LA REVISIONE DELLA PAC
A SEGUITO DELL’HEALTH CHECK
ISTITUTO NAZIONALE DI ECONOMIA AGRARIA
RAPPORTO SULLE POLITICHE AGRICOLE DELL'UNIONE EUROPEA
2009
LA REVISIONE DELLA PAC A SEGUITO
DELL’HEALTH CHECK
Osservatorio sulle Politiche Agricole dell’Unione Europea
Il presente Rapporto rientra nell’ambito delle attività del Progetto La PAC dopo la riforma
Fischler: dall’Health Check agli assetti Post-‐2013, finanziato dal Ministero delle politiche
agricole alimentari e forestali e coordinato da Roberto Henke
Editing e supervisione dei testi: Francesco Vanni
Impaginazione ed elaborazione grafica: Sofia Mannozzi
Coordinamento editoriale: Benedetto Venuto
PRESENTAZIONE
Attraverso l’Osservatorio sulle politiche agricole dell'Unione Europea, l’INEA segue costantemente il processo di riforma della Politica agricola comune, cercando di fornire un contributo informativo, di analisi e di valutazione sulle scelte operate a livello comunitario e sulle principali implicazioni per l’agricoltura italiana.
Nel quadro dell’Health Check -‐ o “valutazione dello stato di salute” -‐ del 2008, la Commissione europea si è posta l’obiettivo di semplificare e razionalizzare la Politica agricola comune, introducendo importanti innovazioni che certamente avranno effetti significativi sul settore agricolo e sulle aree rurali del nostro paese.
Il percorso istituzionale dell’Health Check si è articolato in diverse fasi: la prima comunicazione della Commissione Europea, che risale a novembre 2007, ha innescato un intenso dibattito che ha visto coinvolti molti stakeholders: organizzazioni di produttori agricoli, ministeri dell’agricoltura e governi dei diversi Stati membri, associazioni ambientaliste e non governative. La prima proposta legislativa è stata formulata a maggio 2008, seguita da una fase negoziale che si è conclusa il 20 novembre 2008, quando è stato raggiunto l’accordo finale in seno al Consiglio.
Le principali modifiche della PAC introdotte dall’Health Check proseguono e completano le misure contenute nella riforma Fischler del 2003 e consistono nell’ulteriore spinta verso il disaccoppiamento totale degli aiuti diretti, nell’incremento del tasso di modulazione, nella revisione del portafogli di spesa a favore degli Stati membri, nella revisione del sistema delle quote latte, nella soppressione del set-‐aside, nella semplificazione della condizionalità e nell'inserimento di nuove priorità all’interno della politica di sviluppo rurale, con un rafforzamento delle misure riguardanti i cambiamenti climatici, le energie rinnovabili, la gestione delle risorse idriche, la biodiversità, l’innovazione e la ristrutturazione del settore lattiero-‐caseario.
Con il progetto finanziato dal MiPAAF “La PAC dopo la riforma Fischler: dall’Health Check agli
assetti Post-‐2013”, le attività dell’Osservatorio sulle politiche agricole dell'UE dell’INEA si
sono concentrate sia sugli effetti nel breve periodo dell’Health Check della PAC, sia sul processo di evoluzione di più lungo periodo, con particolare attenzione agli scenari post-‐ 2013, quando si chiuderà questo ciclo di politiche e verrà approvato un nuovo bilancio comunitario.
Nell’ambito di questo progetto, l’obiettivo del “Rapporto sulle politiche agricole dell'UE
2009” è quello di raccogliere in un unico volume i contributi di alcuni ricercatori dell’Istituto
(e di alcuni studiosi esterni) sugli effetti dell’Health Check della PAC sullo scenario politico ed economico dell’agricoltura italiana. Il Rapporto raccoglie e sistematizza contributi molto diversi tra loro, sia dal punto di vista metodologico che cronologico, che analizzano le modifiche introdotte sia nel primo che nel secondo pilastro della PAC. Nonostante alcuni dei contributi presentati facciano riferimento alla fase precedente all’accordo finale -‐ e per questo basati esclusivamente sulle proposte legislative -‐ le analisi possono fornire un contributo interessante per comprendere gli effetti delle scelte operate a livello comunitario sul settore agricolo nazionale e possono rappresentare un utile supporto per le istituzioni nazionali al fine di definire una coerente strategia nell'ambito della politica agraria, anche in vista delle future riforme.
I singoli capitoli del rapporto corrispondono ai diversi contributi che sono già stati pubblicati sul sito dell’Osservatorio in forma di working papers, e riguardano i principali strumenti della PAC decisi o modificati con l'Health Check:
- nel capitolo 1 viene analizzata la regionalizzazione degli aiuti diretti, con una quantificazione degli effetti redistributivi di ipotesi alternative di regionalizzazione, individuate sulla base di ipotesi alternative costruite tenendo conto sia di quanto stabilito dall’Health Check che di una possibile futura completa regionalizzazione degli aiuti elargiti nell’ambito del regime di pagamento unico.
- il capitolo 2 è relativo agli affetti derivanti dall’applicazione di diverse soglie minime dei
pagamenti diretti, con un’analisi che tiene di conto sia dei possibili impatti sul numero di beneficiari che sul reddito delle aziende agricole italiane.
- nel capitolo 3 vengono presentati i risultati di una simulazione relativa alla modulazione
dei pagamenti diretti, con una analisi del prelievo prodotto e degli effetti sulla dotazione a disposizione delle misure attuate all’interno del secondo pilastro. Tali simulazioni sono state effettuate sia per analizzare gli effetti tra i paesi membri dell’UE, sia per verificare l’impatto prodotto all’interno delle singole regioni italiane.
