nel 2008, oltre 700 nel 2016 e pi`u di 900 nel 2019, come segnalato in Giulio Centamore, Contrattazione
collettiva e pluralit`a di categorie, Bononia University Press, 2020, 64.
272Andrea Lassandari, Pluralit`a di contratti collettivi nazionali per la medesima categoria, in Lav. dir.,
quanto l’effettivit`a dell’autotutela273. In questo senso sembrano porsi gli interventi che attribuiscono prevalenza agli accordi stipulati dalle associazioni comparativamente pi`u rappresentative, che si basano sull’idea che la rappresentativit`a dei soggetti possa fon-dare una presunzione circa la “concreta attitudine a [...] riequilibrare i rapporti fra le parti contrattuali e consentire ai lavoratori di confrontarsi su basi paritarie con il datore di lavoro274” e dunque la congruit`a del contenuto degli accordi. Tuttavia, se negli Anni Novanta il sovrappi`u di contratti stipulati proveniva da organizzazioni sindacali o dato-riali estranee al mondo confederale, nell’ultimo decennio a questa osservazione devono aggiungersi, da un lato, la sovrapposizione degli ambiti applicativi di diversi contratti collettivi, resa possibile dall’evoluzione del sistema produttivo e delle relazioni indu-striali, dall’altro, le conseguenze della competizione al ribasso innescata dai contratti pirata anche sugli accordi collettivi dei soggetti confederali.
Quanto al primo profilo, la previsione di aree contrattuali ampie sembra rendere applicabili diversi contratti al medesimo settore. Un esempio `e quello dell’industria alimentare, in cui peraltro sono impiegate pi`u di 1700 cooperative, ossia quasi il 3% delle imprese del settore, con il 9,4% degli addetti275. Il contratto collettivo naziona-le Alimentari industria, stipulato dalnaziona-le parti confederali, risulta affiancato da almeno altri due contratti collettivi applicabili alla categoria, il CCNL Logistica e il CCNL Multi-servizi, che presentano trattamenti economici inferiori a fronte di un’area contrattuale aperta. Sovrapposizione simile avviene nell’edilizia, dove al contratto stipulato tra An-ce, Legacoop produzione e servizi, Confcooperative lavoro e servizi, Agci produzione e lavoro, Feneal-Uil, Filca-Cisl e Fillea-Cgil si aggiungono il CCNL Multiservizi, che si ap-plica anche alle attivit`a di manutenzione degli immobili, e il CCNL Meccanici artigiani, che comprende le attivit`a di montaggio e rimozione di ponteggi edili.
Di particolare interesse appare inoltre il settore di vigilanza non armata e portie-rato, le cui attivit`a possono essere regolate da quattro accordi collettivi, con sensibili differenze nel trattamento retributivo: il CCNL per i dipendenti di proprietari di fab-bricati276, il CCNL Vigilanza non armata - sezione servizi fiduciari, nonch´e CCNL Com-mercio e CCNL Multiservizi. La pluralit`a di contratti applicabili `e una questione che ha interessato anche la giurisprudenza277: la Cassazione ha infatti ritenuto applicabile il CCNL Multiservizi, escludendo nei casi di specie l’accordo relativo ai dipendenti di proprietari di fabbricati, notando peraltro come tale contratto fosse stato stipulato, per la parte datoriale, da un’unica organizzazione.
Dal settore della vigilanza sembra emergere con maggior chiarezza anche il secon-do profilo critico del fenomeno della pluralit`a di contratti collettivi per la medesima
273Rosario Flammia, Contributo all’analisi dei sindacati di fatto. I. Autotutela degli interessi di lavoro, Giuffr`e, 1963, 76.
274Maria Giovanna Greco, Contrattazione collettiva, contratti pirata e regolamenti nella determinazione dei
livelli retributivi nelle cooperative di produzione e lavoro, in Variaz. Temi Dir. Lav., 2017, 2, 374.
