L’urgenza di una riforma per attivare gli “enzimi della concor renza”

In Italia, negli anni Novanta del secolo scorso, sono maturate le condi- zioni per una riforma organica della normativa sul commercio al dettaglio, FRQLOGH¿QLWLYRVXSHUDPHQWRGHOOD/XQDGHOOHSLORQJHYHQHOOD UHJROD]LRQHGHOOHDWWLYLWjHFRQRPLFKHGHOSDHVH3UHPHYDQRSHUODULIRUPD GLYHUVL IDWWRUL /D SURVSHWWLYD GHO 0HUFDWR XQLFR HXURSHR UHQGHYD XUJHQWH allineare i quadri normativi nazionali in molti settori, ivi compreso quello GLVWULEXWLYRGRYHVLULOHYDYDQRGL൵HUHQ]HSLXWWRVWRPDUFDWH'DYLHV /D FRQFRUUHQ]D GRYHYD GLYHQWDUH OD YLD PDHVWUD QHOO¶LVSLUDUH O¶D]LRQH GHL GHFLVRULSXEEOLFLSHULEHQH¿FLFKHHVVDGjDLFRQVXPDWRULHSHUFKpVSLQJHOH LPSUHVHDLQQRYDUHLOSURSULREXVLQHVVDGHVVHUHSLH൶FLHQWLHFRPSHWLWLYH DIURQWHGHOO¶LQJUHVVRQHLPHUFDWLGLQXRYLRSHUDWRULDQFKHVWUDQLHUL

Si prese altresì coscienza di come la vecchia normativa, improntata alla SLDQL¿FD]LRQH strutturale del sistema distributivo – nonostante i tentativi di “riforma tacita” degli anni Ottanta – avesse pesantemente condizionato O¶DVVHWWRGHOFRPPHUFLRLQGXFHQGRXQDWUDLHWWRULDHYROXWLYDDQRPDODDFRQ- IURQWRFRQTXHOODGHLSULQFLSDOLSDHVLHXURSHLൺ඀ർආ6LqSDUODWRGL ³PRGHOORLWDOLDQR´GLVYLOXSSRFRPPHUFLDOH6SUDQ]LODOLPLWDWDGLI- fusione della grande distribuzione, lo strapotere delle piccole imprese legate DO FDSLWDOLVPR IDPLJOLDUH H O¶HOHYDWD QXPHURVLWj GHL SXQWL YHQGLWD ULVSHWWR DOODSRSROD]LRQHSROYHUL]]D]LRQHGHOO¶R൵HUWDVRQRWXWWLIDWWRULFKHFROOR- FDYDQRO¶,WDOLDLQXQDSRVL]LRQHVLQJRODUHQHOSDQRUDPDLQWHUQD]LRQDOH/D GLVSHUVLRQHGHOODSRSROD]LRQHLQXQDPLULDGHGLSLFFROLFHQWULDELWDWLPROWL GHLTXDOLLQDUHHLQWHUQHXQPRGHOORVRFLRFXOWXUDOHFKHSUHPLDODVWUHWWD prossimità fra consumatori e negozianti, la presenza di piccole imprese in- dustriali che si interfacciano in via preferenziale con piccoli negozi, sono WXWWLIDWWRULFKHKDQQRRVWDFRODWRORVYLOXSSRGHOODJUDQGHGLVWULEX]LRQH0D qVWDWDGHFLVLYDDQFKHODQRUPDWLYDFKHKDULWDUGDWRODPRGHUQL]]D]LRQHGHO FRPPHUFLRSURWHJJHQGRJOLLQWHUHVVLGHLSLFFROLRSHUDWRULDVFDSLWRGHOO¶HI- ¿FLHQ]DGHOVHWWRUH3HOOHJULQL1HJOLDQQL1RYDQWDVLqDVVLVWLWRDQFKH