- il capitolo successivo (cap. 4) è relativo al set aside obbligatorio, con un’analisi
dettagliata dell’evoluzione della misura e del ruolo ambientale che nel corso degli anni è stato attribuito a questo strumento, unitamente ad una descrizione degli interventi correttivi che sono stati proposti nell’ambito dell’Health Check a seguito della sua abolizione.
- nel capitolo 5 viene proposta un’analisi dell’impatto della eliminazione delle quote latte
sul sistema lattiero-‐caseario, sia a livello europeo che per l’Italia, utilizzando due modelli
di equilibrio economico generale: il GTAP per l’analisi globale e il MEG-‐ISMEA per quella italiana. Gli scenari simulati prendono in considerazione, oltre al proseguimento dello status quo (baseline), l’ipotesi di una abolizione totale delle quote al 2009 ed una, alternativa, di soft landing, con un incremento annuale dell’1% delle quote a partire dal 2009 e fino al 2015.
- il capitolo 6 infine, descrive i principali cambiamenti della politica di sviluppo rurale a
seguito dell’Health Check, con una breve analisi degli orientamenti delle dotazioni finanziarie e degli strumenti che costituiranno l’impianto dei futuri Piani di Sviluppo Rurale.
INDICE
1 UN’ANALISI DEGLI EFFETTI DELL’APPLICAZIONE IN ITALIA DI IPOTESI ALTERNATIVE DI
PAGAMENTO UNICO “REGIONALIZZATO”...7
1.1 Introduzione ...7
1.2 Le decisioni dell’Health Check relative alla regionalizzazione...9
1.3 Le ipotesi adottate e la metodologia utilizzata ... 13
1.3.1 Le ipotesi adottate e il trattamento dei dati AGEA... 13
1.3.2 Il trattamento della Banca Dati RICA... 16
1.4 I risultati dell’analisi... 17
1.4.1 Gli effetti attesi della regionalizzazione a livello territoriale ... 17
1.4.2 Gli effetti attesi della regionalizzazione a livello aziendale ... 46
1.5 Conclusioni ... 58
Riferimenti bibliografici... 59
2 LE SOGLIE MINIME PER L’EROGAZIONE DEGLI AIUTI ... 62
2.1 Introduzione ... 62
2.2 Una stima degli effetti dell’applicazione di diverse tipologie di soglie sull’universo dei beneficiari italiani... 62
2.3 Un’analisi degli impatti a livello aziendale... 68
2.4 Conclusioni ... 70
Riferimenti bibliografici... 71
3 LA MODULAZIONE NELL’ HEALTH CHECK DELLA PAC: EFFETTI NAZIONALI E REGIONALI ... 72
3.1 Introduzione ... 72
3.2 La nuova modulazione ... 73
3.3 Gli effetti della nuova modulazione per i paesi dell’UE15 ... 75
3.3.1 L’applicazione della nuova modulazione nell’UE15... 75
3.3.2 L’impatto sulla dotazione finanziaria per lo sviluppo rurale... 79
3.4 Gli effetti della nuova modulazione in Italia ... 82
3.4.1 L’applicazione della nuova modulazione in Italia ... 82
3.5 Conclusioni ... 89
Riferimenti bibliografici... 91
4 L’ABOLIZIONE DEL SET ASIDE OBBLIGATORIO: LE IMPLICAZIONI AMBIENTALI E GLI STRUMENTI SOSTITUTIVI PROPOSTI NELL’AMBITO DELL’HEALTH CHECK DELLA PAC... 92
4.1 Introduzione ... 92
4.2 L’introduzione e l’evoluzione della messa a riposo dei terreni... 93
4.3 L’ estensione e l’utilizzo delle superfici ritirate dalla produzione ... 95
4.4 L’abolizione del set aside obbligatorio ... 98
4.5 Mantenere i benefici ambientali del set aside: una nuova sfida ambientale per la PAC... 101
4.6 Alcune considerazioni conclusive ... 105
Riferimenti bibliografici... 106
5 L’ELIMINAZIONE DELLE QUOTE LATTE IN ITALIA: ANALISI D’IMPATTO ATTRAVERSO MODELLI DI EQUILIBRIO ECONOMICO GENERALE... 108
5.1 Introduzione ... 108
5.2 Aspetti metodologici... 109
5.3 Gli scenari ... 111
5.4 Principali caratteristiche del settore lattiero caseario italiano ... 112
5.5 Lo scenario di abolizione delle quote nel 2009 (NQ1) ... 113
5.6 Lo scenario “soft landing” (NQ2) ... 114
5.6.1 I risultati per l’Italia... 116
5.7 Conclusioni ... 118
Riferimenti Bibliografici... 119
6 LE SFIDE DELLO SVILUPPO RURALE ... 121
6.1 Lo sviluppo rurale dopo l’Health Check ... 121
6.2 Obiettivi e funzioni del secondo pilastro ... 123
6.2.1 I criteri di ripartizione delle risorse comunitarie ... 123
6.2.2 Le priorità dello sviluppo rurale e l’allocazione delle risorse tra le diverse priorità. ... 123
6.2.4 Il coordinamento tra sviluppo rurale e altre politiche... 124
6.2.5 La semplificazione della PAC e, in particolare, dello sviluppo rurale... 124
Riferimenti Bibliografici... 125 ALLEGATO AL CAP. 1...I
1 UN’ANALISI DEGLI EFFETTI DELL’APPLICAZIONE IN ITALIA DI IPOTESI ALTERNATIVE DI PAGAMENTO UNICO “REGIONALIZZATO”1
Maria Rosaria Pupo D’Andrea (INEA) 1.1 Introduzione
La riforma Fischler del 2003 ha rappresentato un punto di svolta nella concezione del “primo
pilastro” della PAC (Politica agricola comune). Il regime di pagamento unico (RPU), infatti, ha
approfondito il processo di disaccoppiamento del sostegno avviato dalla riforma Mac Sharry, sganciando l’aiuto ricevuto dai produttori da cosa essi producono e legandolo al possesso della terra e all’esercizio dell’attività produttiva nel rispetto della condizionalità.