275Istat, Struttura e performance delle cooperative italiane. Anno 2015. Rapporto di ricerca, 2019, 13. 276Stipulato il 12 novembre 2012 tra Confedilizia, Filcams-Cgil, Fisascat-Cisl, Uiltucs-Uil.
categoria, ossia l’effetto del dumping contrattuale sulle azioni dei soggetti confederali nella fase di negoziazione. Nelle trattative per il contratto collettivo per i dipendenti da Istituti e Imprese di vigilanza privata e servizi fiduciari278, ad esempio, le rappresen-tanze dei lavoratori hanno infine accettato un accordo con minimi retributivi piuttosto bassi per le posizioni meno qualificate, temendo che le aziende del settore si sarebbero altrimenti volte compattamente verso l’applicazione di contratti collettivi stipulati con organizzazioni meno rappresentative. Il risultato di questi meccanismi di competizione al ribasso pare quindi l’aver scardinato anche la considerazione soggettiva di rappre-sentativit`a dei sindacati confederali e la presunzione di congruit`a degli accordi da tali soggetti stipulati: non mancano infatti censure della giurisprudenza279 per quei con-tratti collettivi che, pur siglati da associazioni confederali, non garantiscono i livelli di dignitosa sufficienza della retribuzione prescritta dalle norme costituzionali280.
A fronte di quest’ultimo rilievo, appare quindi ormai insufficiente per la compiuta tutela dei soci lavoratori delle cooperative il dettato normativo che, quanto al tratta-mento economico, in caso di pluralit`a di contratti collettivi applicabili, rinvia all’accor-do stipulato dalle associazioni comparativamente pi`u rappresentative281, dal momento che la presunzione di congruit`a delle stipulazioni non sembra pi`u attuale nemmeno da parte dei soggetti confederali, se non altro in ambiti di maggior dumping contrattuale.
Ulteriore campo in cui emergono rischi di sfruttamento sembra costituito dai fe-nomeni di decentramento produttivo: le cooperative storicamente si inseriscono nel sistema degli appalti282. Tuttavia, proprio in quest’ambito emergono fenomeni di con-correnza sleale283, sia attraverso il citato fenomeno del dumping contrattuale, sia attra-verso l’elusione delle regole su appalto e somministrazione. A conferma, basti notare come le cooperative di produzione e lavoro, insieme alle esternalizzazioni, rappresen-tino ormai annualmente ambiti di ispezione individuati gi`a dalle linee programmatiche ministeriali di vigilanza284.
Anche senza palesi illeciti, tuttavia, pu`o ben verificarsi una competizione al ribasso basata sul costo del lavoro e, quindi, sulla proposta del prezzo pi`u conveniente per il committente, cos`ı dando luogo a un mercato delle braccia285 che, oltre a non
tutela-278Stipulato tra Assiv-Confindustria, Legacoop Servizi, Federlavoro e servizi - Confcooperative, Agci-Servizi, con Filcams-Cgil e Fisascat-Cisl, 8 aprile 2013.
279Come in Trib. Torino 9 agosto 2019, n. 1128; Trib. Milano 30 giugno 2016, n. 1977.
280Sul punto si segnala la prassi, che non si ritiene di approfondire nel presente elaborato, di utilizzare per la valutazione dei minimi retributivi l’indice IPCA (l’indice dei prezzi al consumo armonizzato per i paesi dell’Unione Europea), se non nella fase di contrattazione collettiva, nella valutazione equitativa del giudice, come ad esempio in Cass. civ., sez. lav., ord. 21 maggio 2019, n. 13654.
281Art. 7, co. 4, Decreto legge 31 dicembre 2007, n. 248, recante Proroga di termini previsti da
disposizioni legislative e disposizioni urgenti in materia finanziaria, di cui SUPRA 1.3.2.
282Come si `e visto SUPRA 1.1.2, i primi interventi normativi, nel periodo del riformismo giolittiano, furono proprio relativi alla partecipazione delle cooperative agli appalti pubblici.
