4 L’ABOLIZIONE DEL SET ASIDE OBBLIGATORIO: LE IMPLICAZIONI AMBIENTALI E GLI
4.4 L’abolizione del set aside obbligatorio
La decisione relativa alla sospensione temporanea del set aside38 da parte della
Commissione Europea e la proposta relativa alla sua abolizione definitiva39 sono maturate
nel corso del 2007, in risposta ad un mercato dei cereali caratterizzato da una crescente domanda globale (dovuta anche alla necessità di incrementare lo sviluppo delle bioenergie) e soprattutto da un notevole incremento dei prezzi. L’effetto congiunto dell’aumento dei prezzi e dell’azzeramento del set aside obbligatorio ha determinato, nel corso del 2008, un
aumento della superficie a cereali dell’UE-‐27 del 5,7% (Eurostat, 2008)40.
Come evidenziato in Figura 4.3, l’aumento dell’offerta ha iniziato a far sentire i primi effetti sui prezzi di mercato, con una flessione particolarmente evidente durante la seconda metà del 2008. Questa congiuntura sfavorevole avrebbe potuto, potenzialmente, spingere la Commissione Europea a prevedere un mantenimento, seppur temporaneo, di una quota di set aside obbligatorio come strumento di controllo dell’offerta, con l’obiettivo di evitare eccessivi ribassi dei listini.
In realtà gli studi di valutazione svolti per la Commissione Europea (Orèade-‐Breche, 2002; Areté e DEIAgra, 2008) hanno proprio evidenziato l’inefficienza economica della misura nel raggiungimento degli obiettivi di controllo dell’offerta, soprattutto in un contesto di sostegno comunitario disaccoppiato dalla produzione. Queste valutazioni hanno evidenziato come: (i) la misura contribuisse solo in proporzioni modeste a rafforzare i prezzi dei seminativi; (ii) nello scenario del post-‐disaccoppiamento fosse accresciuta l’inefficienza della misura nel contenere l’offerta, sia a causa dell’aumento dei prezzi, sia a causa dell’estensione degli obblighi di ritiro a tutti i seminativi; (iii) i pagamenti relativi a terreni messi a riposo potevano essere associati a superfici che sarebbero comunque rimaste incolte; (iv) l’efficienza della misura poteva essere ridimensionata dal fenomeno dello
slippage. Dopo l’allargamento dell’UE, la misura non è stata inoltre applicata ai nuovi stati
membri, diminuendo così ulteriormente il ruolo della messa a riposo come strumento di controllo dell’offerta di cereali (Silcock e Lovegrove, 2007).
38 Reg (CE) N. 1107/2007 del Consiglio (26 settembre 2007), deroga al regolamento (CE) n. 1782/2003.
39 Comunicazione della Commissione al Parlamento Europeo e al Consiglio, In preparazione alla “valutazione dello stato di salute” della PAC riformata, COM(2007) 722 definitivo, Bruxelles 20.11.1007 (Commissione delle Comunità Europee, 2007)
40 Secondo recenti stime il fattore determinante l’incremento produttivo è stato prevalentemente l’impennata dei prezzi, mentre l’abolizione della messa a riposo ha giocato un ruolo molto limitato. Il Centro Studi di Cremone Fiere, ad esempio, elaborando i dati della Commissione Europea sulle previsioni della campagna 2008-‐2009, ha stimato che solo una parte degli ettari liberati dal vincolo del set aside sono tornati in produzione (circa 1 milione di ettari su 3,9 milioni di ettari del precedente set aside obbligatorio). I risultati di un recente studio di Severini e Valle (2008) dimostrano come, rispetto all’aumento dei prezzi di mercato, l’abolizione del set aside possa contribuire in modo limitato all’aumento produttivo dei cereali ed al miglioramento delle performance economiche delle aziende cerealicole.
Figura 4.3 Andamento del prezzo medio mensile di grano tenero, mais e orzo
Fonte: ISMEA
Infine, è opportuno evidenziare come l’abolizione definitiva del set aside, stabilita a seguito
dell’Health Check dal Reg. n. 73/2009 del Consiglio41, sia imputabile prevalentemente
all’incoerenza tra questo vincolo all’utilizzo delle risorse produttive aziendali ed il disaccoppiamento degli aiuti diretti, introdotti anche per orientare maggiormente le scelte degli agricoltori al mercato.
Così, mentre il dibattito sull’Health Check della PAC è stato fortemente condizionato dalla situazione degli alti prezzi e dalla penuria sui mercati internazionali -‐ un condizionamento che, come evidenziato da De Filippis (2009), è stato tutt’altro che esente da tentativi di strumentalizzazione -‐ l’abolizione della messa a riposo dei terreni è stato il frutto di una negoziazione che ha fatto emergere quasi esclusivamente le problematiche ambientali, essendo evidente già da tempo come dal punto di vista del controllo dei mercati la messa a riposo dei terreni obbligatoria fosse uno strumento obsoleto, che non consentiva al settore cerealicolo europeo di adattarsi all’evoluzione dei mercati.