Il RPU ha potuto essere applicato secondo due modalità (Regolamento (CE) n. 1782/2003). La
prima, quella “storica”, prevede che ciascuna azienda riceva un pagamento pari al sostegno che essa ha ricevuto mediamente in un periodo storico di riferimento. Negli 11 Paesi (Belgio,
Irlanda, Grecia, Spagna, Francia, Italia, Olanda, Austria, Portogallo, Scozia e Galles) che hanno
scelto di applicare tale modalità di erogazione si è avuto, di conseguenza, un congelamento della distribuzione del sostegno. La seconda modalità prevede un criterio di distribuzione “regionalizzato”, in base al quale “tutti” gli agricoltori (compresi coloro che nel periodo di riferimento non avevano ricevuto aiuti diretti della PAC) ricevono un aiuto forfetario ad ettaro di uguale valore unitario in ciascuna delle “regioni” individuate, indipendentemente dal fatto che nel passato abbiano goduto o meno di pagamenti diretti della PAC ed, eventualmente, dall’ammontare di questi. Il modello regionalizzato è stato scelto da Inghilterra, Germania e Finlandia, dove nel giro di qualche anno andrà progressivamente a regime. I restanti paesi dell’UE-‐15 (Danimarca, Lussemburgo, Svezia e Irlanda del Nord) hanno scelto modelli ibridi che contengono elementi di attribuzione sia storica che forfetaria2. I 12 nuovi Stati membri, infine, hanno la possibilità di applicare fino al 2010 (per
Romania e Bulgaria fino al 2011) un regime semplificato, al termine del quale dovranno obbligatoriamente passare al regime di pagamento unico regionalizzato.
L’Health Check della PAC, recentemente approvato, prevede consistenti aggiustamenti alla
riforma Fischler, con l’obiettivo di allentare il legame tra sostegno ricevuto e ciò che si è fatto nel passato, andando verso un aiuto più uniforme. Agli Stati membri viene lasciata la possibilità di uniformare, del tutto o solo in parte, il valore dei titoli; per fare ciò sono previsti due strumenti: la regionalizzazione e il ravvicinamento.
Già nella Comunicazione del 20 novembre 2007 la Commissione Europea poneva il problema della “giustificazione” del sostegno elargito attraverso il regime di pagamento unico. In questo documento, infatti, si affermava che, pur rispondendo all’obiettivo del riorientamento al mercato, tanto nel modello storico quanto nel modello regionalizzato «l’entità del sostegno individuale rimane legata, anche se in misura diversa, ai livelli di produzione del passato e, con l’andare del tempo, sarà sempre più difficile giustificare le
1 Parte rivista del lavoro rivista e aggiornata è stata pubblicata in Politica agricola internazionale (Pupo
D’Andrea, 2007). Un’altra parte, rivista e ampliata, è stata accettata per la pubblicazione sulla Rivista di Economia Agraria.
2 Per una descrizione del modello di RPU applicato in Francia, Germania, Irlanda, Italia e Regno Unito, delle
motivazioni alla base delle scelte e degli effetti redistributivi attesi si veda Swinbank et al., 2004. Una
valutazione delle implicazioni ambientali connesse alle due modalità di applicazione del RPU in Inghilterra è
differenze di sostegno, soprattutto nel modello storico» (Commissione delle Comunità Europee, 2007, pag. 4).
Fino al 2013, dunque, il passaggio verso un aiuto più uniforme, che riduca le differenze tra i livelli di sostegno ricevuto dalle aziende nell’ambito di una stessa “regione”, sembra destinato ad essere affidato alla volontà degli Stati membri; dopo tale data, tuttavia, i paesi potrebbero essere obbligati a modificare il criterio di determinazione degli aiuti muovendosi verso un aiuto forfetario, anche perché, a quel punto, potrebbe essere difficile giustificare sistemi di aiuto così diversi in alcuni paesi dell’UE-‐15 rispetto a tutti gli altri.
L’Italia, in applicazione della riforma Fischler, ha optato per un modello distributivo -‐ quello storico -‐ teso a preservare i diritti acquisiti dai beneficiari “storici” del primo pilastro della PAC. Se tale modello ha permesso, nel breve periodo, di far accettare il principio del totale disaccoppiamento degli aiuti, esso, però, soprattutto alla luce del completamento della riforma Fischler che comporterebbe il totale sganciamento del sostegno da “cosa” e
“quanto” si produce per tutte le Organizzazioni comuni di mercato (OCM), appare non
sostenibile nel più lungo periodo. Diventerebbe, infatti, sempre più difficile giustificare il fatto che aziende che presentano lo stesso orientamento produttivo, la medesima organizzazione aziendale e che usano le stesse tecniche di produzione, ricevano un sostegno differente a causa degli aiuti che ciascuna di esse ha ricevuto (o “non” ricevuto) nel passato. Pur non volendo qui discutere della giustificazione del sostegno elargito attraverso il PUA (pagamento per la fornitura di beni e servizi pubblici? un sistema di sostegno selettivo per imprese e territori? un sostegno al reddito?3), è sempre più evidente che oggi, e ancor più in
futuro, sarà opportuno rivedere il modello di elargizione degli aiuti tra aziende e territori per indirizzarsi verso un modello redistributivo più equo. Il modello regionalizzato appare, a questo proposito, sicuramente più equo del modello basato sugli aiuti storici. Nell’ambito della “regione” di riferimento, esso determina una riduzione della disomogeneità dell’aiuto ricevuto dalle aziende e, di conseguenza, una più o meno marcata (a seconda della percentuale di regionalizzazione) redistribuzione degli aiuti tra gli agricoltori. La regionalizzazione, tuttavia, non risolve il problema della iniqua distribuzione dell’aiuto tra le “regioni” e gli Stati membri, determinata, ancora una volta, dal sostegno da ciascuno di essi ricevuto nel periodo storico di riferimento (Anania, 2008).
