4 L’ABOLIZIONE DEL SET ASIDE OBBLIGATORIO: LE IMPLICAZIONI AMBIENTALI E GLI
4.2 L’introduzione e l’evoluzione della messa a riposo dei terreni
Il set aside è stato introdotto nella politica agricola comunitaria (PAC) con il Regolamento CEE n. 1094/88, con uno schema che inizialmente consisteva in un pagamento annuale per quei produttori che decidessero, per un periodo minimo di cinque anni, di ritirare dalla produzione una quota pari ad almeno il 15% della superficie a seminativi. Con questo regolamento venne introdotto per la prima volta il premio per la non produzione, ovvero un’indennità compensativa per la messa a riposo di una superficie coltivabile.
Con la riforma MacSharry del 1992 la natura e lo scopo del set aside cambiarono radicalmente: il Regolamento del Consiglio n. 1765/92 introdusse l’obbligatorietà della messa a riposo annuale dei terreni, trasformando la misura in un vero e proprio strumento di controllo dell’offerta dei cereali. In quel contesto il set aside completava il quadro degli interventi di mercato, con l’obiettivo di contenere le spese del bilancio comunitario e di introdurre politiche meno distorsive dei mercati, diminuendo le tensioni nei rapporti internazionali dell’Unione Europea. La messa a riposo dei terreni permetteva infatti all’UE di ridurre l’offerta cerealicola e diminuire le spese per le restituzioni alle esportazioni ed i costi di gestione degli stock, al fine di mantenere gli impegni presi nell’ambito dei negoziati multilaterali dell’Uruguay Round. Il set aside obbligatorio introdotto dalla riforma MacSharry consisteva in un pre-‐requisto per ottenere i pagamenti diretti ed interessava il 15% della superficie aziendale a COP (cereali, semi oleosi e piante proteiche). Da allora la quota di set aside obbligatorio ha subito numerose variazioni, in modo di adattare l’offerta dei cereali
all’evoluzione degli stock e all’andamento dei mercati internazionali33.
Tabella 4.1 L’evoluzione della quota di set-‐aside obbligatorio
Campagne Quota di set aside obbligatorio: Calcolata sulla superficie a: 1993/1994 e 1994/1995 15% COP 1995/1996 12% COP 1996/1997 10% COP 1997/1998 e 1998/1999 5% COP
da 1999/2000 a 2003/2004 10% COP
2004/2005 5% Seminativi
2005/2006 e 2006/2007 10% Seminativi
2007/2008 Sospensione temporanea
2008/2009 Abolizione definitiva
Fonte: Orèade-‐Breche, 2002; Areté e DEIAgra, 2008
33 La riduzione della quota di set aside obbligatorio è spesso è dovuta alla necessità di aumentare l’offerta come risultato dell’aumento delle esportazioni e del declino degli stock di cereali.
Le modifiche che il set aside ha subito dal 1993 al 1999 (ovvero dalla riforma MacSharry ad Agenda 2000) vanno ben al di là della variazione della quota obbligatoria, alterandone in maniera significativa la natura, gli scopi e le modalità di gestione. Tra le principali innovazioni introdotte ci sono l’introduzione del set aside volontario, ovvero la possibilità di ricevere un aiuto per lasciare a riposo volontariamente una quota della superficie aziendale superiore a quella imposta dalla messa a riposo obbligatoria, ed il set aside non rotazionale, praticato su un terreno che generalmente non viene coltivato per un periodo di almeno cinque anni. La riforma del 1999 (Agenda 2000), al contrario, ha lasciato sostanzialmente invariato l’assetto generale della misura, introducendo però una maggiore flessibilità nella sua
applicazione34 ed unificando il premio per ettaro relativo alle superfici ritirate dalla
produzione con quello dei semi oleosi e dei cereali35. È importante sottolineare come
nell’ambito di questa riforma la misura del set aside continuasse a giocare un ruolo significativo nel favorire la compatibilità della PAC con le regole e gli obiettivi del WTO: le misure di sostegno accompagnate da strumenti di controllo dell’offerta, come ad esempio il set aside per i cereali e le quote latte per il settore lattiero caseario, ricadevano nella cosiddetta “scatola blu”, ovvero erano esenti dagli obblighi di riduzione del sostegno previsti
dall’Accordo del 199436.
La Riforma di Medio termine del 2003 (la cosiddetta riforma Fischler), con il “disaccoppiamento” degli aiuti comunitari, ha introdotto una profonda revisione dei meccanismi di sostegno, concentrando nel Pagamento Unico Aziendale (PUA) un aiuto al reddito dell’agricoltore che prima era in qualche misura vincolato al tipo e alla quantità delle produzioni. Nell’ambito dei negoziati del WTO, il PUA risulta tra le misure ammissibili nella “scatola verde”, facendo diventare superflua la funzione aggiuntiva del set aside di rendere i pagamenti diretti compatibili con l’evoluzione degli accordi multilaterali.
