La tutela degli interessi sensibili e delle libertà fondamental

nell’era della globalizzazione

Sovente si apprezza uno scadimento ed uno sconcertante pressappochismo in termini di tutela ambientale e paesaggistico- territoriale, una sciatteria nella cura dei beni culturali e inquietanti negligenze nella tutela della salute dei cittadini. Le descritte istanze, che lo si dice di nuovo, qualificano lo Stato sociale (salute, istruzione, ambiente), sono talvolta disimpegnate dallo Stato ed appaltate a organismi vulnerabili, anche finanziariamente (cd. terzo settore), mentre il cittadino a stento riesce a far sentire la propria voce.

Lo svilimento delle clausole sociali nel Codice dei contratti pubblici (in appresso anche Codice degli appalti o tout court Codice) è schiacciato dal sovradimensionamento dell’art. 41 Cost., che fagocita il bistrattato diritto al lavoro (art. 4 Cost.), peggio se contornato di chimeriche petizioni di stabilità occupazionale (cd. clausola di seconda generazione)41.

CORTESE (a cura di), Per governare insieme: il federalismo come metodo.

Verso nuove forme della democrazia, Assago, CEDAM, 2011, pp. 205-206

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Le clausole di prima generazione sono espressione di trattamenti economici non dissimili dal CCNL di settore applicabile (cd. minimi salariali). Di talché quelle di seconda generazione ne rappresentano un’evoluzione in chiave sociale. Le clausole sociali, per l’appunto, sono disciplinate dall’art. 50 del Codice dei contratti. Oltre ai richiamati (diritto al lavoro e libertà d’impresa), sovente si registra la contaminazione con altri due valori fondanti le moderne democrazie: la tutela della salute e la salvaguardia dell’ambiente. L. COLANGELO, Poteri normativi del Governo tra eredità e nuove prospettive

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In una parola, il contemperamento tra libertà economiche e diritti sociali non appare bilanciato. Invece, e ciò appare paradossale, le istanze semplificative hanno pari rango rispetto agli interessi sensibili, reclamandosi spesso un bilanciamento sostanzialmente equiordinato. Nei fatti l’accelerazione procedimentale a mezzo elisione avrebbe pari dignità rispetto al diritto sostanziale alla salute. Il dibattito pubblico potrebbe essere quel sole che tiene avvinti tutti i pianeti descritti (mercato, diritti sociali, federalismo ed autonomie).

BOMBARDELLI indagando i pareri del Consiglio di Stato sugli

schemi dei decreti attuativi di cui alla l. 124/2015 afferma perentoriamente che si tende scientemente a valorizzare «una crescente dimensione economica del diritto amministrativo e in tale prospettiva [il Consiglio di Stato] ritiene l’accelerazione dei procedimenti amministrativi come un vero e proprio interesse pubblico, attribuendo al fattore tempo e alla velocità delle decisioni amministrative […] il rilievo di valori fondamentali dell’ordinamento, necessari per assicurare la piena espressione della libertà di iniziativa privata sancita dall’art. 41 della Cost.»42

. Di nuovo una punta della stella che rischia di corrompere l’equilibrio geometrico della figura.

2.3.1 Necessità di formazione del personale al servizio delle

pubbliche amministrazioni e la vicenda del Pisa mover

Parte di questo disordine amministrativo dipende dall’incapacità del personale al servizio degli enti pubblici di seguire percorsi di

nella tutela ambientale, in L. AZZENA, E. MALFATTI (a cura di), Poteri

normativi del Governo ed effettività dei diritti sociali, cit., p. 111.

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M. BOMBARDELLI, Il silenzio assenso tra amministrazioni e il rischio di

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formazione ed apprendimento; ciò è tanto vero in merito alla perorata digitalizzazione del sistema amministrativo, la cui farraginosa implementazione rischia di generare gravi ritardi competitivi.