283Cos`ı Agci, Confcooperative, Legacoop, Cgil, Cisl, Uil, nel documento del 31 maggio 2007 su
cooperative spurie, appalti e dumping contrattuale, cui seguir`a il Protocollo del 10 ottobre 2007. 284Come emerge consultando il sito dell’Ispettorato Nazionale del Lavoro (www.ispettorato.gov.it). 285Cos`ı Roberto Riverso, Cooperative spurie ed appalti: nell’inferno del lavoro illegale, in Questione
re adeguatamente i lavoratori tutti, non sembra rispondente allo spirito cooperativo. Proprio sul punto, parte della dottrina ha proposto, per individuare i casi di sommini-strazione irregolare, di osservare la vita associativa, valutandone l’effettivit`a286: il ri-spetto dell’organizzazione cooperativa meramente formale costituirebbe infatti un serio indizio della non genuinit`a dell’appalto.
Il dato normativo sembra peraltro presentare un’antinomia nella disciplina sul con-tratto d’appalto. La riforma del 2003, infatti, pur definendo l’appalto come l’orga-nizzazione dei mezzi da parte dell’appaltatore, allo stesso tempo precisa che tale or-ganizzazione pu`o anche risultare dal mero esercizio del potere direttivo sui lavorato-ri287. L’assottigliamento tra appalto e somministrazione, con i rischi che tale confusione comprende, appare particolarmente marcato nell’ambito di attivit`a labour intensive288. Per cogliere l’impatto di queste osservazioni sulle cooperative, `e necessario soffer-marsi sui dati, sulla base dei quali sar`a possibile ipotizzare conclusioni.
In Italia, sono attive 59.027 societ`a cooperative, che rappresentano l’1,3% del totale delle imprese private operanti sul territorio nazionale, occupando in media 1,2 milioni di lavoratori l’anno (il 7,1% dell’occupazione totale nelle imprese)289. Quasi met`a delle cooperative sono di produzione e lavoro (49,8%) che, insieme alle cooperative sociali (24,2%), raggiungono quasi i tre quarti delle cooperative.
In tre settori si sono registrati i valori pi`u elevati di attivit`a, calcolati attraverso il numero di cooperative, il valore aggiunto prodotto e gli occupati. Pi`u di un terzo290dei lavoratori impiegati nel settore di sanit`a e assistenza sociale sono dipendenti di coope-rativa: non `e specificata la categoria di appartenenza, ma `e ipotizzabile che si tratti in prevalenza di cooperative sociali che si occupano di servizi socio-assistenziali291, la cui mutualit`a, come si `e visto292, `e presunta. Altri settori di attivit`a cooperativa sono quello di trasporto e magazzinaggio, con un quinto degli addetti del settore e che produce un decimo del valore aggiunto, e quello dei servizi di supporto, con il 29% degli addetti del settore che prestano servizio tramite cooperativa. Come si pu`o notare, si tratta di settori le cui attivit`a vengono spesso svolte in appalto. Questi settori si segnalano an-che per un’et`a media piuttosto bassa: il 37,6% delle cooperative impiegate nel settore sanitario-assistenziale ha meno di cinque anni, questa percentuale supera il 50% per le attivit`a di supporto e oltre il 60% per il settore di trasporto e magazzinaggio293. Il dato, pur non essendo in s´e significativo, pu`o tuttavia far supporre intenti elusivi e di
286Franco Scarpelli, Art. 27. Somministrazione irregolare, in Enrico Gragnoli, Adalberto Perulli (a cura di), La riforma del mercato del lavoro e i nuovi modelli contrattuali. Commentario al decreto legislativo 10
settembre 2003, n. 276, Cedam, 2004, 422.
287Ex art. 29, co. 1, D.lgs. 276/2003.
288Maria Teresa Carinci, Carlo Cester, Maria Giovanna Mattarolo, Franco Scarpelli (a cura di), Tutela e
sicurezza del lavoro negli appalti privati e pubblici. Inquadramento giuridico ed effettivit`a, Utet, 2011.
289Istat, Struttura e performance delle cooperative italiane op.cit., 9. 290Per l’esattezza, il 34,4%, secondo il citato rapporto Istat-Euricse.
291Di cui alla lettera a) dell’art. 1, comma primo legge 8 novembre 1991, n. 381, che si occupano di servizi socio-sanitari o educativi.