Il lavoro si pone l’obiettivo di quantificare gli effetti redistributivi di ipotesi alternative di regionalizzazione, individuate a partire dalle proposte legislative della Commissione europea sull’Health Check (Commissione delle Comunità Europee, 2008), per aiutare il dibattito nel nostro Paese attorno a questo tema. Il lavoro non prenderà invece in considerazione i possibili effetti del ravvicinamento.
L’analisi è stata realizzata sia a livello spaziale che a livello aziendale. Sulla base di
informazioni fornite dall’AGEA, l’Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura, sono state
formulate ipotesi alternative di regionalizzazione, sia in termini della definizione adottata di “regione” di riferimento (Regione amministrativa, circoscrizione geografica, Italia come “regione” unica) che di percentuale di aiuto regionalizzato (100%, 50% e 10%). L’analisi svolta ha così permesso di quantificare gli effetti redistributivi in Italia tra i territori all’interno delle “regioni” considerate di ipotesi alternative di aiuto calcolato su base forfetaria, in sostituzione dell’aiuto calcolato su base storica attualmente erogato.
La seconda analisi, utilizzando la Banca Dati RICA e i valori dell’aiuto forfetario ad ettaro ottenuti a partire dai dati AGEA, si propone di fornire indicazioni sugli effetti redistributivi a livello aziendale delle ipotesi alternative di regionalizzazione considerate.
3 Per una utile discussione sulle giustificazione economica del PUA all’epoca dell’introduzione della riforma
Nella prospettiva di un possibile passaggio ad un aiuto uniforme, i risultati ottenuti potrebbero costituire un’utile base informativa per aiutare i decisori pubblici e gli stake
holders nel dibattito su come applicare la “regionalizzazione” nel nostro Paese. Il lavoro,
infatti, evidenzia come, tanto a livello territoriale che aziendale, gli effetti redistributivi di ipotesi alternative di “regionalizzazione” siano fortemente dipendenti dagli ordinamenti colturali sulla base dei quali sono stati calcolati gli aiuti nel periodo storico di riferimento, dal criterio utilizzato per la definizione della “regione”, oltre che dalla percentuale di regionalizzazione prescelta.
Il paragrafo successivo descrive le decisioni assunte nell’Health Check relative alla regionalizzazione. Il paragrafo 3 si concentra sulle ipotesi del lavoro e sulla metodologia
utilizzata nel trattamento dei dati AGEA e RICA. I risultati delle elaborazioni sono contenute
nel quarto paragrafo. Il quinto, infine, trae le conclusioni dell’analisi svolta.
1.2 Le decisioni dell’Health Check relative alla regionalizzazione
Il regolamento (CE) n. 73/2009 sostituisce integralmente il Regolamento (CE) n. 1782/2003
sui pagamenti diretti.
Al fine di rendere più uniforme il valore dei titoli, nelle recenti decisioni assunte sul
“controllo dello stato di salute” della PAC vengono messi a disposizione degli Stati membri
due meccanismi, la regionalizzazione e il ravvicinamento, con l’obiettivo di sganciare il sostegno ricevuto dagli agricoltori dai riferimenti storici.
La “regionalizzazione” consente ai paesi che attualmente adottano il RPU secondo il modello
storico, se lo desiderano, di passare al modello regionalizzato a partire dal 2010, o anche successivamente. Una decisione dovrà comunque essere presa entro il 1° agosto 2010. Gli Stati membri che intendono avvalersi di questa facoltà dovranno prima definire le “regioni” in base a criteri oggettivi e non discriminatori e poi suddividere tra di esse il massimale nazionale. La regionalizzazione non potrà riguardare più del 50% del massimale regionale, vale a dire che potrà essere assoggettato a redistribuzione non più del 50% delle risorse regionali. Di conseguenza, fino al 50% del massimale potrà essere distribuito tra “tutti” gli agricoltori le cui aziende ricadono nella “regione” interessata, inclusi coloro che nel modello storico oggi applicato non possiedono titoli (perché nel periodo storco di riferimento non erano stati beneficiari di pagamenti diretti), sulla base della superficie dichiarata nell’anno di applicazione della regionalizzazione. L’aiuto forfetario sarà calcolato dividendo il massimale regionale assoggettato a regionalizzazione per la superficie ammissibile fissata a livello regionale. La restante parte del massimale regionale (come minimo il 50% del massimale regionale) sarà distribuita tra i soli beneficiari storici (cioè tra coloro che hanno oggi titoli) -‐ in aggiunta a quanto percepito su base forfetaria per via della redistribuzione della parte del massimale che viene regionalizzato -‐ in proporzione al valore dei diritti all’aiuto storicamente maturati.