DOODGH¿QLWLYDULYDOXWD]LRQHGHOUXRORGHOFRPSDUWRGLVWULEXWLYRQRQSLYLVWR FRPHPDUJLQDOHLQSDVVDWRVLSDUOzGL³VHWWRUHVSXJQD´R³VHWWRUHULIXJLR´ 'LYHQWzXUJHQWHSURPXRYHUQHO¶H൶FLHQ]DSHUOHULFDGXWHSRVLWLYHVXOOHVIH- UHGHOODSURGX]LRQHHGHOFRQVXPR/RVYLOXSSRGHOODJUDQGHGLVWULEX]LRQH VWLPRODXQDPDJJLRUH൶FLHQ]DFRQEHQH¿FLSHULFRQVXPDWRULLQWHUPLQLGL SUH]]LYDULHWjG¶R൵HUWDHFRQWUROORGHOOHGLQDPLFKHLQÀD]LRQLVWLFKH*OLHI- IHWWLSRVLWLYLVLHVWHQGRQRDPRQWHDOOHLPSUHVHLQGXVWULDOLVSLQWHDQFK¶HVVH DGLYHQWDUHSLH൶FLHQWLSHUUHDJLUHDOFUHVFHQWHSRWHUHGLFRQWUDWWD]LRQHGHL JUDQGLRSHUDWRULFRPPHUFLDOL ÊTXHVWRLOTXDGURJHQHUDOHQHOTXDOHVLLQVHULVFHLO³'HFUHWR%HUVDQL´ '/JVFKHKDULYROX]LRQDWRODUHJRODPHQWD]LRQHGHOFRPPHUFLR DOGHWWDJOLRGH¿QHQGRODFRUQLFHQRUPDWLYDG¶LPSURQWDOLEHULVWDDOO¶LQWHUQR GHOODTXDOHRSHUDQRWXWWRUDLPSUHVHHGHQWLORFDOL6LWUDWWDGLXQSURYYHGL- PHQWRPROWRLPSRUWDQWHLQTXDQWRDOPHQRVXOODFDUWDUDSSUHVHQWDOD©SL LQWHJUDWD ULIRUPD SHU OH OLEHUDOL]]D]LRQL DWWXDWD LQ ,WDOLD QHOOD FG VHFRQGD Repubblica, dalla quale possono emergere i pregiudizi ma anche gli sforzi del legislatore per liberare il commercio e, con esso, le città dove esso si VYLOXSSDª6LOHRQLS

Si tratta del primo caso di federalismo amministrativo a Costituzione in- variata che attua il principio di sussidiarietà, delegando alle Regioni rilevanti FRPSLWLQHOODJHVWLRQHGHOVHWWRUHGLVWULEXWLYR©qLOSULPRFDVRHFRPXQTXH LOSULPRGLJUDQGHULOHYDQ]DGLOLEHUDOL]]D]LRQHLOFXLLPSXOVRSURYLHQHGDO ³FHQWUR´GHOVLVWHPDLVWLWX]LRQDOHHODFXLWUDGX]LRQHFRQFUHWDqD൶GDWDDOOD “periferia” delle strutture pubbliche di governo e di gestione, con un elevato JUDGRGLGLVFUH]LRQDOLWjª9HQWXUDS

,O³'HFUHWR%HUVDQL´KDUDSSUHVHQWDWRXQDVYROWDULVSHWWRDOOD/ LQGLUH]LRQHGLSULQFLSLOLEHULVWLQHOJRYHUQRGHOVHWWRUHFRPPHUFLDOH

9DULFRQRVFLXWRDOODYHFFKLDOHJJHSXUFULWLFDWDJLjDSRFKLDQQLGDOOD VXDDSSURYD]LRQH6SUDQ]L&R]]L&XRPRLOPHUL- to di aver introdotto il principio della programmazioneGHOODUHWHGLVWULEXWLYD 6LVXSHUzFRVuODdiscrezionalitàQHOULODVFLRGHOOHOLFHQ]HSRLDXWRUL]]D]LR- QLSHUO¶HVHUFL]LRGHOOHDWWLYLWjGLYHQGLWDLQVLWDQHOODSUHFHGHQWHQRUPDWLYD del periodo fascista, che aveva contribuito non poco a frenare lo sviluppo del commercio moderno e a sovradimensionare la rete dei piccoli punti vendita =DPDJQLÊIXRUYLDQWHSHQVDUHFKHOD/VLDVWDWDXQDFDW- WLYDOHJJH,OVXRRELHWWLYRHUDDPEL]LRVRIDYRULUHODmodernizzazione gra-