Se la politica agricola comunitaria, con un passaggio da aiuti distorsivi del mercato ad aiuti meno distorsivi, ha reso meno necessaria la presenza del set aside nei negoziati internazionali, parallelamente la messa a riposo dei terreni ha assunto un ruolo sempre più rilevante nel contribuire a raggiungere importanti obiettivi di sostenibilità ambientale delle pratiche agricole. Infatti, nonostante il set aside obbligatorio fosse stato concepito come mero strumento di controllo dell’offerta, divenne ben presto evidente che una quota consistente di terreni a riposo, soprattutto nelle aree caratterizzate dalla coltivazione intensiva delle colture COP, poteva contribuire ad incrementare la biodiversità degli agro-‐ ecosistemi e a ridurre l’impatto delle pratiche agricole intensive. Questo ruolo venne già identificato nell’ambito della riforma del 1999, ma è soprattutto nel contesto della riforma
34 Secondo l’articolo 11 del Reg. 1251/1999 del Consiglio “gli importi dei pagamenti per superficie e del pagamento per il ritiro di seminativi dalla produzione, nonché la percentuale della superficie da ritirare dalla produzione, stabiliti dal presente regolamento, possono essere modificati in considerazione dell'andamento della produzione, della produttività e dei mercati”.
35 Secondo l’articolo 4(1) del Reg. 1251/1999 del Consiglio per il set aside il pagamento per superficie è calcolato moltiplicando l'importo di base per tonnellata per la resa media cerealicola determinata nel piano di regionalizzazione per la regione di cui trattasi. L’articolo 4(3) stabilisce che l’importo fissato per i cereali, i foraggi insilati e le superfici ritirate dalla produzione: è pari a 58,67 EUR/t per la campagna di commercializzazione 2000/2001 e a 63,00 EUR/t a partire dalla campagna di commercializzazione 2001/2002.
36 La “scatola blu” rappresenta un esenzione ad hoc per alcune politiche parzialmente accoppiate, introdotta grazie ad un accordo tra UE e USA, che ha consentito di porre al riparo da obblighi di riduzione fette cospicue del sostegno concesso ai produttori agricoli dei due paesi (De Filippis, 2002).
del 2003 che al set aside viene esplicitamente riconosciuta, oltre alla funzione di controllo dell’offerta, la sua funzione ambientale (Henke, 2004).
L’importanza del ruolo ambientale della misura è stata infatti esplicitata tra i vari considerando del Regolamento 1782/2003: “al fine di salvaguardare gli effetti positivi della
messa a riposo dei terreni (set-‐aside) come strumento di contenimento dell'offerta e, nello stesso tempo, potenziarne il ruolo ecologico nell'ambito del nuovo regime di sostegno, le condizioni per il ritiro dei terreni dalla produzione dovrebbero essere mantenute”. Una prima
proposta della Riforma di Medio Termine del 2003 prevedeva, come una delle condizioni imposte agli agricoltori per poter fruire dei pagamenti diretti, il ritiro dalla produzione, a lungo termine e senza rotazione, di una parte della superficie a seminativo della propria azienda equivalente al precedente set-‐aside obbligatorio. Nonostante la mancata applicazione di questa proposta, la messa a riposo dei terreni è rimasta comunque un aspetto chiave della riforma, che introdusse due importanti novità riguardanti la misura: (i) l’estensione dell’obbligatorietà della messa a riposo dei terreni al 10% del totale della superficie a seminativi, e non solo a quella a COP; (ii) l’applicazione dei requisiti della
condizionalità anche alle superfici ritirate dalla produzione 37.
Queste modifiche hanno certamente enfatizzato la centralità del ruolo ambientale riservato alla misura, assicurando che la quota di terreni aziendali a set aside sia stata gestita in maniera da svolgere importanti funzioni ambientali, ricreative e paesaggistiche. Da un lato, aumentando l’estensione della superficie sulla quale calcolare la percentuale di set aside, è stato possibile incrementare la superficie interessata dalla messa a riposo, ed estendere così l’area sulla quale potevano ricadere i vantaggi ambientali. Dall’altro, l’applicazione dei criteri della condizionalità alle superfici a riposo può essere interpretata come un passaggio da una logica “produttiva” ad una logica “protettiva” del set aside, dove il mantenimento degli habitat naturali è stato privilegiato rispetto alla gestione agronomica dei terreni (Lenucci, 2005). Nonostante il rafforzamento del ruolo ambientale del set aside obbligatorio, a partire da questa riforma la misura è divenuta contestualmente incoerente con il principio del disaccoppiamento. Infatti, se il PUA non vuole condizionare la scelta produttiva dell’agricoltore, la forza di controllo del set aside sull’offerta di cereali è stata ridimensionata, rivestendo solamente un ruolo di bilanciamento tra i diversi settori. L’incoerenza della misura con il nuovo assetto della politica agricola comune, come vedremo, è uno delle ragioni principali che ha determinato la successiva abolizione della misura.