Nei paesi che decideranno di passare al modello regionalizzato, i vecchi titoli saranno cancellati e sostituiti dai nuovi. Il numero dei nuovi titoli per agricoltore sarà pari al numero di ettari dichiarati nell’anno di applicazione della regionalizzazione.
La regionalizzazione contenuta nel Regolamento (CE) 73/2009 si differenzia da quella
introdotta dal Regolamento (CE) n. 1782/2003 per almeno due motivi. Il primo è che la “nuova” regionalizzazione deve essere attuata in maniera parziale, cioè la proposta non consente di regionalizzare l’intero massimale regionale, ma al massimo il 50%. Il secondo è che questa forma ibrida (una parte dell’aiuto legata a riferimenti storici, un’altra definita su base forfetaria) non può essere adottata secondo il criterio verticale (adottato, invece, da numerosi paesi nell’ambito della riforma Fischler), cioè non si può decidere di assoggettare a
regionalizzazione solo alcune componenti settoriali del massimale regionale, escludendone altre (quelle politicamente “più sensibili”), perché con il passaggio al RPU non è più possibile fare riferimento agli aiuti settoriali che ne hanno generato l’ammontare.
Come vedremo nel paragrafo 4, tanto più è alta la percentuale di regionalizzazione, tanto maggiore è la redistribuzione degli aiuti all’interno della “regione”, perché maggiore è la quota di aiuto redistribuita sulla base della superficie “complessiva” di “tutte” le aziende, indipendentemente da ciò che ciascuna di esse riceve oggi.
Inoltre, tanto più è ampia la “regione” di riferimento, tanto più alta è la probabilità che gli ordinamenti produttivi “storici” e/o le rese di riferimento nell’ambito della stessa coltura siano diversificati (e, quindi, gli aiuti per ettaro ricevuti dalle aziende nel periodo di riferimento per il calcolo del pagamento unico aziendale), tanto maggiore è la redistribuzione. La redistribuzione tra le aziende, per la parte legata all’aiuto forfetario regionalizzato, dipenderà fortemente dalla superficie posseduta nell’anno di applicazione della regionalizzazione (2010 o anche più tardi). A questo proposito occorre fare notare che la scelta di fissare una data futura per distribuire i titoli tra i beneficiari potrebbe avere pesanti ripercussioni sulla mobilità e allocazione della terra, e quindi sul mercato fondiario, giacché prima di tale data è presumibile che ci sia una scarsa disponibilità a vendere/affittare la terra, in vista della attribuzione dei titoli (INEA, 2008).
Particolare interesse riveste la questione dei titoli speciali. Questi ultimi sono quei titoli che spettano ai produttori zootecnici che prima della riforma Fischler percepivano premi sulla base del numero dei capi posseduti, per ottenere i quali non era necessario dichiarare le superfici coltivate (ad esempio i premi alla macellazione). Non essendo legati al possesso della terra, i percettori di questi aiuti non avevano necessariamente una superficie di riferimento cui legare i diritti all’aiuto. Per questi titoli è stata così prevista una deroga all’obbligo di possedere un numero di ettari ammissibili equivalente al numero dei diritti, purché venga mantenuto almeno il 50% dell’attività agricola svolta nel periodo di
riferimento espressa in UBA (unità di bestiame adulto). Di conseguenza, i produttori in
possesso dei titoli speciali (“senza terra”), prevalentemente le aziende zootecniche “intensive”, sarebbero fortemente danneggiati dalla redistribuzione effettuata forfetariamente in base al numero di ettari dichiarati ad una certa data, a meno che i titoli
speciali non vengano esplicitamente esclusi dalla regionalizzazione4.
Il ravvicinamento consente, invece, di ridurre le differenze nel valore degli attuali titoli nell’ambito di una “regione” di riferimento. Tale meccanismo opera, dunque, solo per chi oggi possiede titoli.
Il ravvicinamento può essere applicato (a) dagli Stati membri che applicano il regime di pagamento unico secondo il modello storico e non intendono passare al “nuovo” modello regionalizzato, (b) da quelli che già applicano il modello regionalizzato previsto dal
4 In Germania, ad esempio, dove al 2013 si giungerà alla adozione di un aiuto forfetario ad ettaro
completamente regionalizzato (regionalizzazione al 100%), i premi a capo di bestiame verranno gradualmente integrati nel plafond da regionalizzare, senza alcuna eccezione. I detentori di titoli speciali che non hanno acquisito terra subiranno una riduzione dell’aiuto (al 2013 rispetto al 2005) stimata tra i 300 ed i
5.000 €/ha (Swinbank et al., 2004). Anche in Inghilterra il DEFRA (2005) ha stimato che il passaggio ad un
pagamento disaccoppiato calcolato su base forfetaria ad ettaro comporterà problemi per le aziende lattiere di più grandi dimensioni che al 2012 (anno di completamento della regionalizzazione) vedranno il loro reddito ridursi del 17% rispetto al reddito derivante da un pagamento legato alla quota posseduta. Allo stesso modo, e per lo stesso motivo, è previsto che si abbiano perdite per le aziende bovine intensive. Il più
recente aggiornamento delle stime, basato sui risultati del primo anno di applicazione del RPU in Inghilterra,
Regolamento (CE) n. 1782/2003, (c) dai paesi che passano al “nuovo” modello
regionalizzato5.
Per le finalità di questo lavoro, non verranno discusse le implicazione del ravvicinamento, ma ci si concentrerà solo sul meccanismo della regionalizzazione.
A seguito della pubblicazione della Comunicazione e della proposta della Commissione sul “controllo dello stato di salute” della PAC hanno iniziate a circolare le prime valutazioni sui possibili effetti della regionalizzazione.