duale e guidata del sistema commerciale – in condizioni non destabilizzanti,

si disse allora – per ridurne la frammentazione e recuperare il ritardo rispetto DJOL DOWUL SDHVL DYDQ]DWL QHL SULPL DQQL 6HWWDQWD JLj SLXWWRVWR PDUFDWR ,Q VLQWHVLVLSHQVzGLDWWULEXLUHOHTXRWHDJJLXQWLYHGHOODGRPDQGDGLFRQVXPR DOODJUDQGHGLVWULEX]LRQH6LSXQWzDFRQWUROODUHO¶LQJUHVVRQHOPHUFDWRGHOOH

,QSDUWLFRODUHGHOODIRUPDGLVWULEXWLYDGHOO¶LSHUPHUFDWRSLFDSDFHGLVWLPRODUHO¶LQQR-

imprese attraverso le autorizzazioni rilasciate dal Sindaco, sulla base di una

programmazione ancorata al perseguimento di un equilibrio fra domanda e R൵HUWDDWWUDYHUVRVSHFL¿FL3LDQLGLVYLOXSSRHDGHJXDPHQWRGHOODUHWHGLVWUL-

EXWLYDUHGDWWLGDL&RPXQLLQUDFFRUGRFRQL3LDQLXUEDQLVWLFL

Agli enti locali, dunque, furono attribuite grandi responsabilità nel governo GHOFRPPHUFLR©VLqVFHOWDXQDVWUDGDGLLPSRUWDQWHHFRUDJJLRVRSHUO¶HSRFD GHFHQWUDPHQWRª%XOODGRS/DOHJJHKDULFRQRVFLXWRODVWUHWWD FRUUHOD]LRQHIUDHVWHQVLRQHGHOOHVXSHU¿FLFRPPHUFLDOLHOLYHOORGLPRGHUQL]- ]D]LRQHGHOVHWWRUHDO¿QHGLDXPHQWDUHODGLPHQVLRQHPHGLDGHLSXQWLYHQGLWD VLD൶GzDL&RPXQLLOFRPSLWRGLGH¿QLUHODVXSHU¿FLHPLQLPD per ogni cate- JRULDPHUFHRORJLFDVHODVRJOLDQRQHUDULVSHWWDWDO¶DXWRUL]]D]LRQHDOO¶DSHU- tura del punto vendita veniva negata, anche qualora i previsti contingenti di VXSHU¿FLHQRQULVXOWDVVHURVXSHUDWL1HOYDOXWDUHJOLH൵HWWLGHOOD/ RFFRUUHXQDFHUWDFDXWHOD©OHFRQVHJXHQ]HQHJDWLYHSHULOIXQ]LRQDPHQWRGHO sistema distributivo derivano prevalentemente dal modo in cui è stata appli-

cata la legge 426, piuttosto che dalla struttura del disposto normativo>«@Ê

TXLQGLULGXWWLYRHIXRUYLDQWHDWWULEXLUHLQWHJUDOPHQWHDOODODUHVSRQVDELOLWj SHUOHFDUHQ]HHLULWDUGLGHQXQFLDWLGDLVLVWHPLGLVWULEXWLYLORFDOLI rilievi criti-

ci, piuttosto, dovrebbero essere rivolti al modo in cui gli strumenti della legge sono stati utilizzati: l’applicazione della legge 426, infatti, in talune circostan- ze è stata parziale, in altre errata, in altre ancora deliberatamente impropria»

*DQGROIRSSFRUVLYRLQRULJLQDOH

+DQQRSHVDWRPROWRO¶LPSUHSDUD]LRQHWHFQLFDHFXOWXUDOHGHL&RPXQLLO ULWDUGR FRQ FXL HVVL KDQQR DSSURYDWR L 3LDQL FRPPHUFLDOL QRQFKp OD ORUR