In realtà, l’abolizione della misura è stata largamente condivisa da tutti gli operatori e da tutte le istituzioni del mondo agricolo, con una posizione a favore del mantenimento di una quota di set aside obbligatorio che ha interessato quasi esclusivamente i gruppi
ambientalisti42, che hanno proprio evidenziato come nel corso degli anni il ruolo di controllo
delle eccedenze produttive della misura abbia lasciato sempre più spazio al ruolo, inizialmente secondario, di introdurre importanti vantaggi ambientali all’interno degli agro-‐
41 Regolamento (CE) N. 73/2009 del consiglio del 19 gennaio 2009, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto agli agricoltori nell'ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori, e che modifica i regolamenti (CE) n. 1290/2005, (CE) n. 247/2006, (CE) n. 378/2007 e abroga il regolamento (CE) n. 1782/2003. L’articolo 33(3) di suddetto regolamento stabilisce che “i diritti di ritiro dalla produzione stabiliti a norma dell'articolo 53, paragrafo 2, dell'articolo 63 paragrafo 2, e dell'articolo 71 nonies del regolamento (CE) n. 1782/2003 non sono soggetti ai precedenti obblighi di ritiro dalla produzione”.
42 BirdLife International ad esempio ha espresso la propria posizione ufficiale sull’argomento attraverso una lettera inviata al Commissario per l’Ambiente della Commissione Europea, dove vengono evidenziati i rischi relativi all’abolizione del set aside obbligatorio, soprattutto dal punto di vista della perdita di biodiversità.
ecosistemi. A questo proposito il Reg. 73/2009 (considerando n. 30) sottolinea come
“L'abolizione… dell'obbligo di ritiro dalla produzione… in certi casi potrebbe avere ripercussioni negative sull'ambiente, in particolare per quanto riguarda talune caratteristiche paesaggistiche. È opportuno pertanto rafforzare le disposizioni comunitarie intese a proteggere specifiche caratteristiche paesaggistiche. In particolari situazioni dovrebbe inoltre essere possibile per uno Stato membro prevedere la costituzione e/o il mantenimento di habitat”.
Gli importanti vantaggi ambientali introdotti dalla misura sono confermati dalla letteratura scientifica sull’argomento, che seppur non molto vasta, mostra risultati concordi sugli effetti benefici della messa a riposo sulle risorse naturali (Hodge et al., 2006; IEEP, 2008, Hodge et al., 2003, Van Buskirk e Willi, 2004). Il giudizio sulla valenza ambientale del set aside emerso da questi studi è univoco: questo strumento produce effetti positivi sulla fertilità dei terreni e sulla biodiversità, favorendo al contempo la riduzione dell’inquinamento delle acque e dei suoli.
Una valutazione più accurata dei benefici ambientali che si possono ottenere con l’applicazione della messa a riposo mostra però una grande variabilità di effetti, derivante principalmente dal tipo e dalla durata del set aside, dalla sua gestione agronomica e dalle caratteristiche dei terreni in cui viene praticato. Una prima differenza esiste chiaramente tra il set aside obbligatorio e quello volontario, visto che quest’ultimo, interessando generalmente ampie superfici e per periodi prolungati di tempo, ha una valenza ambientale certamente superiore, contribuendo in maniera significativa all’incremento della fauna selvatica nelle zone agricole (Van Buskirk e Willi, 2004). Un’altra differenza esiste tra il set aside rotazionale, ovvero praticato su un appezzamento per la durata di un anno che successivamente viene messo a coltura, ed il set aside non rotazionale, praticato su un terreno che generalmente non viene coltivato per un periodo di almeno cinque anni. La conservazione della biodiversità degli agro-‐ecosistemi, il controllo dell’erosione e ad una migliore nidificazione degli uccelli sono i benefici derivanti maggiormente dalla messa a riposo quinquennale, mentre il set aside annuale, interrompendo le rotazioni, può certamente avere effetti positivi sulla fertilità dei suoli. La messa a risposo dei terreni, sia obbligatoria che volontaria, escludendo dalla coltivazione parte della superficie a seminativi, può comunque contribuire a creare un’importante rete ecologica tra aziende limitrofe. La gestione agronomica dei terreni a riposo è un altro elemento determinante nel valutare il valore ambientale della misura. La corretta applicazione dei criteri della condizionalità, la presenza di colture energetiche, l’adesione ad altri schemi agro-‐ambientali da parte dei produttori, sono tutti elementi che hanno avuto un forte impatto sull’effettivo ruolo ambientale dei terreni a riposo. Il set aside obbligatorio, disattivando una parte della superficie produttiva e determinando, in questo modo, una generale riduzione dell’utilizzo di input chimici, ha una valenza ambientale che deriva proprio da questa spinta alla estensificazione delle pratiche agricole. Questo effetto diventa particolarmente positivo in aree caratterizzate da una produzione intensiva, dove l’alternativa alla superficie a riposo
generalmente sarebbe stata la monocultura di un cereale43. Come già evidenziato, queste
evidenze avevano di fatto orientato la politica agricola comunitaria a rafforzare la valenza ambientale della misura, modificandone i termini e le modalità di applicazione ed
43 A questo proposito vale la pena sottolineare come il fenomeno dello slippage possa avere importanti conseguenze anche dal punto di vista ambientale: la messa a riposo di terreni marginali e poco fertili può, in teoria, diminuire l’effetto positivo della misura nel favorire pratiche agricole maggiormente estensive.
enfatizzandone il ruolo nella conservazione della biodiversità degli agro-‐ecosistemi44.
Diventa così necessario riflettere sulle possibili conseguenze dell’abolizione della misura e soprattutto sull’efficacia degli strumenti sostitutivi proposti nell’ambito dell’Health Check.