Un primo tentativo di valutare gli effetti redistributivi a livello territoriale dell’introduzione di un aiuto forfetario ad ettaro è stato fatto da Anania (2008) all’indomani della presentazione della Comunicazione del novembre 2007. Sulla base delle “regioni” definite per attribuire i titoli da riserva (le zone altimetriche delle quattro circoscrizioni geografiche) Anania individua dei possibili valori di aiuto forfetario ad ettaro nelle 12 “regioni” così determinate. Oltre agli effetti redistributivi, il lavoro di Anania pone l’attenzione sulla “giustificazione” dei pagamenti diretti, che presenta problemi di equità e di efficienza anche nella forma “regionalizzata”.
Successivamente, Frascarelli (2008) ha proposto una nuova stima dell’aiuto forfetario ad ettaro nelle 12 zone omogenee individuate per assegnare i titoli da riserva, facendo riferimento al massimale nazionale fissato al 2012, aumentato per tenere conto delle
proposte dell’Health Check sull’inserimento di alcuni pagamenti diretti nel RPU.
Più recentemente Anania e Tenuta (2008) hanno effettuato un’analisi degli effetti della regionalizzazione in Italia sulla distribuzione territoriale degli aiuti con riferimento alle zone altimetriche delle Regioni amministrative, che rappresentano il massimo grado di disaggregazione dell’analisi, rispetto a tre regioni – l’Italia, le 20 Regioni amministrative, le 12 regioni omogenee fissate per la determinazione del valore dei titoli della riserva nazionale, vale a dire quelle risultanti dall’incrocio tra le zone altimetriche e le quattro circoscrizioni territoriali. Un’analisi dell’impatto della regionalizzazione e dell’aumento del tasso di modulazione sulla competitività delle aziende agricole specializzate in alcuni settori produttivi dell’Emilia Romagna e di altre tre regioni europee è contenuta in Arfini, Donati, 2008. In Arfini et al. (2008) è contenuta una valutazione, relativamente alle aziende ortofrutticole dell’Emilia Romagna – in particolare, produttrici di pomodoro da industria – degli effetti della regionalizzazione e della modulazione contenute nelle proposte dell’Health Check. Ancora, un’analisi degli effetti della regionalizzazione sul comportamento e la performance economica di “aziende olivicole rappresentative” in Puglia è contenuta in Roselli et al. (2008).
Anche la Commissione Europea nella valutazione d’impatto che ha accompagnato le proposte di riforma (European Commission, 2008) ha individuato un valore di aiuto forfetario ad ettaro calcolato a livello di Stato membro, sulla base dei massimali nazionali al 2016 (al termine del processo di phasing-‐in degli aiuti nei nuovi Stati) stabiliti all’allegato VIII del Regolamento (CE) n. 1782/2003 e della SAU (superficie agricola utilizzata). Per l’Italia tale valore è pari a poco più di 330 €/ha, al di sopra della media comunitaria (pari a circa 300 €/ha nel caso dell’UE a 15 e a 260 €/ha nel caso dell’UE a 27 Stati membri). In tale documento la Commissione valuta l’impatto sociale (gli effetti redistributivi), economico (gli effetti sul valore della terra), ambientale e sulla semplificazione amministrativa di quattro
5 Una volta che con la regionalizzazione si è avuta l’assegnazione di titoli a “tutti” gli agricoltori della “regione”
considerata, il ravvicinamento comporterà un ulteriore allineamento del loro valore nell’ambito della “regione” di riferimento. Risultati diversi in termini di effetto redistributivo tra i beneficiari si avrebbero solo nel caso in cui le “regioni” utilizzate per effettuare la regionalizzazione non coincidessero con le “regioni” individuate per il ravvicinamento.
ipotesi alternative di regionalizzazione: aiuto forfetario ad ettaro fissato per l’intera UE,
regime di pagamento unico semplificato esteso a tutti gli Stati membri dell’UE, aiuto
forfetario ad ettaro fissato a livello di “regioni”, aiuto forfetario a titolo fissato a livello di “regioni”. La valutazione di impatto ha messo in evidenza come la prima ipotesi avrebbe notevoli effetti redistributivi tra paesi (l’Italia, ad esempio, si collocherebbe tra i paesi penalizzati, con una perdita, nel caso di aiuto forfetario per l’UE-‐27, stimata intorno al 20%; la Grecia sarebbe il paese che subirebbe le maggiori perdite, oltre il 50% delle proprie risorse storiche, mentre la Lettonia sarebbe il paese che riceverebbe le maggiori risorse aggiuntive, oltre il 200% dell’aiuto storico); la seconda ipotesi non è attuabile perché basata su titoli il cui valore cambia di anno in anno; la seconda e terza ipotesi, invece, nella proposta di Regolamento si sono tradotte, rispettivamente, nello strumento della regionalizzazione e in quello del ravvicinamento, perché ritenute eque dal punto di vista redistributivo e con un limitato impatto sulla capitalizzazione dell’aiuto nel valore della terra.