VHQVLELOLWjDOOHSUHVVLRQLGHLSLFFROLFRPPHUFLDQWL/D/WHQWzGL WHQHUHLQVLHPHGXHLQWHUHVVLULOHYDQWLGDXQODWRTXHOORGHLFRQVXPDWRULFKH DYHYDQRGLULWWRDXQ¶R൵HUWDGLEHQLDGHJXDWDHDSUH]]LFRPSHWLWLYLGDOO¶DO- tro, quello dei negozianti, preoccupati da una liberalizzazione incontrollata HFFHVVLYDGHOVLVWHPDGLVWULEXWLYR*OLHQWLORFDOLKDQQRFHGXWRGLSLQHOOD VHFRQGDGLUH]LRQH

/¶LPSLDQWRSURJUDPPDWRULRGHOOD/QRQqVWDWRULPHVVRLQGL- scussione nel corso degli anni Ottanta, allorquando sono stati introdotti au-

tomatismi nel rilascio delle autorizzazioni per ampliamenti, trasferimenti e

accorpamenti dei punti vendita, che hanno portato alla “riforma tacita” del VHWWRUHLVSLUDWDDXQPDJJLRUOLEHULVPR1HOFRPSOHVVRTXHVWHQRUPH _han-

_{3HUQXRYHDSHUWXUHQRQFKpSHUDPSOLDPHQWLHWUDVIHULPHQWLGLVWUXWWXUHHVLVWHQWL} /DSUHYLVLRQHGLFRQWLQJHQWLGLVXSHU¿FLHSHUWDEHOOHPHUFHRORJLFKHUHQGHSRVVLELOHFLz _{1HLSULPLDQQL2WWDQWDDQFRUDODPHWjGHL&RPXQLLWDOLDQLQRQDYHYDXQ3LDQRFRPPHU-}

FLDOH3HUIDYRULUQHO¶DGR]LRQHOD/³OHJJH0DUFRUD´KDSUHYLVWRLOEORFFRGHOOD FRQFHVVLRQH GHOOH DXWRUL]]D]LRQL DOO¶DSHUWXUD GL SXQWL YHQGLWD SHU EHQL GL ODUJR H JHQHUDOH FRQVXPRLQFLWWjFRQSLGLDELWDQWL

_{9LDYLDLQWURGRWWH¿QRDO'0FKHUDSSUHVHQWzXQDVRUWDGLQXRYR7HVWRXQLFR}

VXOFRPPHUFLR,OPHFFDQLVPRGHOODFUHVFLWDGLPHQVLRQDOHSHUDXWRPDWLVPLqEHQGLVFXVVRGD %XOODGR

QRIDYRULWRO¶DYDQ]DWDGHOFRPPHUFLRPRGHUQRVLDSXULQPRGRGLVWRUWRLQ TXDQWRVRQRVWDWLDYYDQWDJJLDWLIRUPDWGLGLPHQVLRQLFRQWHQXWHFRPHLVXSHU- PHUFDWLHRSHUDWRULGHOFRPPHUFLRDVVRFLDWRSLUDGLFDWLORFDOPHQWHHFDSDFL GLIDUSUHVVLRQHVXOOHDPPLQLVWUD]LRQLFRPXQDOL=DQLQRWWR)RU-

QDUL/DSDU]LDOHderegulation degli anni Ottanta ha portato alla crescita GLVRUGLQDWD GHOOD JUDQGH GLVWULEX]LRQH FRQ XQD PDUFDWD GL൵HUHQ]LD]LRQH IUD 1RUGH6XGGHOSDHVHPDDQFKHDOO¶LQWHUQRGLXQDVWHVVDDUHDJHRJUD¿FDIUD &RPXQLOLEHULVWLH&RPXQLSURWH]LRQLVWLDGROWUDQ]D6LVRQRPDQLIHVWDWLDWWHJ- giamenti opportunistici, con amministrazioni locali che per non perdere entrate ¿VFDOLDFDXVDGHOODSUHVHQ]DGLJUDQGLVWUXWWXUHGLYHQGLWDLQUHDOWjFRQWLJXH a loro volta hanno fatto di tutto per richiamare il grande commercio, anche in DVVHQ]DGLXQDGHJXDWRDVVHWWRLQIUDVWUXWWXUDOH0HQLFDWWL