Queste inefficienze sono tanto più evidenti negli enti locali, soprattutto quelli di piccole e piccolissime dimensioni. L’ente territoriale di prossimità ha un ruolo marginale nelle grandi ed anche piccole opere infrastrutturali. Oltretutto non avrebbe in organico sufficienti competenze per condizionare la programmazione dell’opera restando ostaggio di enti istituzionali superiori e peggio di privati finanziariamente strutturati. Al limite si limiterebbe a contrastarne la realizzazione (Nimto).

In effetti i Comuni soffrono strutturalmente di un’endemica incapacità di finanziare gli interventi infrastrutturali con risorse proprie; e ciò per i motivi di contenimento della spesa pubblica di cui si ragionava dianzi. Gli enti locali devono ricorrere frequentemente a forme di sussidio degli organismi esponenziali (Stato nazionale e UE).

Procacciare le richiamate risorse è comunque opera complessa, che richiede calibrate capacità progettuali e pronunciata expertise tecnico-amministrativa. Il descritto ritardo rappresenta la motivazione per la quale sovente gli aiuti europei restano inutilizzati.

Alla spending review ed all’incapacità progettuale delle amministrazioni si è posto rimedio con un ricorso patologico e smodato al project financing ed ad altri istituti del partenariato pubblico-privato (sponsorizzazione, locazione finanziaria,

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contratto di disponibilità, contracting out, service contract, build

operate and transfer)43.

Allo stato del lavoro si conviene di qui arrestarsi. Considerazioni più puntuali verranno fatte nel prosieguo.

Per quanto interessa ora e sulla scorta del ragionamento proposto, il privato con agevole accesso al canale creditizio è potenzialmente in grado di orientale le politiche infrastrutturali di un Comune. L’impresa di rilevanti dimensioni ha la capacità patrimoniale e finanziaria di realizzare l’opera, che essa stessa ha proposto e molte volte imposto, ricorrendo unicamente a risorse proprie e senza oneri per l’ente.

A tacer dell’eventuale perseguimento dell’interesse pubblico,

tutto da dimostrarsi, il reddito incrementale riveniente dall’opera

ed appannaggio del privato è sostenuto dall’utenza. Ma la situazione spesso non è ancora in equilibrio finanziario. In un secondo momento potrebbero scaricarsi oneri aggiuntivi sul Comune, spesso costretto a finanziare le opere secondarie di raccordo all’infrastruttura primaria od a colmare eventuali gap reddituali rispetto al business plan (molte volte chimerico).

Ecco, magari queste riflessioni potevano essere retrodatate al

dibattito pubblico, quando era ancora in piedi la possibilità di modifica od integrazioni ed addirittura l’opzione zero.

Si pensi alla recente vicenda del people mover nell’area pisana (poi ribattezzato Pisa mover). Senza cimentarsi in considerazioni meritorie si registra l’aumento della tariffa di quasi il 100% a pochi anni dall’entrata in esercizio.

V’è di più. La circostanza per la quale il Comune si sia impegnato

a tenere indenne il gestore-costruttore dalle perdite concreta il

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Artt. 179 ss. Codice dei contratti pubblici. M. SPAGNUOLO, Il Project

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rischio di impiegare ingenti risorse pubbliche per riequilibrare la struttura finanziaria. Il contesto pare aggravarsi al seguito degli attriti tra Amministrazione e gestore privato dello scalo aeroportuale, al cui beneficio era stato pur concepito. Bene, come si raccontava dianzi una maggiore attenzione in fase progettuale e più prudenza in fase gestoria avrebbe forse giovato alle cassa comunali ed all’utenza tutta.

E dire che la vicenda sopra descritta aveva degli illustri antesignani. Ci riferiamo alla problematica del parcheggio in Piazza Vittorio ed alla vicenda dei terreni cd. Ikea (collocati nell’area dei Navicelli). Seppur dai contorni affatto differenti, gli esempi proposti sono segnaletici dell’opportunità che l’Amministrazione non abiuri al suo ruolo e persegua le sue finalità in ottemperanza al criterio di economicità, efficacia ed efficienza. È auspicabile anche che le ragioni delle comunità incise dal provvedimento vengano valorizzate per tempo.