Gli studi sull’impatto della proposta di regionalizzazione contenuta nell’Health Check sono limitati ai paesi che nel 2004 hanno scelto di applicare il RPU secondo il modello storico. In Francia, ad esempio, Chatellier (2007) ha analizzato l’impatto sul reddito delle aziende agricole francesi di due ipotesi alternative di regionalizzazione: aiuto forfetario ad ettaro fissato a livello regionale e aiuto forfetario ad ettaro fissato a livello nazionale. L’Autore giunge alla conclusione che nell’ipotesi di aiuto nazionale si avrebbe una ampia redistribuzione di risorse dalle regioni cerealicole specializzate verso le regioni specializzate nella produzione bovina ed ovina. L’aiuto forfetario regionale, invece, riduce gli effetti redistributivi, limitando la redistribuzione alle aziende che ricadono nella “regione”. Chatellier mette in evidenza, inoltre, che un aiuto ad ettaro, qualunque sia l’ampiezza della “regione” considerata, è proporzionale alla superficie aziendale ma non appare in alcun modo legato all’occupazione, al reddito, o alla qualità di beni e servizi non di mercato prodotti. Per questo motivo auspica un cambiamento negli strumenti di sostegno utilizzati dalla PAC al fine di renderla più giustificabile nei confronti dei contribuenti.
Nel resto degli altri paesi comunitari sono presenti valutazioni di impatto della regionalizzazione realizzate all’epoca dell’approvazione della riforma Fischler del 2003. Tra
questi si segnala quella prodotta in Inghilterra, dove il DEFRA (2005) ha stimato la
redistribuzione di risorse per tipo di azienda e per regione e il possibile ammontare degli aiuti ad ettaro nelle 2 “regioni” inizialmente individuate per realizzare la regionalizzazione
(SDA – Severely Disadvantaged Area, non-‐SDA). Successivamente, l’area svantaggiata è stata
ulteriormente suddivisa in SDA moorland e SDA non-‐moorland. A regime (2012), si è stimata
una redistribuzione complessiva di risorse (quelle trasferite da coloro che perdono a coloro che con la regionalizzazione guadagnano) pari a circa il 13% delle risorse storiche. A livello aggregato e a regime, per le aziende lattiere si stima una perdita del 9% rispetto ai pagamenti storici, frutto di un andamento diversificato a seconda della dimensione delle aziende. Per quelle di più piccole dimensioni, infatti, si stima un guadagno di poco meno del 40%, mentre per quelle di più grandi dimensioni la perdita sarebbe del 17%. Allo stesso modo tendono a perdere le aziende cerealicole di più grandi dimensioni, le aziende miste, le aziende zootecniche medio-‐grandi con bovini e ovini e le grandi aziende con suini e avicoli. Con la regionalizzazione guadagnerebbero le aziende orticole di qualunque dimensione. L’analisi realizzata in Galles (Welsh Assembly Government, 2004) ha invece messo in evidenza la forte redistribuzione connessa a varie opzioni di regionalizzazione. Un aiuto forfetario ad ettaro definito su base nazionale avrebbe determinato una redistribuzione di oltre il 60% delle risorse storiche, prevalentemente dalle aziende più piccole a favore di quelle più grandi. Un aiuto differenziato tra aree svantaggiate e aree non svantaggiate avrebbe ridotto l’impatto negativo per le aziende zootecniche (bovini e ovini) delle aree
svantaggiate, ma avrebbe amplificato le perdite per le stesse aziende delle aree di pianura. Nell’ipotesi in una regionalizzazione al 20% la redistribuzione avrebbe riguardato solo il 13% del totale storico, mitigando gli effetti stimati per la regionalizzazione al 100%. Sulla base delle indicazioni sull’impatto economico (produzione, costi amministrativi, rispetto della condizionalità, valore della terra), distributivo e sul reddito netto aziendale delle diverse opzioni analizzate, il Galles ha successivamente deciso di applicare il modello storico.
1.3 Le ipotesi adottate e la metodologia utilizzata
1.3.1 Le ipotesi adottate e il trattamento dei dati AGEA
L’analisi è stata realizzata in step successivi che hanno permesso di evidenziare gli effetti spaziali e aziendali della regionalizzazione.
L’analisi spaziale è stata realizzata sulla base dei dati AGEA-‐SIN resi disponibili al gruppo di
lavoro appositamente costituito dal MIPAAF nel quadro del Programma Rete rurale
nazionale 2007-‐2013 per la valutazione delle opzioni e dei possibili impatti sull’agricoltura
italiana della proposta dell’Health Check (MIPAAF, 2008).
Sulla base dei dati messi a disposizione da AGEA e delle indicazioni contenute nella proposta
di Regolamento, sono state preliminarmente individuate le ipotesi di “regioni” nelle quali suddividere l’Italia. Sono state adottate tre ipotesi alternative di “regione”:
a) le 20 Regioni amministrative;
b) le 4 circoscrizioni territoriali (Italia Settentrionale, Italia Centrale, Italia Meridionale, Italia
Insulare). Nella definizione della circoscrizioni non si è fatto riferimento all’aggregazione territoriale utilizzata dall’ISTAT, bensì all’aggregazione utilizzata dal nostro Paese ai fini della determinazione del valore dei titoli da riserva (D.M. D/118/2005). Di conseguenza, in questo lavoro, l’Abruzzo è stato fatto ricadere nell’Italia Centrale e non in quella Meridionale;
c) Italia come “regione” unica.
A differenza di quanto previsto dalla riforma Fischler, l’Health Check consente di considerare l’intero territorio nazionale come “regione unica”. Prima tale possibilità era limitata ai Paesi con meno di 3 milioni di ettari ammissibili.