292SUPRA 1.2.1.
frode alla legge, specie rispetto ai crediti retributivi e contributivi dei soci lavoratori (e dei lavoratori non soci)294.
Quanto alla composizione della forza lavoro, giova segnalare che nelle cooperative si registra una maggioranza femminile: le lavoratrici in cooperativa sono il 52,2%, con-tro il 39,1% che si registra nelle imprese lucrative private. Sembra inoltre potersi desu-mere un pi`u basso livello di inquadramento: il 64,8% dei lavoratori in cooperativa sono operai, categoria che nel resto delle imprese rappresenta il 52,8% dei dipendenti295. Di particolare interesse `e anche l’analisi del livello di istruzione dei lavoratori: rispetto alle imprese lucrative, le cooperative impiegano una maggior quota di non diplomati, che hanno assolto l’obbligo scolastico con le secondarie di primo grado (il 38,2% contro il 34,4% nelle imprese lucrative), e di laureati (il 15% contro il 13,8%)296. Le cooperati-ve sembrano inoltre caratterizzarsi per la presenza di manodopera straniera: il 19,3% di tutti gli occupati in cooperativa registrati nei macro-settori di attivit`a considerati dal Registro Asia sono stranieri, di cui il 71,9% extracomunitari, prevalentemente occupati nei settori del commercio, dei trasporti e dei servizi297.
Infine, si registrano differenze rispetto alle imprese lucrative anche riguardo alla re-tribuzione, almeno per le due categorie maggioritarie delle cooperative di produzione e lavoro e sociali. Il costo del lavoro per unit`a lavorativa annua ammonta rispettivamente a 29.565 e a 26.605 euro, una cifra significativamente pi`u bassa della stima generale nel mercato del lavoro che raggiunge i 41.785 euro per lavoratore.
Guardando inoltre all’attivit`a ispettiva sul lavoro, emerge un tasso di irregolarit`a paragonabile alle imprese lucrative. Negli ultimi tre anni, si `e proceduto al controllo di circa tremila societ`a all’anno. Nel 2017, su 3.317 cooperative ispezionate, 1.826 hanno presentato irregolarit`a, con un totale di 16.838 rapporti di lavoro che presen-tavano vizi vari: di questi, 1.444 erano rapporti di lavoro in nero. Nel 2018, il tasso di irregolarit`a `e salito al 60% (con 1.986 cooperative che presentavano irregolarit`a su 3.311 ispezionate), un tasso che `e aumentato anche nel 2019, raggiungendo il 66%: l’occupazione irregolare nel 2019 ha riguardato 13.960 lavoratori, di cui 783 in nero. Si segnalano in particolare irregolarit`a relative alla mancata applicazione del contratto collettivo stipulato dalle organizzazioni comparativamente rappresentative: il dato `e distinto tra societ`a iscritte alle Centrali cooperative e non, permettendo di osservare come la quota di societ`a che non applicavano le regole in materia di contrattazione collettiva siano una percentuale tutto sommato ridotta tra le cooperative iscritte al-le Centrali (6,8%), mentre taal-le tasso aumenta fino al 20,5% tra al-le cooperative spurie ispezionate298. Le ispezioni hanno peraltro permesso un recupero di contributi e premi
294Roberto Riverso, Cooperative spurie ed appalti: nell’inferno del lavoro illegale op. cit. 295Istat, Struttura e performance delle cooperative italiane op.cit., 34.
296Quest’ultimo dato va tuttavia ridimensionato, dal momento che i settori di sanit`a e assistenza, nonch´e quello di educazione e istruzione, richiedono la laurea per la maggioranza degli addetti.
297Ufficio Studi AGCI, Area Studi Confcooperative, Centro Studi Legacoop, Gli occupati stranieri nelle
cooperative italiane, in Alleanza delle Cooperative Italiane. Note e commenti, maggio 2016, 44.
298Ispettorato Nazionale del Lavoro, Rapporto annuale dell’attivit`a di vigilanza in materia di lavoro e legislazione sociale. Anno 2019.
evasi per una somma vicina ai 50 milioni di euro299.