L’analisi è stata realizzata ipotizzando che la regionalizzazione avvenga nel 2006, lasciando
tutto il resto immutato. Di conseguenza, non si è tenuto conto della riforma delle OCM dei
prodotti vitivinicoli e ortofrutticoli, che prevedono che i relativi aiuti confluiscano nel RPU a
partire dal 2008. Questo fa sì che nella valutazione degli effetti della regionalizzazione siano
sovrastimati gli effetti redistributivi positivi a favore dei produttori (e dei territori) “storici” ortofrutticoli e vitivinicoli (giacché l’aiuto storico rispetto al quale valutare gli effetti della regionalizzazione è più elevato di quello qui ipotizzato) e gli effetti negativi per gli altri produttori (e territori). Allo stesso modo, non si tiene conto del trasferimento allo sviluppo
rurale del 50% dei fondi dell’OCM tabacco che avverrà nel 2010. Anche in questo caso, ciò
determina una sovrastima sia degli effetti negativi per i produttori (e i territori) tabacchicoli (i quali perderanno meno di quanto ipotizzato) e sia degli effetti positivi per gli altri produttori (e territori) (che guadagneranno meno di quanto ipotizzato). Né si è tenuto conto
non si è tenuto conto delle altre decisioni contenute nell’Health Check relative a soglie
minime, modulazione e inclusione di alcuni pagamenti diretti nel RPU6.
I dati AGEA di riferimento sono quelli desunti dal registro titoli, che rileva, per anno, in questo caso il 2006, e per Provincia, il numero di aziende con titoli, il numero complessivo dei titoli attribuiti alle aziende, il valore complessivo dei titoli, nonché la relativa SAU e le relative UBA, differenziati per tipologia di titolo (ordinario, di ritiro, speciali, speciali da affitto quota latte, speciali soccida, con e senza vincolo da riserva)7.
Il valore complessivo dei titoli iscritti nel registro titoli rappresenta lo status quo al 2006, cioè il valore degli aiuti attribuiti in Italia con il quale confrontare le ipotesi alternative di regionalizzazione, ma anche il valore a partire dal quale si è proceduto ad attribuire alle “regioni” di riferimento il massimale nazionale.
Il Regolamento 73/2009 stabilisce, infatti, che il massimale nazionale, fissato nell’allegato VIII della proposta stessa, venga suddiviso in massimali regionali secondo criteri oggettivi e non discriminatori. Tale massimale rappresenta quanto ricevuto mediamente da ciascun paese nel periodo storico di riferimento come aiuti diretti per le OCM interessate dalla riforma Fischler.
Per tenere conto del fatto che parte del massimale nazionale è utilizzato per aiuti diversi dal sostegno che ricade nel RPU (in Italia, ad esempio, gli aiuti specifici dell’art. 69 ai seminativi, alla carne bovina, alla carne ovicaprina e allo zucchero e gli aiuti alla produzione per le sementi) si è ritenuto opportuno procedere all’attribuzione dei massimali regionali a partire dal valore del pagamento unico distribuito nel 2006. Esso è definito come il valore dei titoli desunto dal registro titoli al 2006 e rappresenta per questo anno il pagamento unico massimo erogabile in Italia. Infatti, tanto nel 2005 quanto nel 2006, cioè nei primi due anni di applicazione della riforma Fischler in Italia, è stato attribuito sotto forma di titoli tutto il massimale disponibile8; infatti, in tutti e due gli anni si è dovuto procedere ad una riduzione
del valore dei titoli attribuiti per rientrare nel massimale stesso9. Il valore del pagamento
unico 2006 utilizzato (pari a 3.576.422.476 €) ha già subito il taglio per alimentare la riserva nazionale. Questo potrebbe indurre una lieve sottostima dell’aiuto forfetario (dello 0,5%) che corrisponde alla parte della riserva accantonata e non distribuita sotto forma di titoli fino al 2006. Il valore del pagamento unico 2006 utilizzato, inoltre, è precedente ai tagli relativi alla modulazione. Questo fa sì che le valutazioni sono neutrali rispetto alle decisioni sul taglio applicato o da applicare per trasferire risorse allo sviluppo rurale; inoltre, mette in evidenza il cambiamento della distribuzione delle aziende che ricadono al di sotto e al di
6 Nel 2006 la soglia minima era fissata in 50 €. Nel 2007 l’Italia ha elevato tale soglia a 100 €. L’esistenza di
entrambe queste soglie è ignorata in questo lavoro. Per maggiori dettagli sulle altre decisioni dell’Health
Check e sugli aiuti che confluiranno nel pagamento unico si veda Pupo D’Andrea, 2008.
7 Dopo la fase dell’attribuzione, vale a dire dell’individuazione del beneficiario del RPU, i titoli devono essere
attivati e successivamente, per ottenerne il pagamento, anno per anno deve essere presentata domanda abbinando ai titoli un corrispondente numero di ettari ammissibili. I titoli non attivati, quelli per i quali non si richiede il pagamento per tre anni di seguito e quelli ottenuti dalla riserva non utilizzati in ciascuno dei cinque anni successivi all’attribuzione vengono ritirati e fatti confluire nella riserva.
8 Il massimale relativo al pagamento unico viene fissato annualmente con apposito regolamento (per il 2006 il
Regolamento (CE) n. 1156/2006) a partire dal massimale nazionale fissato nell’allegato VIII del Regolamento
(CE) n. 1782/2003. Per il 2006 il massimale nazionale complessivo (utilizzabile per pagamento unico, art. 69 e
aiuti che sulla base delle decisioni nazionali rimangono parzialmente disaccoppiati) è stato pari a
3.791.893.000 €; il massimale utilizzabile per il solo RPU è stato di 3.593.132.000 €; il valore dei titoli attribuiti
in Italia sulla base della ricognizione effettuata da AGEA al 2006 è stato pari a 3.576.422.476 €.
9 Tanto nel 2005 che nel 2006 il valore dei titoli attribuiti hanno subito una decurtazione dell’8,03% sia per
